Предмет и метод отрасли государственная служба

Опираясь на традиционные подходы к разграничению отраслей права, мы прежде всего рассматриваем вопрос, о предмете правового регулирования служебного права, т. е. о круге общественных отношений, который регулируется нор­мами соответствующей отрасли (отраслей права).

При этом следует иметь в виду, что каждая из правовых отраслей имеет свой специфический предмет правового регу­лирования.

Предметом служебного права выступают специфические, государственно-служебные отношения, возникающие на базе и в связи с организацией и функционированием государствен­ной службы.

Эти отношения имеют сложный и комплексный характер.

При этом следует иметь в виду, что вследствие сложности, комплексности и многоплановости самого института государ­ственной службы, который, собственно, и является предме­том служебного права, составляющие его общественные от­ношения регулируются нормами разных отраслей права: кон­ституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, международного права.

Это далеко не пол­ный, исчерпывающий перечень отраслей права, принимаю­щих участие в регулировании отношений в сфере служебно­го права.

Иными словами, государственная служба есть пред­мет, объект правового регулирования, а служебное право оформляет правовыми средствами отношения и связи, воз­никающие в сфере государственной и муниципальной служ­бы; в структурах частной формы собственности и др.

Вопрос о классификации общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования служебной права, может быть представлен следующим образом:

= первую группу образуют общественные отношения в сфере кадровой политики (т. е. работа с персоналом управления и другими служащими);

= вторую группу — общественные отношения по формированию государственно-служебных правоотношений;

= третью группу — общественные отношения по практическому функционированию государственной службы;

= четвертую группу — общественные отношения по реализации принципов государственной службы;

= пятую группу — об­щественные отношения по формированию и реализации правового статуса государственного служащего;

= шестую группу — общественные отношения по прохождению государственной службы;

= седьмую группу — общественные отношения по прекращению государственной службы;

= восьмую группу — общественные отношения по управлению государственно- службой;

= девятую группу — общественные отношения по проведению реформы государственной службы.

Государственно-служебные отношения можно классифицировать в зависимости от органов государственной власти, где отношении развиваются на следующие группы:

= отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;

= отношения, возникающие между исполнительными, органами системы местного самоуправления, а также между ними и названными выше субъектами;

= отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представитель ной) власти и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

= отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере государственной службы.

Все государственно-служебные отношения можно под­белить на материальные и процессуальные правоотношения.

Материальные нормы служебного права устанавливают положения, которые характеризуют принципиальнее черты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципы государственной службы; понятие государственного (муниципального) служащего; права, обязанности, правоограничения государственных служащих, гарантии и компенсации (правовой статус служащих; условия службы; контроль и надзор в системе государственной службы.

Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных нормах. Например, процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации и т. д. Государственно-служебные отношения могут иметь и от­раслевую характеристику. Это замечание относится к стату­сам должностных лиц налоговых органов; таможенных орга­нов; правоохранительных и других органов.

Особо важное значение, для теоретико-правового осмыс­ления характера служебного права имеет анализ государствен­но-служебного правоотношения. В этой проблеме следует выделить такие вопросы:

1) порядок возникновения государственно-служебного правоотношения и правовые последствия;

2) изменение служебного правоотношения;

3) права и обязанности государственных (муниципальных) служащих;

4) правовые последствия нарушения служащими своих обязанностей, запретов и ограничений; наложение дисцип­линарных взысканий;

5) нарушения работодателями (органами государства, органами местного самоуправления, начальниками, должно­стными лицами и т. д.) своих обязанностей и несоблюдение прав государственных (муниципальных) служащих;

6) правовая защита в государственно-служебном право­отношении (рассмотрение споров, возникающих на государ­ственной (муниципальной) службе).

Государственно-служебное правоотношение характери­зуется тем, что:

1) оно является государственно-правовым, т. е. в боль­шей мере регулируется нормами публичного права (государ­ственного, административного), во многом свободно от част­ноправового регулирования. Служебные отношения в право­вом государстве являются правовыми отношениями, установ­ленными законом. Государственные (муниципальные) служа­щие не являются обычными работниками, которых прини­мают в частном порядке на службу, — они имеют особый государственно-правовой статус;

2) государственно-служебное правоотношение — это осо­бое (статусное) правовое отношение, устанавливающее ста­тус государственных (муниципальных) служащих (должностных лиц). Работодатель и государственный (муниципальный) служащий находятся в отношении подчиненности (вышестоя­щий и нижестоящий субъекты). Поэтому, на наш взгляд, госу­дарственное правоотношение должно образовываться только в одностороннем порядке при обязательном согласии нижестоя­щего субъекта (служащего) путем издания административного акта, а не заключения трудового договора, как, например, этот имеет место для представителей технического персонала, так­же находящихся на государственной (муниципальной) службе;

3) государственно-служебное правоотношение — это от­ношение подчиненности и верности государственного (муни­ципального) служащего. Это правило принципиально обус­ловливает права и обязанности государственных (муниципаль­ных) служащих. С одной стороны, особым и непременным требованием для них является подчинение, а с другой — со­блюдение принципа верности государственного (муниципаль­ного) служащего государству. Государственные (муниципаль­ные) служащие должны исполнять служебные указания и распоряжения начальников, подчиняться их дисциплинарной власти. Этим обязанностям соответствует обязанность заботы о них и защиты их прав со стороны государства и его орга­нов (работодателя, вышестоящего в порядке подчиненности должностного лица). При этом государственные служащие находятся под защитой Конституции РФ, т. е. им гарантиру­ется защита от необоснованных притязаний и действий вы­шестоящих государственных служащих;

4) служебное правоотношение — это властное государ­ственно-правовое отношение. "Властность" означает в дан­ном случае приоритет государственного суверенитета и не­зависимости властных действий государственных (муниципаль­ных) служащих, возможность осуществления организацион­но-распорядительных и административных мер, административно-юрисдикционных действий и мер как внутри государ­ственной (муниципальной) организации, так и по отношению к внешним субъектам права;

5) его активными участниками выступают работодатели государственного (муниципального) служащего — государство, субъект Федерации, органы местного самоуправления, дру­гие публичные организации.

6) государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т. е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач. Для этого ему предоставляются особые государственно-пра­вовые и властные полномочия. Государственные служащие могут иметь следующие особые властные полномочия: осу­ществление распорядительной, организационной, админист­ративной власти и применение мер административного при­нуждения, осуществление задач по защите государственных интересов, рассмотрение жалоб граждан, предприятий и орга­низаций и пр.

Государственные служащие имеют равные с другими гражданами права; ограничения прав могут специально уста­навливаться законодателем в случаях, обусловленных осу­ществляемыми государственными (муниципальными) служа­щими функциями и решаемыми ими задачами. Ограничения основных прав государственных (муниципальных) служащих, связанные с государственно-правовым служебным отноше­нием, входят в систему принципов профессиональной госу­дарственной (муниципальной) службы.

В юридической литературе вопросам о методах правово­го регулирования уделено значительное внимание в трудах М. И. Пискотина, В. Д. Сорокина, С. С. Алексеева, Б. М. Лаза­рева, Ю. М. Козлова. В теории права выделяются два основных метода правового регулиро­вания — императивный и диапозитивный. Они свойственны двум противоположным по своему характеру и назначению отраслям права - публичному (административному, государ­ственному праву, процессуальному и пр.) и частному (граж­данскому, трудовому).

Императивный метод правового регулирования — это метод властных предписаний, он характерен прежде всего для административного права. Преимущественно он прояв­ляется в сфере государственно-служебного правового регу­лирования. Этот метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений. Необходимость государ­ственно-властного регулирования организации и деятельнос­ти государственных служащих обусловлена спецификой дея­тельности государства в сфере кадровой политики и государ­ственной службы, реализующего методы властных предпи­саний при осуществлении своих полномочий.

Диспозитивный метод (метод координации) в отличие от императивного метода предполагает юридическое равен­ство участников правоотношений и применяется в основном в гражданском праве. Диспозитивный метод характерен и для установления правового статуса государственных служащих, и для осуществления ими должностных полномочий в сфере государственного (муниципального) управления.

При осуще­ствлении управленческой деятельности государственные слу­жащие используют различные методы управления и приме­няют разные административно-правовые формы. Современ­ный уровень развития управленческих отношений, задачи формирования правового демократического государства, на­шедшие отражение в новой Конституции РФ, обусловлива­ют необходимость дальнейшего развития института админи­стративно-правовых форм управления (правовых форм реа­лизации исполнительной власти), а следовательно, уточне­ния научных представлений о значении и содержании этого вопроса.

Публично-правовые установления традиционно направ­лены на укрепление дисциплины и на усиление ответствен­ности в сфере исполнительной власти. Кроме того, они ле­жат в основе создания правовых механизмов для решения управленческих задач, выполняемых путем установления договорных инструментов со стороны государственной адми­нистрации и на уровне функционирования органов местного самоуправления. Как известно, договор является традиционным средством регулирования отношений между субъектами в отраслях час­тного права (например, гражданско-правовой договор). В сфере частного права отношения, как правило, регламентируются нормами гражданского права, которое предоставляет участ­никам договорных отношений при заключении договора рав­ные права.

Публичное право также использует договорное начало как самостоятельный особый способ договорного регулирова­ния. С. С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли — наличие особого юридического режима ("метода регулирования"), который ориентирован на способы правово­го регулирования: дозволения, запреты, обязывания. Служебное право использует все основные способы пра­вового регулирования — дозволение, предписание, разреше­ние, которые дифференцируются в императивный метод, т. е. метод властных предписаний, и дислоцированный метод (ме­тодах координации).