Государственная служба (служебное право) - как отрасль российского права1)

Если анализировать современную отечественную литера­туру, посвященную вопросам государственной службы, то обнаружится, что проблема учебного курса "Государственная служба" (или "Служебное право") и его предмета учеными отчетливо не ставилась и поэтому не обсуждалась до середины 90-х годов 20 века.

В рамках дискуссии о формировании новой отрасли права и названии этой отрасли ряд авторов выступает против термина "служебное право " и предлагает ограничиться традиционным понятием "государственная служба". Как представляется, данная позиция не отражает всей глубины изучаемого предмета как отрасли, так и учебного курса. Свидетельством этого является, то, что в рамки государственной службы не может быть включена муниципальная служба, хотя с точки зрения «деятельностного подхода» цели и государственной и муниципальной службы пересекаются.

Существует точка зрения представителей административной школы права, согласно которой служебное право является подотраслью административного права.

Ряд авторов относят государственную службу к комплексным отраслям. Есть мнения, согласно которым право государственной службы можно признать самостоятельной отраслью права.

Ученые справедливо подчеркивают сложность вопроса о признаках обособленного преподавания курса "Государственная служба". Достаточно распространенным является мнение представителей науки конституционного и административного права, о том, что служебное право (государственная служба) и административное право имеют общий предмет правового ре­гулирования.

Между тем в предмете правового регулирова­ния служебного и административного права существуют и различия. В этом вопросе достаточно ясными и обоснованными являются аргументы приводимые Б. Н. Габричидзе. «Если предметом административного регулирования являются общественные отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти и некоторые дру­гие социальные связи, то предмет служебного права состав­ляет весь комплекс общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования государствен­ной службы. А она, как известно, образуется не только в сфере исполнительной власти, но и в других органах госу­дарственной власти»1).

Далеко не все ученые-административисты, специалисты в области конституционного права, теории го­сударственного права, сравнительного правоведения признают служебное право в качестве отрасли российского права.

В обосновании обособленности служебного права как отрасли (подотрасли) российского права некоторые существен­ные, фундаментальные положения, разработанные видным теоретиком права С. С. Алексеевым.

Без выяснения специфики невозможно разграничить раз­личные отрасли права. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли — наличие особого юридическо­го режима ("метода регулирования"), который во многом ори­ентирован на способы правового регулирования — дозволе­ния, запрещения, обязывания2). В регулировании служебных отношений несложно обнаружить наличие сразу всех трех названных способов.

С. С. Алексеев определяет отрасль как главное подразде­ление системы права, отличающееся специфическим режи­мом юридического регулирования и охватывающее целые уча­стки, комплексы однородных общественных отношений. Да­лее он отмечает: "У каждой из отраслей есть "свой предмет", т. е. особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений".

Соглашаясь в целом с положением, высказанным С. С. Алек­сеевым, заметим, что признак однородности регулируемых от­ношений характерен для всех отраслей российского права. Од­нако классификация отраслей права, предлагаемая С. С. Алексеевым, представляется достаточно обоснованной. Данная клас­сификация включает:

1) профилирующие, базовые отрасли, охватывающие главные правовые режимы (конституционное, гражданское, административное, уголовное право);

2) специальные отрасли, где правовые режимы модифи­цированы, приспособлены к особым сферам жизни общества (трудовое, земельное, финансовое, исправительно-трудовое право, право социального обеспечения);

3) комплексные отрасли, для которых характерно соеди­нение разнородных институтов профилирующих и специаль­ных отраслей (хозяйственное, сельскохозяйственное, приро­доохранительное, торговое право, право прокурорского над­зора, морское право).

Признание комплексных отраслей — достаточно основа­тельная теоретическая посылка для дальнейшего анализа служебного права. Полезно в этой связи обратиться к другой работе С. С. Алексеева, в которой более глубоко обосновыва­ется взгляд на существование комплексных отраслей права. "Вместе с развитием законодательства, обусловленным по­требностями экономических, а также социально-политичес­ких и иных отношений, — пишет он, — издаются комплекс­ные акты, затрагивающие целые сферы социальной жизни или их участки. В этих случаях формируются комплексные отрасли законодательства, в которых объединяется по тому или иному предметному, тематическому или целевому при­знаку юридически разнородный правовой материал. Причем если такого рода компоновка юридически разнородного материала осуществлена не путем простого корпоративного его сосредоточения в одном документе, а путем кодификации и, следовательно, обогащения содержания права, введения в пра­вовую ткань новых специфических системных нормативных обобщений, то в результате могут сложиться новые, относительно самостоятельные правовые образования"1).

Развивая это положение, С. С. Алексеев подчеркивает, то в правовой системе наряду с основными подразделениями, которые обособляются в соответствии с критерием юридического режима, выраженного в особых отраслевых методах и механизмах регулирования, имеются образования комплексного характера, такие как морское, банковское право. Входя в комплексные образования, юридические нормы ос­таются в составе основных отраслей. Во вторичную структу­ру они включаются, будучи нормами, например, гражданс­кого, уголовного, административного, трудового права.

С. С. Алексеев делает вывод: "И все же перед нами осо­бая юридическая целостность. Нормы комплексного образо­вания по иному предмету и по иным, пусть не главным юри­дическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архи­тектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни единой нормы, объединяются в особую общность.

Специфические принципы, общие положения, приемы регулирования, установленные в результате комплексной кодификации, имеют значение своеобразного силового поля, не только объединяющего юридически разнородный матери­ал в известную целостность, но и придающего ему специфи­чески отраслевой оттенок, пусть и вторичный. Хотя нормы комплексной отрасли можно и нужно "распределять" по ос­новным отраслям, но "замкнуть" их только в рамках основных отраслей нельзя.

Для того, чтоб доказать самостоятельность служебного права как отрасли, необходимо выделить как и во всякой отрасли права, предмет и специфические методы правового регулирования, наличие кодифицирующего акта, возможность взаимодействия с другими отраслями.

Служебное право — это система правовых норм, регулирую­щих общественные отношения в сфере внутренней организа­ции государственной службы, установления правового статуса государственных служащих, практического функционирования государственной службы с целью обеспечения деятельности государственных служащих, выполняющих задачи и функ­ции публичной власти, так и всей государственной администра­ции.

Предмет и метод исследования обусловлен и отражен в определении отрасли служебного права и будет темой следующего параграфа.

Можно согласиться с тем, что начиналось служебное право с подотрасли административного права. Однако, пре­вратившись в весьма сложное, комплексное и объемное пра­вовое образование, характеризующееся значительной нормативно-правовой базой (по сравнению с другими администра­тивно-правовыми институтами). Рассматривая этот аспект можно выделить утративший силу Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 5 июля 1995г, и принятый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 11.11.2003.

В предмете служебного права большое место занимают общественные отношения, регулируемые конституционным, трудовым, уголовным, гражданским правом. Государственные служащие выполня­ют весьма широкий круг полномочий, относящихся не толь­ко к управленческой, но и к юрисдикционной (правоохрани­тельной) сфере.

Масштабность и комплексность обществен­ных отношений, регулируемых нормами служебного права, позволяют говорить о том, что оно претендует на звание самостоятельной отрасли права, находящейся в системе ад­министративно-правового регулирования.

В специальной литературе поддерживается именно та­кой подход к обособлению служебного права. Авторы отмеча­ют, что с учетом усиливающейся и имеющей объективный характер тенденции возникновения и развития новых комп­лексных отраслей права "не представляется искусственным и надуманным выделение служебного ("чиновного") права по крайней мере как подотрасли административного права".

Служебное право как отрасль права должно опреде­ляться прежде всего как система правовых норм, регла­ментирующих государственно-служебные отношения. Эта от­расль права изучает государственно-служебное законода­тельство, т. е. законодательство о государственной и муни­ципальной службе.

Служебное право (право государственной службы, отрасль государственной службы), с одной стороны, — часть публичного права, поскольку специальные субъекты права осуществляют задачи и функции государства, его органов и органов местного самоуправления. С другой стороны, служебное право является (в более узком смысле) частью адми­нистративного права.

Публичное служебное праводолжно включать в себя право­вые установления, которые регламентируют содержание правоотношений (государственно-правовых и частно-правовых) лиц, находящихся на государственной службе, порядок их обра­зования, изменения и прекращения. Таким образом, публичное служебное право — это право государственной службы госу­дарственных должностных лиц и должностных лиц органов мест­ного самоуправления, государственных и муниципальных слу­жащих, технического персонала, судей, военнослужащих и других лиц, состоящих на службе у субъектов публичного права.

Логичным здесь является выделение частного служебного права,т.е. системы правовых норм, регламентирующих порядок поступления и службу лиц, занятых трудом, деятельностью в не государственных организациях, в органах управления частные коммерческих структур, предприятий и объединений. Правовом статус этих лиц устанавливается только нормами трудового права, а соответствующие правоотношения возникают в результате заключения трудового договора (контракта).

Основным субъектом публичного служебного права является должностное лицо — важнейшая категория государственных служащих.

Изучение служебного права как отрасли предполагает рассмотрение следующих вопросов:

1) порядок образования государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;

2) изменение служебного правоотношения;

3) права и обязанности государственных служащих;

4) правовые последствия нарушения служащими своих обя­занностей, запретов и ограничений; наложение дисциплинарных взысканий;

5) нарушения работодателями (органами государства, органа­ми местного самоуправления), а также начальниками, должност­ными лицами и т.д. своих обязанностей и несоблюдение прав государственных служащих;

6) правовая защита в государственно-служебном правоотно­шении (рассмотрение споров, возникающих на государственной службе).

Основополагающим понятием в структуре служебного права должно стать государственно-служебное правоотношение,под которым понимается государственно-правовое отношение служ­бы и верности государственного (муниципального) служащего, поступающего на службу. Работодатели государственного (му­ниципального) служащего — государство, Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления, другие публич­ные организации — должны выступать активными участниками этих отношений, ибо функционирование государственной служ­бы во многом зависит от организованности самих публичных организаций и органов.

Завершая рассмотрения вопроса можно отметить, что на сегодняшний день нет единства мнений о названии отрасли. Исходя из предложенной аргументации более верным представляется название – служебное право, однако наиболее используемыми на сегодняшний день является право государственной службы, отрасль государственной службы, что можно объяснить мнением законодателей так часто использующих именно термин государственная служба.