Международные органы и организации

Характерной чертой современного международного права является неуклонно растущая роль международных органов и организаций как субъектов толкования. Играя важную роль в осуществлении норм международного права, они, разумеется, участвуют и в их толковании. Зачастую трудно провести черту между такого рода толкованием и правотворчеством. Достаточно указать на принятую Генеральной Ассамблеей ООН в 1970 г. Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. Как видно из самого названия, речь идет о принципах Устава, об изложении их содержания, т.е. в значительной мере об их толковании. На самом же деле Декларация явилась актом прогрессивного развития содержания основных принципов. Сама по себе Декларация обладала силой рекомендации. Однако последующее признание государствами за ее содержанием юридической силы придало ему статус норм универсального обычного права.

Резолюции Генеральной Ассамблеи представляют собой авторитетные свидетельства того, что считается правом и как оно понимается большинством государств. По своему авторитету они уступают лишь международным договорам. Однако по сравнению с договорами они обладают и некоторыми преимуществами. Они зачастую охватывают вопросы, которые не затронуты договорным регулированием. Резолюции организаций более оперативны, чем договоры, что имеет существенное значение для своевременности, а следовательно, и эффективности толкования.

Интерпретационная деятельность организаций многообразна и не ограничивается резолюциями. Она имеет место в ходе обсуждения, при решении конкретных вопросов, при применении права. Во всех этих случаях значение одних норм подчеркивается, другие конкретизируются, третьи подвергаются критике. Такого рода интерпретационная деятельность является средством решения задачи, имеющей первостепенное значение для эффективности международного права, а именно для обеспечения актуализации норм международного права и всего механизма его действия в процессе их реализации.

Особенно велика в этом отношении роль Генеральной Ассамблеи ООН. Однако это не дает оснований признавать за ней статус правотворческого органа. Между тем такие тенденции существуют. В подтверждение можно привести мнение известного американского юриста О. Шехтера: "В теории международного права толкование договора, принятое всеми участниками, считается "аутентичным" толкованием, обладающим той же юридической силой, что и сам договор". Поэтому можно считать, что "декларации Генеральной Ассамблеи об агрессии, интервенции и иных соответствующих вопросах, принятые консенсусом или единогласно, должны иметь обязательную силу Устава" *(1838).

Как уже отмечалось, Венские конвенции специально оговаривают, что их положения применяются к учредительным актам международных организаций без ущерба для соответствующих правил этих организаций. Между тем Устав ООН не признает за Генеральной Ассамблеей права на аутентичное толкование Устава.

Анализ Устава ООН и подготовительных материалов не дает оснований признать за Генеральной Ассамблеей или каким-либо иным органом, включая Международный Суд, права давать юридически обязательные для государств-членов толкования Устава. В заявлении постоянного представительства СССР при ООН от 7 ноября 1964 г. говорилось: "Еще при выработке Устава ООН Сан-Францисской конференцией в 1945 году было признано, что ни один орган ООН не может давать обязательного для государств-членов Организации толкования Устава ООН".

Проблема толкования учредительных актов международных организаций, и прежде всего Устава ООН, приобрела сегодня большое практическое значение. Такого рода акты - уставы, статуты - по своей юридической природе являются международными договорами. Вместе с тем они обладают значительной спецификой, которая была отражена и в Венских конвенциях. Международный Суд также исходит из того, что к Уставу ООН применимы общие принципы и правила толкования договоров, поскольку Устав является многосторонним договором. Одновременно Суд подчеркнул, что Устав является "договором, обладающим определенной специфической характеристикой" *(1839).

Сказанное ранее не означает отрицания права органов организации на толкование устава. Применяя его положения, они, естественно, толкуют их и действуют в соответствии с результатами толкования. Такое толкование обязательно лишь для самого органа организации и нижестоящих органов. Члены организации могут соглашаться или не соглашаться с данным толкованием. Однако практически эта деятельность оказывает существенное влияние также на права и обязанности государств-членов. В силу авторитета организации понимание ею тех или иных норм учитывается государствами.

Толкование устава должно осуществляться органами организации в той части, которая относится к их компетенции, регулирует их деятельность. В ходе разработки Устава ООН было определено: "Каждый орган будет толковать части Устава, которые относятся к его конкретным функциям". Подобное толкование в случае признания его государствами становится обязательным. Таким путем происходит развитие содержания учредительных актов международных организаций.

Примером тому может служить практика органов ООН, которая является основным средством толкования Устава и развития его содержания. Этот момент проявился уже в первые годы существования ООН. Можно привести такой факт. Согласно ст. 27 Устава ООН решения Совета Безопасности по всем вопросам, кроме процедурных, "считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета....". В связи с предложенным в 1946 г. Австралией проектом резолюции о франкистской Испании представитель СССР заявил, что во имя того, чтобы не препятствовать принятию резолюции, он воздержится от голосования *(1840). С тех пор, несмотря на отдельные случаи несогласия, воздержание постоянного члена при голосовании не рассматривается в качестве вето. Это правило применялось уже более чем в ста случаях.

Новое правило было подтверждено Международным Судом: практика Совета Безопасности в течение долгого времени свидетельствует, что добровольное воздержание постоянного члена "последовательно и единообразно толковалось: как не препятствующее принятию резолюции" *(1841). Практика органов ООН внесла такие изменения в понимание положений Устава ООН, что специалисты стали говорить, что ООН стала иной. Уже в докладе Генерального секретаря 1974 г. о работе Организации говорилось: "В процессе экспериментирования, импровизации и расширяющейся деятельности в течение последней четверти века Организация Объединенных Наций уже стала существенно иной организацией по сравнению с той, что была предусмотрена в Сан-Франциско" *(1842).

Должностные лица международных организаций подчеркивают значение динамичного толкования учредительных актов. В докладе Генерального Секретаря ООН К. Аннана Генеральной Ассамблее от 20 сентября 1999 г. говорилось: "Устав - это живой документ.... Не недостатки Устава, а наши затруднения в применении его принципов к новой эре породили для нас сложные ситуации".

В последующие десятилетия тенденция к совершенствованию содержания Устава ООН путем толкования его положений получила дальнейшее развитие. Органы ООН все более широко толкуют свои полномочия по Уставу, и такое толкование обретает юридическую силу в результате молчаливого признания его государствами. Достаточно указать на резолюции Генеральной Ассамблеи о поддержке усилий правительств по упрочению демократии и законности, социальном развитии, борьбе с преступностью и др.

Расширенно толкует свои полномочия и Совет Безопасности. Так, согласно главе VII Устава ООН Совет вправе предпринимать действия в случае актов агрессии, угрозы международному миру. Иными словами, речь идет об актах агрессии одних государств против других. Тем не менее Совет счел возможным принять решения о действиях для ликвидации внутренних конфликтов в ряде стран, истолковав их как угрозу миру.

Существенно возрос авторитет решений и консультативных заключений Международного Суда как средств толкования не только Устава ООН, но и общих норм международного права, включая его основные принципы. В решении 1986 г. по делу "Никарагуа против США" Суд существенно уточнил положения Устава об индивидуальной и коллективной самообороне и тем самым содержание принципа неприменения силы.

Суд играет существенную роль в решении вопросов о разграничении компетенции главных органов ООН. Он, например, определил, что рассмотрение политических аспектов спора такими политическими органами, как Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности, не препятствует решению им юридических аспектов *(1843).

Все это подтверждает, что интерпретационная деятельность органов ООН по своим результатам нередко приближается к правотворческой. Аналогичное положение и с другими международными организациями. Бывший Генеральный директор Международной организации труда Н. Валтикос пишет, что "решения органов наблюдения МОТ, которые следует рассматривать как разновидность прецедентного права, внесли определенный вклад в выяснение, а в некоторых областях и в развитие, стандартов, установленных Уставом МОТ и конвенциями" *(1844).

Многие договоры предусматривают создание межправительственных органов, призванных содействовать их реализации. Резолюции таких органов, как правило, носят рекомендательный характер. Однако такой статус резолюций не должен вести к недооценке реального значения содержащегося в них толкования постановлений договора. Юристы отмечают, что такого рода органы "управомочены в определенной мере использовать гибкие методы толкования, но временами они... выходят за эти пределы и прибегают к либеральным методам (толкования. - И.Л.) и таким путем эффективно возлагают на себя "правительственную" роль" *(1845).

Кроме того, сами договоры нередко наделяют учреждаемые ими органы довольно широкими полномочиями, призванными обеспечить единообразное толкование и применение. Получили распространение положения, согласно которым стороны могут договориться считать для себя обязательными рекомендации такого рода органа относительно разрешения спора о толковании *(1846).

Растет роль судебного толкования, осуществляемого Международным Судом ООН, арбитражами. Все чаще в договоры включается положение о том, что в случае возникновения спора о толковании договора любая из сторон может передать его на рассмотрение арбитража или Международного Суда. Принимаемые решения обязательны только для сторон в споре и только по данному делу. Однако на самом деле их значение гораздо шире. Международная судебная практика неизменно принимается во внимание международными судебными органами.

Совершенно особую роль может приобрести судебное толкование в условиях региональных и интеграционных объединений. Суд Европейского Союза играет явно правотворческую роль. В договорах, лежащих в основе Европейского Союза, ничего не говорится об их соотношении с конституциями государств-членов. Однако практика Суда ЕС привела к тому, что право Сообщества было признано обладающим приоритетом даже в отношении конституций государств-членов, разумеется, в вопросах, относящихся к его компетенции. Сегодня это положение констатируется даже в популярных изданиях. В одном из них читаем: "Приоритет права Сообщества даже над национальным конституционным правом стал общепризнанным" *(1847).

Значительна роль и Европейского суда по правам человека. В целях развития права эти суды широко используют динамичную интерпретацию. Вот что пишет об этом судья Европейского суда по правам человека Р. Бернхардт: "Решающим фактором является не личное убеждение членов международного органа относительно лучшего решения данной проблемы и должного социального развития, а общее развитие права и общества, что позволяет и делает необходимым динамичное толкование" *(1848).

В этой связи необходимо отметить, что такого рода динамичное толкование нередко оказывается политически ангажированным. Этот момент отмечается специалистами. Относительно практики Европейского суда по правам человека итальянский профессор Ж. Гайа пришел к следующему выводу: "Предыдущий анализ показывает, что Суд не только отошел от методов толкования, которые зафиксированы в Венской конвенции и которые Суд неоднократно объявлял для него обязательными, Суд использовал принятый им метод эволюционного толкования с определенной степенью непоследовательности.... Во многих случаях можно увидеть, что решения в значительной мере являются политически ориентированными решениями" *(1849).

Толкование Европейским судом по правам человека имеет существенное значение для применения конвенций в рамках правовой системы государств. Россия признала обязательную юрисдикцию этого Суда по вопросам толкования Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней в случае предполагаемых нарушений Россией этих договорных актов. В указанном ранее Постановлении Пленума Верховного Суда по этому поводу сказано: "Поэтому применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод".

Толкуя свои уставы, международные органы и организации оказывают влияние и на содержание иных международных норм. Особенно важна в этом плане деятельность ООН. Прежде всего толкование целей и принципов ее Устава оказывает влияние на международное право, целями и принципами которого они также являются. При этом любое толкование осуществляется в свете целей и принципов Устава ООН. Наиболее убедительным подтверждением сказанному является Декларация Генеральной Ассамблеи о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, 1970 г.

Из сказанного видно, насколько существенные изменения в механизм толкования вносят международные органы и организации. Созданы условия для обеспечения толкования на постоянной основе при участии большого числа государств. В результате появляются существенные новеллы в механизме функционирования международного права в целом как в части правотворчества, так и в части правореализации.

Следует различать возможности толкования таких универсальных организаций, как ООН, и организаций с ограниченным числом участников, например региональных организаций. Универсальные организации представляют международное сообщество в целом, и в этом качестве они могут путем толкования вносить существенные изменения в общее международное право, включая его императивные нормы. Согласно Венским конвенциям, такие нормы создаются и изменяются международным сообществом в целом.

Толкование, осуществляемое организациями с ограниченным числом участников, не может вести к отмене или изменению норм общего международного права. С помощью толкования может ограничиваться действие диспозитивных норм во взаимоотношениях участников. Что же касается императивных норм, то они должны строго соблюдаться и при толковании.

Отмеченные моменты имеют серьезное практическое значение. Порой проблемы толкования учредительных актов организаций с ограниченным числом участников приобретают огромное политическое значение. Для выяснения этих моментов представляет интерес опыт НАТО. Учрежденная на основе подписанного в Вашингтоне в 1949 г. Североатлантического договора организация - НАТО (North Atlantic Treaty Organization) официально преследовала цель обеспечения безопасности участников в пределах образуемого ими района (ст. 5 Договора). Обосновывалось создание организации наличием угрозы со стороны СССР и его союзников.

Прекращение существования СССР и социалистического лагеря в целом должно было лишить смысла существование НАТО. Однако на юбилейной сессии Совета НАТО, посвященной ее 50-летию, была принята новая "Стратегическая концепция Союза НАТО". В документе констатируется тот "факт, что крупномасштабная агрессия против Союза с применением обычного вооружения в высшей мере маловероятна". Между тем Союз был создан для отражения такой агрессии. В результате возникла необходимость обосновать существование НАТО в новых условиях. В этом и заключался смысл новой Концепции.

Этим политическим документом первоначальный договор 1949 г. был истолкован таким образом, что коренным образом изменились цели и функции организации, а также сфера ее действия. В документе прямо говорится о "преобразованной НАТО". В качестве оснований для существования НАТО ссылаются на то, что безопасность Союза может подвергаться различным военным и невоенным опасностям, включая "неопределенность и нестабильность в Евро-атлантической области и вокруг нее, возможность региональных кризисов на периферии Союза". В соответствии с этим коренным образом расширяется сфера действия Союза по сравнению с той, что была предусмотрена ст. 5 Договора. Прямо говорится о включении в сферу действия Союза "не предусмотренных статьей 5" кризисов. Более того, утверждается, что "безопасность Союза должна учитывать также глобальный контекст".

Новые функции Союза определены следующим образом: "Союз придерживается широкого подхода к безопасности, который признает важность политических, экономических и экологических факторов дополнительно к оборонительным аспектам".

Во имя реализации новых задач предусмотрена возможность применения и вооруженной силы: "Региональные и особенно геостратегические соображения в рамках Союза должны приниматься во внимание, поскольку нестабильность на периферии НАТО может вести к кризисам и конфликтам, требующим военной реакции Союза...."

Как видим, речь идет об организации с универсальной компетенцией и глобальной сферой действия. Организации присваиваются полномочия, которыми может обладать только ООН.

Для понимания подхода участников НАТО к возможностям изменения содержания, лежащего в основе ее договора, без пересмотра текста, т.е. путем толкования, представляет интерес выступление заместителя госсекретаря США С. Тэлботта в Бонне 4 февраля 1999 г. Отвечая на довольно распространенные высказывания о том, что предполагаемые изменения в содержании Североатлантического договора настолько кардинальны, что требуют пересмотра текста, С. Тэлботт заявил: "Это неверно. Создатели Вашингтонского договора были очень внимательны к тому, чтобы не устанавливать произвольных функциональных и географических пределов тому, что Союз может делать в целях защиты своей безопасности". И далее... Союз "определяет свои общие интересы: на основе консенсуса своих членов.... Союз должен сохранять право и свободу действовать, когда его члены путем консенсуса определяют такую необходимость" *(1850).

В этом высказывании заслуживает внимания ряд моментов. Прежде всего обращает на себя внимание то, как составляются договоры, подобные Североатлантическому: не устанавливать четких функциональных и географических пределов с тем, чтобы облегчить произвольное толкование в будущем. Далее продемонстрирована роль политических актов в толковании и изменении содержания международно-правовых актов. И наконец, главное: мы имеем дело со стремлением легализовать международный произвол. Членам НАТО присваивается право по взаимному согласию определять любые действия. Об ограничении подобной "свободы действий" международным правом С. Тэлботт ничего не сказал.

Проанализировав выступление С. Тэлботта, немецкий профессор Б. Зимма пришел к выводу: "Столь широкая концепция самообороны, как правового института, нетерпима, реально абсурдна с юридической точки зрения...." *(1851).

Толкование сторонами международного договора может вносить достаточно серьезные изменения в его содержание. Однако этому есть определенные пределы. С помощью толкования нельзя коренным образом менять содержание, превращая текст в фиктивный акт. Определенные границы изменению содержания договора ставит и внутреннее право участников. Внесение существенных изменений в ратифицированный парламентом договор требует одобрения парламентом.

В заключение раздела отметим, что для эффективного функционирования современного международного права растущее значение приобретает понимание его целей и принципов широкими слоями населения. Важную роль в решении этой задачи призваны играть международные организации. К сожалению, пока их деятельность в этом направлении оставляет желать лучшего.