Глава 1. Согласие, выраженное подписанием

В прошлом, когда договоры заключались не очень часто и в основном касались военно-политических вопросов, одобрение их монархами было необходимой процедурой. Соответственно юристы (Гроций, Бинкерсгук, Пуффендорф, Ваттель и др.) считали ратификацию обязательной, а отказ от нее рассматривали как произвольное нарушение добрых нравов. Даже Ф.Ф. Мартенс утверждал: "Авторитеты международного права согласны между собою, что ратификация необходима для обязательной силы и действия договора" *(1201).

Это утверждение не вполне отвечало действительности. Уже во второй половине XIX в. ряд видных юристов полагали, что ратификация необходима лишь в определенных случаях *(1202). Высказывалось мнение о возможности молчаливой, подразумеваемой ратификации в результате исполнения договора *(1203). Тем не менее и в начале XX в. преобладающим оставалось мнение о необходимости ратификации. Оно нашло отражение, например, в доктринальной кодификации комиссии американских юристов 1927 г. (ст. 5) *(1204). Оно было подтверждено и Постоянной палатой международного правосудия в консультативном заключении о компетенции Комиссии по Одеру 1929 г.

Под влиянием практики мнение стало меняться. Гарвардский проект 1935 г. предусматривал, что договор, не подлежащий ратификации, вступает в силу после его подписания (ст. 10) *(1205). Целый ряд юристов пытались определить, какие договоры нуждаются в ратификации, а какие - нет. Однако сделать это на основе международного права оказалось невозможным. Вопрос о договорах, подлежащих обязательной ратификации, решается внутренним правом государств. Согласие на обязательность других договоров может даваться путем подписания или в иной форме.

В качестве общего правила подписание договора, не подлежащего ратификации или утверждению, означает согласие на его обязательность. Это правило не раз подтверждалось практикой СССР. В связи с заявлением японского посла о том, что Цицикарский договор о границе 1911 г. не признается властями Манчжоу-Го, поскольку он не был ратифицирован, заместитель наркома по иностранным делам напомнил, что "Цицикарский договор и не подлежал ратификации и поэтому должен был вступить в силу немедленно после его подписания" *(1206).

Сегодня в литературе и практике все чаще встречается мнение, согласно которому существует своеобразная презумпция в пользу того, что договор вступает в силу после подписания, если стороны не договорились об ином.

Существующие расхождения во мнениях специалистов находят отражение в судебной практике. В решении Верховного суда Израиля от 9 июня 1968 г. говорится о широко распространенном среди авторитетных специалистов мнении о том, что "соглашение заключается в результате его подписания, даже если оно подлежит ратификации" (ссылка на Л. Оппенгейма и на решение арбитража 1939 г.). И далее: согласно современному международному праву в отличие от классического "международное соглашение не подлежит ратификации и вступает в силу после подписания, если специально не предусмотрено, что оно подлежит ратификации" (ссылка на Макнейра и Фицмориса) *(1207).

В современной договорной практике наблюдается тенденция к росту числа договоров, вступающих в силу после подписания *(1208). Соответственно меняется и оценка подписания в доктрине. Р.А. Каламкарян пишет: "Господствующая тенденция в современной договорной практике свидетельствует о том, что общей предпосылкой вступления договоров в силу в большинстве случаев следует считать не ратификацию, а подписание" *(1209).

Более сдержанно значение подписания оценивается Секретариатом ООН. В подготовленном им документе говорится: "Большинство двусторонних договоров, касающихся более рутинных и менее политизированных вопросов, вступают в силу в результате полного подписания, без процедуры ратификации" *(1210).

При сравнении подготовленных под редакцией руководителей МИД СССР дипломатических словарей, изданных в разные годы, оказывается, что в издании 1971 г. содержится устаревшее положение, согласно которому договоры "начинают действовать после подписания, если это в них прямо указано, или после обмена либо сдачи на хранение ратификационных грамот". Издание 1985 г. ограничилось положением о том, что ратификация "является одной из форм выражения согласия государства на обязательность договора" *(1211).

Естественно, что в подписанный договор не могут вноситься поправки. Через несколько дней после подписания советским полпредом в Норвегии и министром иностранных дел этой страны декларации полпред сообщил, что одна из формулировок декларации встретила возражения Советского правительства, которое не считает себя полностью связанным предварительно не утвержденной формулировкой. Норвежское правительство отказалось признать обоснованным это положение "относительно действующего и торжественно заключенного договора". В последовавшей за этим ноте советский полпред в общем признал обоснованность этого положения и заметил, что он имел в виду лишь уточнение формулировки *(1212).

Издавна весьма распространено мнение о том, что подписание возлагает на правительство моральное обязательство добиваться его ратификации, что вытекает из принципа добросовестности *(1213). Соответствующее положение было включено спецдокладчиком Комиссии международного права Х. Лаутерпахтом в проект статей о праве договоров *(1214). Однако в дальнейшем Комиссия решила исключить это положение из проекта статей.

Отмеченное положение нашло отражение в практике Советского государства. В ноте Советского правительства Польскому правительству от 29 декабря 1928 г. предлагалось подписать протокол о досрочном введении в действие Пакта Келлога. При этом отмечалось: "Подписанием означенного Протокола Польское правительство взяло бы на себя, конечно, моральное обязательство скорейшего проведения установленным порядком одновременной ратификации как парижского договора, так и самого протокола" *(1215).

Свою точку зрения по этому вопросу Секретариат ООН сформулировал следующим образом: если подпись подлежит ратификации, она, помимо всего прочего, "выражает готовность продолжить процесс заключения договора" *(1216).

Следует заметить, что сам факт подписания договора может иметь серьезное политическое значение. Советско-английский договор 1924 г. не был ратифицирован победившими на выборах консерваторами. Но еще до этого Г.В. Чичерин относительно подписанного договора сказал: "И даже в том случае, если потом встанут препятствия в парламенте на пути его ратификации, самый факт подписания английским правительством и Советским правительством этого договора уже является чрезвычайно крупным событием...." *(1217)

В принципе государство вправе отказаться от своей подписи под договором. Однако в силу принципа добросовестности для этого должны быть достаточные причины. Неосновательный отказ от подписи наносит ущерб авторитету государства. Как известно, снятие Президентом Дж. Бушем подписи под Статутом Международного уголовного суда, поставленной Президентом У. Клинтоном, было весьма негативно оценено международным сообществом.

Отказ от необходимости ратификации был обусловлен практикой. Непрерывно растущая потребность в правовом регулировании международных отношений, в том числе в специальных областях, вызвала к жизни большое количество договоров, зачастую именуемых договорами в упрощенной форме, вступавших в силу с момента подписания *(1218). Эта тенденция дала о себе знать уже в период после Первой мировой войны и получила дальнейшее развитие после Второй мировой войны. Х. Бликс подсчитал, что из числа опубликованных Лигой Наций договоров 53% подлежали ратификации, а среди договоров, опубликованных ООН в первые несколько лет ее существования, их число сократилось до 23% *(1219).

Анализ 1300 договорных актов, опубликованных в "United Nations Treaty Series" (1946-1951 гг.), показал: а) примерно 300 предусматривали ратификацию; б) 450 вступали в силу после подписания; в) из 375 случаев обмена нотами в 250 из них указывался способ обретения обязательной силы, как правило, в результате самого обмена. Лишь очень небольшое число обменов нотами предусматривали ратификацию; г) 90 актов предусматривали одобрение *(1220).

В практике России в большинстве случаев согласие на обязательность договоров дается в форме подписания. Основанием тому служит то, что по Конституции Президент и Правительство наделены достаточно широкой компетенцией, позволяющей им решать вопрос об окончательном принятии многих договоров *(1221). Федеральный закон о международных договорах РФ 1995 г. предусматривает возможность выражения согласия на обязательность договора путем подписания (ст. 6). В США исполнительная власть также вправе в пределах своей компетенции выражать согласие путем подписания *(1222).

Рост количества договоров по конкретным вопросам и в специальных областях делает практически невозможным рассмотрение их высшими органами власти. Поэтому правило об обязательной или даже преобладающей ратификации едва ли может быть реализовано. Не говоря уже о том, что это усложнит процесс заключения договоров, что отрицательно скажется на развитии международного сотрудничества. Международные связи все более остро нуждаются в оперативном регулировании.

Несмотря на это, Комиссия международного права долгие годы определяла свою позицию. Дж. Брайерли первым высказался за то, что согласие на обязательность договора дается подписанием, если иное не оговорено. Однако в дальнейшем занял противоположную позицию (доклады 1950 г., ст. 8, и 1952 г., ст. 6). Дж. Фицморис решительно высказался против доминирования ратификации (доклад 1956 г., ст. 29 и 32). А Х. Уолдок вновь высказался за доминирование ратификации, но при этом указал целый ряд исключений, которыми охватывалось большинство договоров (доклад 1962 г., ст. 10). В конце концов, Комиссия признала, что согласие может даваться как путем подписания, так и путем ратификации.

В своих замечаниях некоторые правительства обратили внимание на то, что в практике парафирование, особенно главой государства, главой правительства и министром иностранных дел, зачастую рассматривается как эквивалент полного подписания. Комиссия признала обоснованность этого замечания. Но сочла целесообразным установить, что для придания парафированию соответствующего значения одностороннего решения соответствующего государства недостаточно. Необходимо, чтобы "участвующие в переговорах государства так условились".

На второй сессии Венской конференции при обсуждении проекта статей, принятых редакционным комитетом, представитель Голландии, поддержанный несколькими другими представителями, высказался против положения, согласно которому намерение государства придать подписи значение согласия на обязательность договора "было выражено во время переговоров". Председатель редакционного комитета дал следующее разъяснение: это положение относится не к любому заявлению представителя государства, а только к тому случаю, когда намерение государства придать соответствующее значение подписи было изъявлено во время переговоров.

Представитель Швейцарии возражал против положения о том, что парафирование может означать подписание договора, если установлено, что участвующие в переговорах государства так условились. По его мнению, парафирование никогда не может выражать согласие на обязательность. В этой связи напомню, что именно в таком плане парафирование рассматривалось в проекте 1962 г. После парафирования обязательно должно было следовать подписание. С возражением участники Конференции не согласились. В результате проект статьи был принят в том виде, в каком его предложил редакционный комитет (за него было подано 95 голосов, против - 1, воздержались - 5) *(1223).

"Статья 12. Согласие на обязательность договора, выраженное подписанием

1. Согласие государства на обязательность для него договора выражается путем подписания договора представителем государства, если:

а) договор предусматривает, что подписание имеет такую силу;

b) иным образом установлена договоренность участвующих в переговорах государств о том, что подписание должно иметь такую силу; или

с) намерение государства придать подписанию такую силу вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

2. Для целей пункта 1:

а) парафирование текста означает подписание договора в том случае, если установлено, что участвующие в переговорах государства так условились;

b) подписание ad referendum договора представителем государства, если оно подтверждается этим государством, означает окончательное подписание договора".

Статья, как следует и из ее названия, посвящена подписанию лишь как средству выражения окончательного согласия. Она не касается подписания, которое подлежит ратификации или одобрению, а также подписанию как средству аутентификации текста, чему посвящена ст. 10.

Пункт 1 (с) был включен после замечаний ряда правительств. Он касается случая, когда намерение данного государства придать подписанию окончательное значение видно из полномочий представителя или было выражено в ходе переговоров. В практике нередки случаи, когда ратификация считается необходимой некоторыми участвующими в переговорах государствами в соответствии с их внутренним правом, в то время как другие государства считают для себя достаточным подписания. В таких случаях едва ли было бы правильно обязывать последних осуществить ратификацию. Этого мнения придерживаются и отечественные авторы *(1224). В соответствии с рассматриваемым пунктом одни государства могут выразить согласие путем подписания, другие - путем ратификации.

Что касается пункта 2 (а), то следует сказать, что если ратификация означает утверждение договора, то подтверждение подписания ad referendum является подтверждением лишь подписи. Поэтому в принципе подтверждение делает государство подписавшим с момента подписания ad referendum. Это положение было включено в проект статьи в 1962 г. в качестве общего правила. В замечаниях правительств было предложено дополнить его фразой "если только соответствующее государство не укажет более позднюю дату, когда оно подтверждает свою подпись". Учитывая, что такое дополнение даст государству возможность односторонне определять дату с учетом развития событий, Комиссия сочла его нежелательным. Было решено, что вопрос должен решаться участниками переговоров. С учетом этого из проекта статьи был вычеркнут пункт о времени, с которого подписание ad referendum обретает статус полной подписи *(1225).

В Руководстве, подготовленном Секретариатом ООН, этот вопрос решается следующим образом: "Представитель может подписать договор "ad referendum", т.е. на условии, что подпись будет подтверждена его государством. В этом случае подпись становится окончательной в силу подтверждения ее компетентным органом" *(1226).

Как видим, вопросы, связанные с подписанием как выражением согласия на обязательность договора, урегулированы в самой общей форме. Решение конкретных вопросов оставлено на усмотрение государств. Таков компромисс между различными позициями государств.

Соответствующее положение проекта статей о праве договоров с участием организаций было сформулировано Комиссией по аналогии с приведенной выше статьей. При этом, однако, первый пункт был посвящен государствам, а второй - организациям. Конференция 1986 г. сочла целесообразным объединить оба пункта (ст. 12).

Следует отметить, что акт официального подписания договора может быть отложен по желанию одной из сторон, если для этого имеются достаточные причины. В сентябре 1992 г. Комитет по международным делам Верховного Совета РФ счел, что порядок подготовки и принятия соглашений о выводе российских войск из Литвы противоречит Постановлению ВС РФ "О ратификации Договора об основах межгосударственных отношений между РСФСР и Литовской Республикой". Комитет счел целесообразным рекомендовать Президенту отложить подписание соглашений до решения соответствующих вопросов *(1227).