Глава 20. Бюджетный дефицит и государственный долг

Значительное общественное внимание в последние годы уделялось дефициту федерального бюджета и нашему быстро растущему государственному долгу. Заголовки типа "Взрывающийся федеральный долг", "Национальный долг угрожает тебе!" и "Впереди неуправляемый дефицит" вряд ли могли ускользнуть от вас.

В этой главе мы рассмотрим проблему сохраняющихся федеральных дефицитов и растущего государственного долга, который был вызван этими дефицитами. После введения необходимых определений мы прежде всего сравним несколько различных подходов к составлению бюджета и его использованию, затем рассмотрим количественные параметры государственного долга. Насколько велик государственный долг? Какими способами можно наиболее точно определить его размеры? Нашей третьей целью является рассмотрение ряда проблем, связанных с государственным долгом. Мы обнаружим, что некоторые из этих проблем, по существу, являются надуманными, тогда как другие имеют определенное значение. В-четвертых, мы собираемся оценить крупное увеличение размеров дефицитов и государственного долга, которое имело место в последнее десятилетие, и попытаемся понять, почему многие экономисты предвидят негативное воздействие этих дефицитов на наши внутренние инвестиции и международную торговлю. Наконец, мы коротко рассмотрим некоторые предложения, направленные на сокращение или полную ликвидацию бюджетных дефицитов.

Дефициты и долг: определения

Для начала немаловажно уяснить себе, что мы имеем в виду под дефицитами и государственным долгом. Вспомним из главы 14, что бюджетный дефицит — это та сумма, на которую за данный год расходы правительства превосходят его доходы. Таким образом, в течение 1988 г. федеральное правительство израсходовало 1116 млрд дол., тогда как доходы за тот же период составили 974 млрд дол., что привело к дефициту бюджета в 142 млрд дол. Национальный, или государственный, долг — это общая накопленная сумма всех положительных сальдо бюджетов федерального правительства за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране. Так, к концу 1988 г. государственный долг США составил сумму около 2600 млрд дол.

Отметим, что термин "государственный долг" в его общеупотребительном значении включает не весь государственный сектор: в частности, финансы штатов и муниципалитетов обычно опускаются. Действительно, в то время как федеральное правительство работало с очень большими дефицитами, правительства штатов и муниципалитетов в совокупности имели весьма значительное положительное сальдо. Например, в 1988 г. все правительства штатов и местных органов власти имели суммарное положительное сальдо бюджета свыше 55 млрд дол.

Концептуальные подходы к бюджету

Является ли оправданным вызвать дефицит и затем жить с растущим государственным долгом? Или бюджет должен ежегодно быть сбалансированным, пусть даже путем введения законодательных мер или принятия конституционной поправки? Действительно, в главе 14 мы видели, что содержание антициклической фискальной политики состоит в том, чтобы федеральный бюджет сводился с дефицитом во время спадов и имел бы положительное сальдо в периоды инфляции. Это совершенно справедливо предполагает, что применение активной фискальной политики вряд ли может дать сбалансированный бюджет в каждый конкретный год. Должно ли это быть предметом беспокойства? Давайте подойдем к этому вопросу, рассмотрев экономические последствия нескольких противоположных концептуальных подходов к бюджету.

ЕЖЕГОДНО БАЛАНСИРУЕМЫЙ БЮДЖЕТ

До "Великой депрессии" 30-х годовежегодно балансируемый бюджет общепризнанно считался желанной целью государственных финансов. Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет в основном исключает фискальную деятельность государства как антициклическую, стабилизирующую силу. Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет на самом деле углубляет колебания экономического цикла. Иллюстрация: допустим, что экономика неожиданно сталкивается с длительным периодом безработицы и падающих доходов. Как показано на рисунке 14-4, при таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сократятся. Стремясь сбалансировать бюджет, правительство должно либо (1) увеличить ставки налога; либо (2) сократить государственные расходы; либо (3) использовать сочетание этих двух мер. Проблема заключается в том, что все эти меры являются сдерживающими по своему характеру; каждая из них еще больше сокращает, а вовсе не стимулирует совокупный спрос.

Аналогично, ежегодно балансируемый бюджет будет вызывать ускорение инфляции. Снова рисунок 14-4 показывает нам, что, как только в процессе инфляции - повышаются денежные доходы, автоматически возрастают налоговые поступления. Для того чтобы ликвидировать грядущие бюджетные излишки, правительство в этой ситуации должно либо (1) снизить ставки налога; либо (2) увеличить правительственные расходы; либо (3) использовать сочетание обоих подходов. Ясно, что использование любого из этих трех подходов усилит инфляционное давление в экономике.

Основной вывод ясен: Ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным; такая политика является про-, а не антициклической. Несмотря на эту и другие проблемы, существует значительная поддержка идеи принятия конституционной поправки, предусматривающей ежегодное балансирование бюджета.

Не так давно несколько известных консервативных экономистов выступили в поддержку бюджета, балансируемого на ежегодной основе, думая при этом больше всего не об опасностях дефицитов и растущего государственного долга как таковых, а о том, что, с их точки зрения, ежегодно балансируемый бюджет абсолютно необходим для того, чтобы ограничить нежелательное и неэкономичное расширение государственного сектора. Бюджетные дефициты, с их точки зрения, являются яркой демонстрацией политической безответственности. Дефициты позволяют политическим деятелям дарить обществу выигрыши, связанные с ростом правительственных программ расходов, избегая при этом сопутствующих этим программам издержек в виде уплаты более высоких налогов. Другими словами, эти "фискальные консерваторы" считают, что правительственные программы имеют тенденцию расти быстрее, чем следовало бы, потому что общественная оппозиция этому росту намного меньше, когда он финансируется за счет роста дефицита, а не роста налогов. Расточительные правительственные программы намного вероятнее залезут в федеральный бюджет, если в порядке вещей использование дефицитного финансирования. Экономисты консервативного направления и, соответствующие политические деятели хотели бы иметь законодательство или конституционную поправку, внедряющую сбалансированный бюджет с целью замедлить рост правительственных программ. Они рассматривают рост дефицитов как проявление более фундаментальной проблемы — посягательства правительства на само существование частного сектора. ( См„ например: J. Buchanan. R. Wagner. Democracy of Deficit: The Political Legacy of Lord Keynes. New York: Academic Press, 1977.)

БЮДЖЕТ, БАЛАНСИРУЕМЫЙ НА ЦИКЛИЧЕСКОЙ ОСНОВЕ

Идеябюджета, балансируемого на циклической основе, предполагает, что правительство реализует антициклическую политику и в то же самое время балансирует бюджет. В этом случае, однако, бюджет не должен балансироваться ежегодно. Достаточно, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла.

Логическое обоснование этой концепции бюджета просто, разумно и привлекательно. Для того чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом сознательно вызывая дефицит. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать правительственные расходы. Возникающее на этой основе положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие федерального долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительственные фискальные действия должны создать позитивную антициклическую силу, и правительство даже при этом условии может сбалансировать бюджет, но не на ежегодной основе, а за период в несколько лет.

Ключевая проблема данной концепции бюджета состоит в том, что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть неодинаковы по глубине и длительности (рис. 10-1), и, следовательно, задача стабилизации вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета в ходе цикла. Например, длительный и глубокий спад, за которым последует короткий и скромный период процветания, будет означать появление большого дефицита в период спада, маленького или никакого положительного сальдо в период процветания и, следовательно, циклического дефицита бюджета.

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ

В соответствии с идеей функциональных финансов вопрос о балансировании бюджета — на ежегодной или на циклической основе — второстепенный. Первоначальной целью федеральных финансов является обеспечение неинфляционной полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Если достижение этой цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или большим и все возрастающим государственным долгом — пусть будет так. В соответствии с данной концепцией проблемы, связанные с государственными дефицитами или излишками, малозначимы в сравнении с высшей степени нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный бюджет является — во-первых и прежде всего — инструментом достижения и поддержания макроэкономической стабильности. Правительство не должно сомневаться, идя на введение любых дефицитов или излишков для достижения этой цели.

В ответ тем, кто выражает обеспокоенность по поводу больших федеральных долгов, к которым может привести проведение политики функциональных финансов, ее сторонники выдвигают три аргумента. Во-первых, наша налоговая система такова, что налоговые поступления автоматически возрастают по мере ускорения роста экономики. Следовательно, при данном уровне правительственных расходов дефицит, успешно стимулирующий рост объемов равновесного ЧНП, будет отчасти самоликвидироваться (см. рис. 14-4). Во-вторых, при данных правах по установлению налогов и способности создавать деньги возможность правительства финансировать дефицит практически безгранична. И наконец, признается, что проблемы, порождаемые большим федеральным долгом, на самом деле намного менее обременительны, чем полагает большинство людей. Обратимся теперь к проблеме государственного долга.

Государственный долг: цифры и факты

Как уже говорилось, современная фискальная политика признает использование несбалансированных бюджетов для целей стабилизации экономики. А это, вполне вероятно, может привести к росту государственного долга. Давайте теперь коротко рассмотрим государственный долг — его причины, характеристики и масштабы, а также издержки и преимущества, связанные с его возникновением.

Рост государственного долга, как показывают данные таблицы 20-1, был весьма значительным начиная с 1929 г.

ПРИЧИНЫ

Почему на протяжении длительного времени возрастал наш государственный долг? Или, иначе говоря, что заставило нac пойти на сохранение крупных и устойчивых дефицитов государственного бюджета? С позиций долгосрочной исторической перспективы ответ может быть двояким: причинами были войны и спады. Например, государственный долг вырос более чем в 5 раз в ходе второй мировой войны и увеличился также весьма значительно за время первой мировой войны. Почему так? Рассмотрим ситуацию во время второй мировой войны и проблемы, которые она поставила.

Таблица 20-1. Количественные характеристики государственного долга: государственный долг и выплаты процентов по отношению к ВНП, 1929 — 1988 гг. ( В текущих ценах.)

Источник: Economic Report of the President, 1989; Economic Indicators. February 1989.

Тогда стояла задача переориентировать значительную часть ресурсов экономики с производства гражданской продукции на нужды военного производства. Соответственно возросли расходы правительства на вооружение и содержание военнослужащих. Имелось три варианта финансирования этих расходов: увеличить налоги, напечатать нужное количество денег или использовать дефицитное финансирование. Правительство опасалось, что финансирование за счет налогов приведет к их росту до такого уровня, который подорвет стимулы к труду. А национальные интересы требовали привлечения людей в состав активного населения и создания материальных стимулов у работающих к удлинению рабочей недели. Очень высокие налоговые ставки могли помешать реализации этих целей. Печатание и расходование дополнительной массы денег создало бы сильное инфляционное давление. Следовательно, большая часть расходов второй мировой войны финансировалась за счет продажи облигаций населению. Таким образом, значительная доля расходуемого дохода отсасывалась и высвобождались ресурсы из гражданского производства, которые затем использовались в военных отраслях.

Второй источник государственного долга — это спады, а если говорить точнее — встроенная стабильность, которая характеризует нашу фискальную систему. В периоды, когда национальный доход сокращается или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и имеют тенденцию вызывать дефициты. Таким образом, государственный долг увеличился во время "Великой депрессии 30-х годов и — совсем недавно — во время спадов 1974—1975 и 1980—1982 гг.

Помимо этих двух исторических примеров мы должны вспомнить третье обстоятельство, которое стало причиной значительной части крупных дефицитов бюджетов в начале 80-х годов. Закон о налогах в целях экономического оздоровления 1981 г. обеспечил значительное сокращение как личных подоходных налогов, так и налогов на прибыль корпораций. Администрация Рейгана и конгресс не произвели соответствующих сокращений в правительственных расходах, создав, таким образом, структурный дефицит федерального бюджета. Это означало, что бюджет невозможно было сбалансировать, даже если бы экономика функционировала при полной занятости. К сожалению, экономика не была в состоянии полной занятости на протяжении всего начала 80-х годов. В частности, сокращение налогов в 1981 г. в сочетании с жестоким спадом 1980—1982 гг. вызвало быстро растущий годовой дефицит бюджета, который достиг величины 146 млрд дол. в 1982 г. и вырос до 206 млрд дол. в 1986 г.

Думается, можно также утверждать, что дефициты и растущий государственный долг являются результатом недостатка политической воли и решительности. Вспомним: рост государственных расходов, как правило, добавляет голоса избирателей; рост налогов вызывает политическую опалу. Следовательно, хотя общенегативное отношение к дефицитам широко декларируется и политическими деятелями, и их избирателями, конкретные предложения о повышении налогов или о сокращении гражданских либо военных расходов обычно встречают больше сопротивления, чем поддержки. Так, например, студенты университета наверняка будут поддерживать сокращение дефицита лишь до тех пор, пока в этом процессе не будут затронуты государственные субсидии и кредиты на получение образования.

Подведем итоги: значительная часть государственного долга была вызвана расходами в военное время, циклическими спадами и сокращениями налогов в последние годы.

КОЛИЧЕСТВЕННЫЙ АСПЕКТ

Давайте теперь несколько более систематично проанализируем размеры государственного долга. Государственный долг в 1988 г. оценивается величиной 2600 млрд дол., то есть 2,6 трлн дол. Эта величина уже больше чем в 2 раза превосходит величину государственного долга всего лишь шестилетней давности. 2,6 трлн — насколько это много? Если уложить 2,6 трлн купюр достоинством в один доллар одну за другой, то получившаяся лента протянется на 240 млн миль, то есть от Земли до Солнца и обратно, и даже еще останется. По-другому, пачка тысячедолларовых купюр высотой в 4 дюйма сделает вас миллионером; чтобы набрать 2,6 трлн дол. государственного долга, нам нужна будет пачка высотой 174 млн. (Эти примеры взяты из журнала U.S. News & World Report. September 6, 1985. P. 33. Цифры обновлены. Вы можете сами провести соответствующие расчеты.)

Но не нужно пугаться столь гигантских цифр как таковых. Дальше из текста мы узнаем почему.

Долг и ВНП. Голая констатация абсолютных размеров нашего долга игнорирует тот факт, что благосостояние и производительный потенциал нашей экономики росли все эти годы гигантскими темпами. Можно смело утверждать, что богатая нация имеет большую возможность выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией. Другими словами, намного реалистичнее измерять увеличение или уменьшение государственного долга по отношению к изменениям ВНП, созданного в экономике. Колонка 5 в таблице 20-1 содержит эти данные. Заметьте, что если, по данным колонки 2 этой таблицы, абсолютный объем государственного долга с 1940 по 1988 г. вырос почти в 50 раз, то, по данным колонки 5, оказывается, что относительная величина долга осталась практически на уровне 1940 г. Однако наши данные также свидетельствуют о том, что сравнительный размер долга значительно увеличился с 70-х годов. Колонка 7 показывает, что госдолг, измеренный в пересчете на душу населения, возрастал более или менее устойчиво на протяжении всего рассматриваемого периода.

Процентные платежи. Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит в необходимости ежегодно осуществлять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. Абсолютные размеры этих платежей показаны в колонке 4, из которой видно, что их размеры резко возросли начиная с 70-х годов. Это отражает не только рост суммы долга, но, что более важно, и существование периодов очень высоких процентных ставок. Выплата процентов по долгу представляет сегодня третью по величине важнейшую статью расходов федерального бюджета (см. табл. 8-1). Процентные платежи по отношению к ВНП существенно выросли именно в последние годы (см. колонку 6). Это отношение отражает уровень налогообложения (среднюю ставку процента), которая необходима для обслуживания государственного долга. Другими словами, в 1988 г., для того чтобы просто заплатить процент по долгу, правительство должно было собрать в виде налогов сумму, равную 3,2% ВНП.

Собственность. Держателями около 1/4 общей суммы государственных долговых обязательств являются правительственные учреждения и центральные банки, а оставшиеся 3/4 приходятся на правительства штатов и местные органы власти, частных лиц, коммерческие банки, страховые компании и т. д. Только около 13% всего государственного долга приходится на иностранцев. Последняя цифра очень важна, потому что, как мы скоро увидим, последствия размещения долга внутри страны и среди иностранных кредиторов совершенно различны.

Принципы расчета и инфляции. Хотя представленные в таблице 20-1 данные кажутся совершенно однозначными и неопровержимыми, это лишь поверхностное впечатление. Бывший президент Американской ассоциации экономистов Роберт Айснер утверждает, что применяемые правительством принципы и методики расчетов не отражают реального финансового положения правительства. Он подчеркивает тот факт, что частные фирмы имеют отдельный бюджет капиталовложений, поскольку, в отличие от текущих расходов на оплату труда и сырье, расходы на капитальное оборудование представляют собой вложения в осязаемые активы, способные к генерированию денег. Федеральное правительство классифицирует свои вложения в автострады, порты, общественные здания таким же образом, как, например, выплаты пособий по бедности, тогда как на самом деле первый тип расходов представляет собой вложения в физические активы. По мнению Айснера, отчетный дефицит федерального бюджета за 1988 г. был бы в 2 раза меньше, если бы федеральное правительство вело расчет бюджета капиталовложений, включающего амортизацию.

Айснер также напоминает нам, что инфляция работает в пользу должников. Растущий уровень цен снижает реальную покупательную способность долларов, которыми должники расплачиваются с кредиторами. Если мы примем во внимание этот "инфляционный налог", то увидим, что размеры дефицита значительно сократились. И наконец, приплюсовав общую сумму излишков бюджетов штатов и местных органов власти к скорректированному на бюджет капиталовложений и на инфляцию дефициту федерального бюджета, Айснер смог показать, что в 1988 г. имело место превышение правительственных доходов над расходами на 42 млрд дол.! Но все это очень неоднозначно. Суть в том, что существуют различные способы измерения государственного долга и общего финансового положения правительства. Некоторые из этих альтернативных способов дают результаты, совершенно отличные от основных данных, представленных в таблице 20-1.

Экономические последствия: ложные (мнимые) вопросы

Как государственный долг и его рост влияют на функционирование экономики? Может ли нарастающий государственный долг в какой-то момент привести к банкротству нации? Накладывает ли долг каким-то образом необоснованное бремя на наших детей и внуков?

Все эти вопросы неверные и надуманные. Долг не приведет к банкротству правительства или нации в целом. Также, за исключением особых специфических условий, не налагает долг какого-либо бремени и на будущее поколение.

БАНКРОТСТВО?

Может ли большой государственный долг каким-то образом привести к банкротству правительства, лишив его возможности выполнять свои финансовые обязательства? Ответ на этот вопрос — "нет", и логика этого ответа включает следующие три пункта.

1. Рефинансирование. Во-первых, нужно отметить, что нет никаких причин, которые заставляли бы сокращать государственный долг, не говоря уже о необходимости его полной ликвидации. На практике, как только подходит ежемесячный срок платежа по каким-то частям этого долга, правительство обычно не сокращает расходы и не повышает налоги, чтобы получить средства для погашения облигаций, срок выплат по которым наступил. (Мы знаем, что в условиях депрессивной экономики такая фискальная политика была бы ошибочной.) Правительство всего лишь рефинансирует свой долг, то есть продает новые облигации и использует выручку для выплаты держателям погашаемых облигаций.

2. Налогообложение. Правительство по конституции имеет право облагать население налогами и собирать их. Если это приемлемо для избирателей, увеличение налогов является тем способом, который есть у правительства для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы государственного долга. Терпящие финансовое бедствие частные хозяйства и корпорации не могут получить доходы за счет сбора налогов; правительство может. Частные хозяйства и корпорации могут обанкротиться; правительство не может.

3. Создание денег. Банкротство правительства очень сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу. Правительственная облигация обязывает правительство произвести обмен этой облигации на определенную сумму денег к сроку ее погашения. Правительство может использовать для погашения таких облигаций либо выручку от продажи других облигаций (как уже говорилось), либо создать необходимые ему для этой цели деньги. Как мы увидим позднее, создание новых денег для выплаты процентов или погашения основной суммы долга может иметь инфляционный эффект. Но рассматриваемый здесь вопрос состоит в том, что очень трудно поверить в банкротство правительства, когда оно имеет возможность и право создавать новые деньги, просто включив печатный станок.

ПЕРЕКЛАДЫВАНИЕ БРЕМЕНИ

Ведет ли государственный долг к созданию какого-либо бремени для будущих поколений? Раньше мы отметили, что в 1988 г. государственный долг в расчете на душу населения составил 10 568 дол. Означает ли это, что каждый вновь рожденный в 1988 г. ребенок входит в мир с шлепком акушерки и долговым обязательством на 10 568 дол. от Дяди Сэма? Вовсе нет!

Сначала нужно спросить, кто является держателем государственного долга, кому мы должны? Ответ таков: в большей части мы должны сами себе. Около 87% наших правительственных облигаций размещены внутри страны, то есть они находятся в руках граждан и организаций — банков, страховых компаний, правительственных учреждений, доверительных фондов — внутри США. Таким образом, государственный долг является одновременно и общественным активом. В то время как государственный долг представляет собой сумму обязательств перед американскими гражданами (как перед налогоплательщиками), большая часть того же самого долга одновременно является активами американских граждан (как держателей облигаций). Погашение государственного долга, следовательно, вызвало бы гигантский объем трансфертных платежей, при которых американские граждане должны были бы платить более высокие налоги, а правительство в свою очередь должно было бы выплатить большую часть этих налоговых поступлений тем же самым налогоплательщикам (частным лицам и организациям) для погашения облигаций, находящихся в их распоряжении. Хотя в результате такого гигантского финансового трансферта произошло бы значительное перераспределение дохода, оно не обязательно вызвало бы немедленное снижение совокупного богатства в экономике или снижение уровня жизни. Погашение государственных облигаций, находящихся в распоряжении резидентов данной страны, не вызывает никакой утечки покупательной способности из экономики страны в целом

Новорожденные, каждый из которых в среднем наследует сегодня 10 568 дол. обязательств по государственному долгу, одновременно становятся наследниками правительственных облигаций на такую же сумму.

Ранее мы отмечали, что государственный долг резко увеличился во время второй мировой войны. Можно ли сказать, что часть экономического бремени второй мировой войны, например, была переложена на плечи будущих поколений из-за решения финансировать военные закупки посредством продажи государственных облигаций? Снова ответ будет — "нет". Вспоминая кривую производственных возможностей, мы можем увидеть, что экономические издержки второй мировой войны состояли в отказе от производства гражданской продукции, которое было заменено военным производством, куда были переориентированы ограниченные ресурсы. Вне зависимости от того, как финансировалась эта перестройка — за счет роста налогов или роста заимствований, — реальное экономическое бремя войны оставалось бы, по существу, тем же самым. Бремя войны вынесли на себе почти полностью те, кто жил во время войны; именно им пришлось жить, отказавшись от многообразия потребительских товаров, для того чтобы позволить Соединенным Штатам вооружить себя и своих союзников. ( Военное производство может быть причиной прекращения роста и даже сокращения размеров капитала нации, по мере того как ресурсы перемещаются из производства инвестиционных товаров в производство военной продукции В результате будущие поколения наследуют уменьшенный запас основного капитала по сравнению с другими странами Именно это произошло в США в период второй мировой войны (см. табл. на форзаце, строка 2) Но снова это перемещение издержек происходит независимо от того, каким образом финансируется война)

Выводы: До настоящего момента мы затронули только две стороны экономических последствий государственного долга. Во-первых, при том что правительство (1) должно только рефинансировать (а не погашать) долг, (2) имеет право взимать налоги и (3) имеет право создавать деньги, нет никакой опасности, что государство обанкротится. Во-вторых, государственный долг не является средством перемещения экономического бремени с одного поколения на другое.

Экономические последствия: вопросы по существу

Сделав эти радужные замечания, мы не должны тем не менее полностью обелять государственный долг. Его существование действительно ставит некоторые реальные и потенциальные проблемы, хотя разные экономисты уделяют неодинаковое внимание этим проблемам.

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОХОДА

Распределение собственности на правительственные облигации является, безусловно, неравномерным. Некоторые граждане владеют суммой, намного превышающей приходящиеся на душу населения 10568 дол., другие — владеют меньшей суммой, третьи — не имеют облигаций вообще. Хотя мы располагаем очень неполными сведениями о доле государственных обязательств, приходящихся на группы с различными доходами, существует мнение что значительная их часть концентрируется у наиболее состоятельных групп населения. Поскольку налоговая система лишь незначительно прогрессивна, выплата процентов по государственному долгу, возможно, увеличивает неравенство в доходах. Если нашей целью является достижение большего социального равенства, то такой перераспределительный эффект, очевидно, является нежелательным.

СТИМУЛЫ

Таблица 20-1 демонстрирует, что сегодняшний уровень государственного долга требует осуществления ежегодных процентных платежей, значительно превышающих 150 млрд дол. Если не использовать прирост размеров долга, эти ежегодные выплаты процентов должны производиться из суммы налоговых поступлений. Такие дополнительные налоги могут погашать стремление брать на себя риск, стремление к инновациям, к инвестициям, к работе. Подобным косвенным образом существование большого государственного долга может подорвать экономический рост. Как отмечалось ранее, отношение процентных платежей к размеру ВНП показывает тот уровень налогообложения, который необходим для выплаты процентов по долгу. Поэтому некоторые экономисты обеспокоены тем фактом, что этот показатель резко увеличился в последние годы (колонка 6, табл. 20-1).

ВНЕШНИЙ ДОЛГ

Внешний долг — задолженность США гражданам или организациям других стран — является бременем. Эту часть государственного долга мы, безусловно, не "должны сами себе", и в реальных терминах выплата процентов и суммы основного долга требует в данном случае передачи части нашего реального выпуска продукции в распоряжение других стран. Следует отметить, что доля государственного долга, приходящаяся на иностранных кредиторов, увеличилась в последние годы. В 1960 г. на них приходилось лишь около 5% общей суммы долга; сегодня на их долю приходится 13%. Утверждение о том, что "мы должны наш долг сами себе", и вывод о том, что существование долга — не повод для серьезного беспокойства, сегодня намного менее точен, чем он был два или три десятилетия назад.

ЭФФЕКТ ВЫТЕСНЕНИЯ И ОСНОВНЫЕ ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ ФОНДЫ

Это подводит нас к потенциально более серьезной проблеме. В качестве исключения из наших предшествующих комментариев можно назвать путь, следуя которым государство может перенести реальное экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений. Состоит он в том, чтобы оставить будущим поколениям меньшие но размерам основные производственные фонды — так, скажем, меньшую "национальную фабрику". Эта возможность связана с рассмотренным в главе 14эффектом вытеснения, который, как вы помните, определяется тем, что дефицитное финансирование увеличивает ставки процента и, следовательно, сокращает инвестиционные расходы. Если это будет происходить, последующие поколения унаследуют экономику с уменьшенным производственным потенциалом, и, следовательно, при прочих равных условиях, уровень жизни будет ниже, чем в других случаях.

Как это может произойти? Давайте предположим, что экономика функционирует при полной занятости или при потенциальном уровне производства и что федеральный бюджет первоначально сбалансирован. Теперь по каким-то причинам правительство увеличивает масштабы своих расходов. Мы знаем из предшествующего рассмотрения экономического бремени второй мировой войны, что воздействие прироста правительственных расходов ляжет прежде всего на население в то время, когда происходит этот прирост. Вспомните кривую производственных возможностей в главе 2 с "правительственными товарами" по одной оси и "частными товарами" по другой. В экономике, работающей при полной занятости, прирост правительственных расходов переместит экономику вдоль кривой в направлении оси правительственных товаров, что ясно показывает, что в экономике будут менее доступны частные товары.

Но проблема состоит также и в том, что частные товары могут быть либо потребительскими, либо инвестиционными. Если возросший объем правительственных товаров обеспечивается за счет потребительских товаров, тогда сегодняшнее поколение несет весь груз в форме более низкого текущего уровня жизни. Текущий уровень инвестиций не затрагивается, и, следовательно, .не затрагивается размер "национальной фабрики", наследуемой будущими поколениями. Но если рост правительственных товаров вызывает снижение производства инвестиционных товаров, тогда уровень потребления (уровень жизни) сегодняшнего поколения не будет затронут. Однако в будущем наши дети и внуки унаследуют меньший объем основных производственных фондов и, следовательно, будут иметь более низкий уровень дохода.

Два сценария. Давайте рассмотрим два сценария, которые дадут нам два результата, только что описанные нами.

Первый сценарий. Допустим, что предположенное нами увеличение правительственных расходов финансируется ростом налогообложения, скажем увеличением личных подоходных налогов. Нам известно, что большая часть дохода потребляется, и поэтому потребительские расходы упадут почти на такую же величину, на сколько вырастут налоги. В этом случае бремя роста правительственных расходов падает прежде всего на сегодняшние поколения в форме сокращения потребления товаров.

Второй сценарий. Предположим, что увеличение правительственных расходов финансируется за счет увеличения государственного долга. В этом случае правительство выходит на денежный рынок и конкурирует за средства с частными заемщиками. При данном предложении денег этот прирост спроса на деньги подтолкнет вверх ставку процента, которая, конечно, является "ценой", уплачиваемой за использование денег. Рисунок 20-1: кривая 1d₁ просто воспроизводит кривую инвестиций — спроса с рисунка 12-6. (На время забудьте о кривой 1d₂) Кривая инвестиций — спроса является нисходящей (т. е. инвестиционные расходы обратно пропорциональны ставке процента).

В данный момент дефицитное финансирование правительственных расходов обусловливает рост ставки процента, вызывая падение частных инвестиций. Например, если правительственные заимствования увеличивают ставку процента, скажем, с 6 до 10%, инвестиционные расходы упадут с 25 до 15 млрд дол. Другими словами, 10 млрд дол. частных инвестиций будут вытеснены. Наш вывод состоит в том, что предполагаемое увеличение производства продукции государством, вероятнее всего, будет происходить за счет инвестиционных товаров, если это производство финансируется путем дефицитов. По сравнению с финансированием за счет налогов в данном случае будущие поколения получают в наследство меньшую "национальную фабрику" и, следовательно, при дефицитном финансировании будут иметь более низкий уровень жизни.

Эффект вытеснения предполагает, что при заданной кривой инвестиций — спроса (Id₁) вызванный бюджетным дефицитом рост процентных ставок приведет к сокращению частных инвестиционных расходов и, следовательно уменьшит размеры "национальной фабрики", наследуемой будущими поколениями. В этом случае рост ставки процента с 6 до 10% вытеснит до 10 млрд дол. частных инвестиций. Однако, если экономика первоначально находится в состоянии спада, дефицит государственного бюджета может улучшить ожидания прибылей у бизнеса и переместить кривую инвестиций — спроса от Id₁ к Id₂. Это перемещение может частично или даже полностью перекрыть действие эффекта вытеснения.

Два ограничения. Но есть два очень важных ограничения наших рассуждений. Рассмотрев их, мы увидим, что могут сложиться условия, уменьшающие или даже полностью исключающие экономическое бремя, перекладываемое на будущие поколения в случае развития событий по второму сценарию.

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНВЕСТИЦИИ. Наши рассуждения не затрагивали вопроса о характере увеличения правительственных расходов. Точно так же, как частное производство может включать потребление или инвестиции, и государственные расходы могут иметь разный характер. Если прирост правительственных расходов происходит главным образом за счет увеличения расходов потребительского характера — таких, как субсидии на школьные завтраки или предоставление лимузинов государственным служащим, — тогда вывод нашего второго сценария о том, что увеличение долга перекладывает его бремя на будущие поколения, является справедливым. Но что, если правительственные расходы имеют преимущественно вид вложений инвестиционного характера, например на строительство автострад, портов, гидротехнических сооружений, или представляют собой инвестиции в "человеческий капитал" в системе образования и здравоохранения?

Как и частные расходы на машины и оборудование,государственные инвестиции укрепляют будущий производственный потенциал экономики. Следовательно, в этом случае производственные мощности, оказывающиеся в распоряжении будущих поколении, не будут сокращаться, но скорее изменится их структура в пользу увеличения доли государственного капитала и уменьшения доли частного.

2. БЕЗРАБОТИЦА. Другое ограничение относится к нашему предположению о том, что первоначальный рост правительственных расходов происходит в условиях функционирования экономики при полной занятости. И снова наша кривая производственных возможностей напоминает нам о том, что, если экономика функционирует ниже уровня полной занятости или, графически, действует в точке внутри пределов производственных возможностей, тогда рост правительственных расходов может переместить экономику ближе к кривой безо всяких жертв со стороны текущего потребления или накопления капитала. Следовательно, если уже первоначально существует безработица, дефицитные расходы правительства не должны обязательно вызывать рост бремени на будущие поколение в форме сокращения размеров "национальной фабрики".

Давайте уточним и еще раз оценим эту ситуацию. Рассмотрим опять рисунок 20-1. Мы уже объяснили, что если дефицитное финансирование ведет к росту процентных ставок с 6 до 10, то произойдет вытеснение 10 млрд дол. инвестиций. Но теперь мы утверждаем, что рост правительственных расходов будет оказывать стимулирующий эффект на экономику, находящуюся в состоянии спада, через эффект мультипликатора, улучшая, таким образом, ожидания прибылей частным бизнесом и вызывая сдвиг вправо инвестиционною спроса к Id₂. В результате, как мы отмечаем в рассматриваемом случае, несмотря на более высокий уровень ставки процента — 10%, инвестиционные расходы остаются на уровне 25 млрд дол. Конечно, прирост инвестиционного спроса может быть или меньше, или больше того, что отмечено на рисунке 20-1. В первом случае все действие эффекта вытеснения будет покрыто; во втором случае его действие будет перекрыт с избытком. Основная идея заключается в том, что прирост инвестиционного спроса служит в качестве противодействия любому эффекту вытеснения.

Дефициты в 80-х годах

Федеральные дефициты и растущий государственный долг были выдвинуты в центр экономических проблем в 80-х годах. Это произошло отчасти из-за того, что дефициты в последнее время имели особо крупные масштабы. С дефицитами также связан значительный круг экономических проблем.

НЕДАВНИЕ ОПАСЕНИЯ

В основе растущих опасений по поводу дефицитов и государственного долга лежат несколько обстоятельств.

1. Во-первых, остается открытым вопрос о размерах долга. Как видно из таблицы 20-2, абсолютные размеры ежегодных дефицитов федерального бюджета гигантски возросли в 80-х годах, так же как и величина государственного долга. В течение 70-х годов среднегодовая величина дефицита госбюджета составляла около 35 млрд дол. В 80-х годах годовые дефициты возросли в среднем в 5 раз. В результате за 1980—1988 гг. величина государственного долга увеличилась почти в 3 раза (см. табл. 20-1). Более того, по оценкам Бюджетного управления при конгрессе дефициты будут сохраняться и на протяжении 90-х годов.

Таблица 20-2.Федеральные дефициты последних лет (отдельные годы; млрд дол.)

Источник: Economic Report of the President, 1989. P. 401.

2. Во-вторых, процентные платежи, связанные с государственным долгом, также растут очень быстро. Данные колонки 4 в таблице 20-1 показывают, что процентные платежи по государственному долгу с 1970 1. возросли более чем в 10 раз. В 1988 г. они составили уже 154 млрд дол., превысив общую величину дефицита за тот же год! Поскольку выплаты процентов являются частью правительственных расходов, долг в определенном смысле воспроизводит сам себя посредством платежей процентов. Выплата процентов по долгу является единственной статьей государственных расходов, которая не может быть урезана конгрессом, поэтому накручивание этих платежей усложняет проблему контроля правительственных расходов и, следовательно, проблему контроля размеров будущих дефицитов.

3. Следующее обстоятельство, вызывающее беспокойство, состоит в том, что наши текущие большие ежегодные дефициты сформировались в условиях мирной экономики, которая функционирует сегодня весьма близко к уровню полной занятости. Вспомним, что в прежние годы дефициты — особенно крупные — ассоциировались с военной экономикой и спадами. Хотя спад 1980- -1982 гг., безусловно, способствовал увеличению бюджетных дефицитов, ясно в то же время, что сохранение продолжающихся дефицитов отражает сокращение налогов с 1981 г. и тот факт, что правительственные расходы не были сокращены на достаточную для балансирования величину. Вернувшись назад к рисунку 14-4, можно сделать вывод, что сокращение налогов с 1981 г. сдвинуло линию налогов вниз так, что даже при уровне производства полной занятости (ЧНП₁ на диаграмме) можно ожидать возникновения крупных структурных дефицитов.

Крупные дефициты, существующие в период полной занятости, ставят несколько вопросов. Во-первых, наиболее значительная вероятность "вытеснения" возникает, когда экономика функционирует при полной занятости. Во-вторых, стимулирующий эффект таких дефицитов может вызвать инфляцию избыточного спроса. И наконец, как сформулировано Советом экономических консультантов в 1987 г.:

"Устойчивые крупные федеральные дефициты в течение всего экономического подъема могут поставить макроэкономическую политику перед серьезной дилеммой в случае серьезного экономического спада. При таком спаде федеральные доходы автоматически падают и расширяются трансфертные платежи. Для того чтобы избежать дальнейшего увеличения федерального дефицита, необходимо будет в течение спада принимать ярко выраженную ограничивающую фискальную политику, либо доле дефицита в ВНП будет позволено подняться до уровней, никогда ранее не отмечаемых в Соединенных Штатах в мирное время"(Economic Report of the President, 1987. P. 67- 68).

4. Последний повод для беспокойства состоит в том, что крупный бюджетный дефицит делает затруднительным для страны достижение баланса в международной торговле. В частности, как мы увидим, крупные ежегодные бюджетные дефициты имеют тенденцию стимулировать импорт и сдерживать экспорт. Более того, бюджетные дефициты считаются главной причиной двух связанных явлений, о которых много говорится в последнее время: (1) наш недавно достигнутый статус "крупнейшая нация — должник мира" и (2) так называемая "распродажа Америки" иностранным инвесторам.

Значительное число экономистов согласны с тем, что крупные дефициты 80-х годов имели последствия, показанные на этой схеме. Дефициты повышали ставки процента на внутреннем рынке, что приводило как к вытеснению частных инвестиций, так и к увеличению спроса на американские ценные бумаги. Последнее вызывало рост суммы нашего долга, приходящегося на иностранцев, и увеличивало спрос на доллары. Сильный спрос на доллары повышал его международную ценность, делая наш экспорт более дорогим для иностранцев, а импорт более дешевым для американцев. Вызванный этим спад в чистом экспорте оказывал сдерживающее воздействие на нашу экономику.

СВЯЗАННЫЕ С ДЕФИЦИТОМ ПРОБЛЕМЫ

Давайте рассмотрим, как различные экономисты оценивают многочисленные последствия недавних крупных дефицитов. (См., например: Alice М. Rivlin (ed.) Economic Choices 1984. Washington: Tne Brookings Institution, 1984.) Эта цепочка причин-следствий достаточно длинна, но она дает нам понимание внутреннего хода явлений (см. рис. 20-2).

Анализ блоков 1 и 2 еще раз показывает, что при финансировании своих дефицитов правительство должно выходить на рынок капиталов и вступать в конкуренцию с частным сектором за получение средств. Мы знаем, что это подталкивает процентные ставки вверх. ( В начале 80-х годов ваша стимулирующая фискальная политика сопровождалась жесткой денежной политикой, которая ограничивала рост предложения денег в целях борьбы с инфляцией. Именно это сочетание мер экономической политики является особенно стимулирующим для роста ставок процента. Дефицитное финансирование увеличивает спрос на деньги, в то время когда органы, регулирующие денежное обращение, ограничивают их предложение.) Рост ставок процента, в свою очередь, также имеет два важных последствия. Во-первых, как отмечено в блоке 3, он не способствует частным инвестиционным расходам, что, конечно, есть эффект вытеснения, рассмотренный нами ранее. Поскольку экономика находится в состоянии, близком к полной занятости, эффект вытеснения может быть очень значительным. Следовательно, хотя ряд экономистов готов признать, что краткосрочное воздействие дефицитов является стимулирующим по своему характеру, они высказывают опасения, что в долгосрочном плане дефициты снизят темпы роста экономики. Это утверждение основывается на том, что дефициты используются для финансирования оборонных расходов и расходов государства на потребительские нужды за счет сокращения инвестиций в модернизацию предприятий и оборудование. По общему мнению, дефициты сталкивают экономику на путь замедленного роста в долгосрочном плане.

Во-вторых, как показано в блоке 4, более высокий уровень процента по американским правительственным и частным ценным бумагам делает финансовые инвестиции в Соединенные Штаты более привлекательными для иностранцев. В то время как возникший на этой основе приток иностранных средств может способствовать финансированию и дефицита, и частных капиталовложений, блок 5 напоминает нам, что такой приток средств представляет собой прирост внешнего долга. Вспомним, что выплата процентов и погашение долгов иностранцам вызывает сокращение будущего национального производства, возможного в нашей внутренней экономике.

Блок 6 показывает, что, для того чтобы приобрести высокодоходные американские ценные бумаги, иностранцы должны первоначально приобрести доллары США за свою национальную валюту. Это увеличивает общемировой спрос на доллары и увеличивает международную цену, или обменную ценность, доллара. Например: предположим, что до появления нашего крупного дефицита доллар ($) и французский франк (F) обменивались на рынке по курсу 1$ = 10F. Но теперь финансирование наших больших дефицитов увеличило ставки процента в США, и, таким образом, возрос спрос на доллары, на которые можно было бы приобрести американские ценные бумаги. Предположим,, что это повышает цену доллара, скажем, до 11 F.

Подобный рост международной ценности доллара будет оказывать депрессивное воздействие на наш экспорт (блок 7) и увеличивать наш импорт (блок 8), давая толчок к "неблагоприятному" торговому балансу. Давайте посмотрим, как это происходит. Мы знаем, что валютные курсы связывают уровни цен всех национальных валют мира. Следовательно, если цена доллара возрастает, то все американские товары становятся более дорогими для иностранных покупателей. В нашем примере рост курса доллара с 10 до 11 увеличивает цены американских товаров для французов на 10%. Американский товар, который ранее стоил 10 франков, теперь стоит 11 франков. Как будут французы реагировать на это? Ответ: покупать меньше американских товаров. Другими словами, произойдет сокращение американского экспорта. И наоборот, при более высоком валютном курсе американцы теперь будут получать 11, а не 10 франков за доллар, следовательно, французские товары станут дешевле для американцев. В результате мы покупаем больше французских товаров; наш импорт растет. Или, соединив эти два процесса вместе, американский чистый экспорт (экспорт за минусом импорта) сокращается. Действительно, мы обнаружили в главе 9, что наш чистый экспорт, или торговый баланс, в 1988 г. был сведен с отрицательным сальдо в 93 млрд дол.

Вы можете вспомнить из глав 11 и 13, что чистый экспорт является компонентой совокупного спроса. Сокращение чистого экспорта оказывает сдерживающее воздействие на экономику (см. блок 9). По мере падения нашего экспорта в таких экспортно ориентированных американских отраслях, как сельское хозяйство и производство компьютеров, поднимется уровень безработицы. Серьезно будут затронуты и такие конкурирующие с импортом отрасли, как автомобилестроение и выплавка стали. Рост стоимости доллара делает японский и немецкий импорт этих продуктов дешевле, и американские автомобильная и сталелитейная отрасли оказываются с избыточными производственными мощностями и излишними рабочими руками. Заметим, что вышеизложенные соображения подкрепляют наш ранее сделанный вывод (гл. 14) о том, что стимулирующая фискальная политика может быть для экономики намного менее стимулирующей, чем предполагает простая кейнсианская модель. Мы также обнаружили, что стимулирующее воздействие дефицита может быть сглажено как за счет эффекта вытеснения (блок 3), так и отрицательного эффекта чистого экспорта (блок 9), вызванного дефицитом.

В этой запутанной истории остается еще несколько вопросов.

1. Приток зарубежных средств действительно увеличивает внутренние ресурсы и, следовательно, помогает удержать американские процентные ставки на уровне более низком, чем они были бы без такого притока капиталов. Иначе говоря, приток иностранных средств в США имеет тенденцию сокращать масштабы эффекта вытеснения. С точки зрения зарубежных наций, переводящих свои средства в США, их внутренние капиталовложения и долгосрочный экономический рост могут быть несколько замедлены.

2. Вызванные дефицитом высокие ставки процента в США накладывают дополнительное бремя на такие, находящиеся в долговом кризисе слаборазвитые страны, как Мексика и Бразилия. Их выраженные в долларах долги американским банкам и банкам других развитых индустриальных стран намного дороже и сложнее обслуживать, когда повышаются американские ставки процента. Аналогично, если падающий американский чистый экспорт ведет к протекционизму, эти нации будут испытывать намного больше сложностей при продаже своих товаров в США. Это означает, что им будет гораздо труднее получить доллары для уплаты процентов и основной суммы долга по своим долгам. Короче говоря, наши крупные дефициты ставят своего рода угрозу международной кредитной системе и американским банкам — особенно через механизм усиливающегося давления, которое они оказывают на ставки процента в США.

3. Неблагоприятный торговый баланс означает, что наш экспорт недостаточен для того, чтобы расплачиваться за наш импорт. Как оплачивалась эта разница? Во-первых, мы осуществили массированные заимствования у частных лиц и организаций в зарубежных странах. В конце 80-х годов США превратились в крупнейшую страну-должника. Во-вторых, большая часть таких американских активов, как фабрики, торговые предприятия и фермы, была продана иностранным инвесторам. Для того чтобы расплатиться с нашими долгами и выкупить эти активы в будущем, нужно будет экспортировать больше, чем мы импортируем. Другими словами, в будущем мы будем вынуждены потреблять и инвестировать меньше, чем производить.

ВОЗМОЖНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕРЫ

Дефициты федерального бюджета были очень устойчивы; только один раз (в 1969 г.) за последние 25 лет федеральный бюджет был сведен с превышением доходов над расходами. Особенно сильно, как уже говорилось, дефициты возросли в 80-х годах. Многие экономисты кейнсианского направления считают, что наши дефициты последних лет оказывают стимулирующее влияние на экономику. Но кейнсианцы все в большей степени обеспокоены тем, что эти дефициты в конечном счете вызовут инфляцию избыточного спроса.

Напротив, экономисты неоклассического направления, возглавляемые Робертом Барро из Гарварда, доказывают, что дефициты оказывают незначительное воздействие на экономику. Они считают, что люди обычно осознают, что сегодняшние дефициты неизбежно потребуют более высоких налогов в будущем, для того чтобы покрыть дополнительные выплаты процентов, вызванные дефицитами. Следовательно, предполагается, что расходы в домашних хозяйствах сокращаются в ответ на рост дефицитов, то есть увеличиваются сбережения в ожидании сокращения в будущем объема дохода после уплаты налогов, который можно было бы использовать на потребление. Поскольку увеличение частных сбережений полностью уравновешивает увеличение государственных заимствований, величина ставки процента не изменяется. Таким образом, удастся избежать и эффекта вытеснения, и появления торгового дефицита.

Но абсолютное большинство экономистов отрицают такой взгляд, заявляя вместо этого, что в 80-х годах наблюдались многочисленные и разнообразные отрицательные последствия крупных дефицитов. Так, некоторые экономисты объясняют биржевую панику октября 1987 г. (см. Последний штрих гл. 10) в значительной степени неспособностью государства приблизиться к решению проблемы крупного дефицита федерального бюджета.

В любом случае обеспокоенность размерами дефицитов и нарастающий государственный долг породили многообразие предполагаемых ответных мер, к рассмотрению которых мы теперь и переходим.

Конституционная поправка. Возможно, самым радикальным предложением является постановка вопроса о принятии конституционной поправки, которая обязывала бы конгресс ежегодно балансировать бюджет. Необходимостьпоправки о сбалансированном бюджете объясняется тем, что конгресс якобы ведет себя "безответственно", поскольку рост правительственных расходов укрепляет, а рост налогов подрывает общественную поддержку государственным деятелям. Но вопреки политической риторике, федеральные дефициты, судя по всему, будут сохраняться, если только конституционная поправка не вынудит сводить бюджет с ежегодным балансом. Но критики этого предложения напоминают нам, что бюджет, балансируемый на ежегодной основе, оказывает проциклическое, или дестабилизирующее, воздействие на экономику.

Закон Грэмма—Радмана—Холлингса. В декабре 1985 г. конгресс принял Закон Грэмма— -Радмана—Холлингса, который сделал обязательными ежегодные сокращения дефицитов федерального бюджета, для того чтобы в 1991 г. он был сбалансирован. Закон пересматривался в 1987 г., в него были внесены изменения, устанавливавшие более постепенное сокращение бюджетных дефицитов и выход на сбалансированный бюджет к 1993 г.

Бюджетный дефицит в 1989 г. предполагалось сократить со 146 млрд дол. до 1 10 млрд дол. в 1990 г., а затем ежегодно урезать на 35 млрд дол. до тех пор, пока в 1993 г. он не будет сбалансирован. Нужно отметить, что эти меры по сокращению дефицитов значительно мягче, чем те, которые предлагались Бюджетным управлением при конгрессе до принятия закона Грэмма—Радмана—Хол лингса.

Если президент и конгресс не могут прийти к соглашению относительно размеров необходимых сокращений расходов или увеличения налогов для достижения поставленных целей снижения дефицитов, администрация будет вынуждена осуществить серию автоматически вводимых сокращений. Из числа сокращаемых исключаются лишь несколько программ — такие, как социальное страхование и некоторые основные программы поддерживания уровня жизни. Половина требуемых сокращений должна быть произведена за счет национальной обороны, а другая половина - за счет таких внутренних программ, как образование, субсидии сельскому хозяйству, пособия по безработице, транспорт, наука и освоение космоса и т. д.

Увеличение налогов. Закон Грэмма—Радмана— Холлингса узаконил сокращение расходов, если иными способами достигнуть сокращения дефицита невозможно. Закон не предусматривает никаких повышений налогов. Но многие исследователи считают, что бюджет не может быть сбалансирован к 1993 г. на основе только сокращения расходов. Появились многочисленные предложения о введении новых налогов. Среди них — предложение о введении налога на добавленную стоимость, который по своей природе, как вы можете вспомнить из главы 8, сродни общенациональному налогу с продаж. Другие предлагают ввести специальный налог на импортируемую нефть, чтобы сделать Казначейство, а не потребителей получателем выгод от снижения цен на нефть. Кроме того, кое-кто поговаривает и о том, чтобы частично или даже полностью отменить предпринятые в 1981 г. сокращения подоходных налогов, которые способствовали сегодняшнему росту дефицитов. В этих вопросах сталкиваются самые различные соображения. Так, в Последнем штрихе этой главы представлено весьма противоречивое мнение о том, что увеличение налогов просто вызывает дополнительные правительственные расходы и, следовательно, вряд ли может помочь в сокращении дефицитов.

Другие предложения. Общая обеспокоенность проблемой бюджетных дефицитов вызвала множество других рекомендаций по их сокращению. К числу наиболее интересных предложений относится призыв к большей "приватизации" экономики и к реформе, которая позволила бы президенту накладывать вето на расходы по отдельным строкам и статьям бюджета.

1. ПРИВАТИЗАЦИЯ. Приватизация — это весьма неудачный термин, который относится к процессу выхода правительства из некоторых программ, отказа от ряда активов посредством их продажи частным .фирмам. Данное определение полностью соответствует консервативным представлениям о том, что большая часть крупных экономических мероприятий может наиболее эффективно осуществляться не в рамках государственного, а в рамках частного сектора. Для решения текущих задач является более важным то, что передача государственных программ и активов в частные руки сможет обеспечить поступления, необходимые для достижения целей закона Грэмма—Радмана—Холлингса. В последние годы возникли предложения о продаже в частные руки нефтяных запасов ВМФ США в Калифорнии и Вайоминге, компании "Амтрак", вашингтонских международного аэропорта и аэропорта Даллеса, Федеральной жилищной администрации, Энергетического управления Бонневилля и ряда других объектов. Хотя приватизация представляет собой очень противоречивый процесс, у нее есть прецеденты. Консервативное правительство Маргарет Тэтчер в Великобритании распродало за прошедшее десятилетие государственных предприятий на сумму более 25 млрд дол.

2. ВЕТО ПО СТРОКАМ И СТАТЬЯМ РАСХОДОВ. Вето по строкам и статьям расходов позволит президенту накладывать запрет на осуществление расходов по отдельным статьям законопроектов об ассигнованиях. Обычно один такой законопроект объединяет сотни программ и проектов в единый законодательный акт. Сегодня в 43 штатах губернаторы имеют право вето по строкам и статьям расходов в бюджетах штатов, но в отношении федерального бюджета президент не обладает подобным правом. Сторонники введения такой реформы считают, что она позволит президенту изымать из законопроектов об ассигнованиях проекты, по которым выигрыш на местном или региональном уровне меньше, чем затраты для налогоплательщиков страны. Следовательно, вето по строкам и статьям будет способствовать сокращению правительственных расходов и помогать федеральному правительству балансировать свой бюджет. Противники этой меры доказывают, что право вето по статьям и строкам дает слишком много власти президенту — власти, которой, по их словам, можно легко злоупотребить ради достижения политических целей.

ПОЗИТИВНАЯ РОЛЬ ДОЛГА

Завершая этот обзор вымышленных и реальных проблем, связанных с дефицитами и государственным долгом, давайте закончим наш разговор на более оптимистичной ноте. Мы не должны забывать, что долг — государственный и частный — играет положительную роль в преуспевающей и растущей экономике. Мы знаем также, что по мере роста доходов растут и сбережения. Кейнсианская теория занятости и фискальной политики утверждает, что при сохранении совокупных расходов на уровне полной занятости возросший объем сбережений или его эквивалент должен поступить в распоряжение и быть израсходован потребителями, бизнесом и правительством. Создание долга — это процесс, посредством которого сбережения передаются лицам, осуществляющим расходы. Теперь рассмотрим этот процесс в действительности. Потребители и бизнес осуществляют в больших масштабах заимствование сбережений и их расходование. Но если потр