Двойное гражданство и безгражданство

Случаи двойного гражданства и безгражданства имеют место вследствие различного решения законода­тельством отдельных государств вопросов о приобрете­нии и утрате гражданства.

Двойное гражданство (бипатризм, полиграждан­ство) — пребывание лица одновременно в гражданстве двух и более государств. Это состояние возникает в слу­чае коллизии при применении законов о приобретении гражданства. Например, ребенок, родившийся на тер­ритории государства, применяющего принцип «права почвы», от родителей, являющихся гражданами госу-

дарства, применяющего принцип «права крови», полу­чает с момента рождения двойное гражданство.

Двойное гражданство возникает также в случае бра­ка женщины, являющейся гражданкой страны, законо­дательство которой не лишает женщину своего граж­данства при вступлении ее в брак с иностранцем (на­пример, Франция, США, Швеция), либо гражданином такой страны, которая автоматически предоставляет гражданство женщине-иностранке, вышедшей замуж за ее гражданина (например, Бразилия).

Натурализация — прием в гражданство данного го­сударства по просьбе заинтересованного в том лица — также может породить ситуацию двойного гражданства, если такая просьба удовлетворяется в отношении лица, признаваемого гражданином другого государства.

Таковы основные условия возникновения ситуации двойного гражданства в силу коллизии законов о граж­данстве. Возможны и другие ситуации, порождающие двойное гражданство, в частности, на основе междуна­родного договора.

Законодательство Украины о гражданстве исходит из непризнания одновременной принадлежности граж­данина Украины к гражданству другого государства. Еще в первоначальной редакции статьи 10 Закона Ук­раины «О гражданстве» от 8 октября 1991 года было зафиксировано положение, в соответствии с которым: «За лицом, являющимся гражданином Украины, не при­знается принадлежность к гражданству иностранного государства». Но все же этот закон допускал возмож­ность возникновения двойного гражданства на основа­нии международных соглашений Украины. В настоя­щее время наличие за гражданином Украины двойно­го гражданства не признается.

Лицо, имеющее двойное гражданство, находясь на территории одного из государств, в гражданстве кото­рого оно состоит, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государ­ству. Каждое государство, в гражданстве которого со-

стоит бипатрид, имеет право считать его своим гражда­нином и требовать от него выполнения соответствую­щих обязанностей.

От бипатридов, т. е. лиц имеющих два или более граж­данства, следует отличать двойное гражданство, прису­щее некоторым сложным государствам. Так, двойное гражданство, как уже отмечалось, принадлежало граж­данам СССР, так как они являлись гражданами Союза и гражданами субъектов федерации. На основании ста­тьи 8 (1) Договора о Европейском Союзе каждый граж­данин государства-члена, кроме обладания граждан­ством патримониального государства, является и граж­данином Союза.

Для разрешения многих проблем, связанных с двой­ным гражданством, используется принцип определе­ния эффективного гражданства. Эффективное граждан­ство связано с необходимостью определения фактичес­кого или преимущественного гражданства бипатрида для разрешения проблем, связанных с коллизионной формулой прикрепления, определяющей личный ста­тут физического лица (lex patriae или lex domicilii). В этом случае исходят из места постоянного прожи­вания лица, его работы, места нахождения его имуще­ства, прежде всего недвижимого, проживания его се­мьи и т. п. Это, например, весьма актуально в совре­менной Европе, где существуют «прозрачные» межго­сударственные границы, которые, по сути, упразднены, наблюдается ординарная миграция населения в пре­делах Европейского Союза.

Безгражданство (апатризм) — это такое положение лица, когда оно не состоит в гражданстве какого-либо государства. В Конвенции о статусе апатридов от 28 сентября 1954 года апатридом именуется лицо, кото­рое не рассматривается гражданином какого-либо го­сударства в силу его закона.

Состояние безгражданства может возникнуть по раз­ным причинам, например, при:

а) утрате гражданства, если данное лицо вышло доб­ровольно или лишилось гражданства своего государства и не приобрело гражданства в другом государстве;

б) выходе из гражданства с целью получения граж­данства другого государства, которое предоставляется через пять-десять лет;

в) вступлении женщины в брак с иностранцем, госу­дарство которого не предоставляет женщине автомати­чески гражданства мужа (США, Франция), а сама жен­щина имеет гражданство страны, законодательство ко­торой руководствуется принципом «жена следует гражданству мужа»/(Испания);

г) в результате рождения от родителей, утративших

гражданство;

д) лишении гражданства и т.д.

Обычно полагают, что статус апатридов приближен или соответствует статусу иностранцев в данном госу­дарстве. Конвенция 1954 года в ряде случаев даже при­зывает государства представлять апатридам такой же ^ статус, как и собственным гражданам. Это касается, в частности, положения в области свободы религии и сво­боды религиозного воспитания своих детей (статья 4), права на судебную защиту (п.2 статьи 16), права работы по найму (п.2 статьи 17) и др.

Следует иметь в виду, что лица без гражданства (апат­риды) полностью подчиняются законодательству того государства, на территории которого они проживают.

Ситуации двойного гражданства или безгражданства аномальны и ущербны не только применительно к со­ответствующим лицам, но и потому, что они могут по­рождать и действительно порождают конфликтные си­туации и споры между государствами. На уровне обще­го международного права их невозможно разрешить, хотя в отдельных случаях некоторые меры к тому пред­принимаются. Так, согласно нормам международного права о внешних сношениях государств, кодифициро­ванным ныне в ряде универсальных конвенций, дети Дипломатических агентов и других соответствующих

им лиц, родившиеся на территории государства их пре­бывания, не приобретают гражданства в силу исключи­тельно законодательства этого государства. Поэтому ос­новной способ смягчения или недопущения ситуации двойного гражданства или безгражданства состоит в зак­лючении договоров о гражданстве между заинтересован, ными государствами, что и имеет место на практике.

5. Правовое положение иностранцев

В принципе, правовое положение иностранцев, как и правовое положение собственных граждан и апатридов, устанавливается государством, на территории которого они находятся, но с учетом соответствующих общеприз­нанных норм общего международного права, в частно­сти, касающихся возможности защиты их прав, и госу­дарством их национальной принадлежности.

Иностранцами называются лица, которые, проживая на территории определенного государства, не являются его гражданами и имеют гражданство другого государ­ства либо не имеют такового вообще. Как отмечалось, понятие «иностранец» носит комплексный характер и охватывает иностранных граждан и лиц без граждан­ства (апатридов). Такое понятие соответствует Закону Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 фев­раля 1994 года.

Однако в разных государствах наблюдается неоди­наковое отношение к понятию «иностранец», от кото­рого напрямую зависит определение правового положе­ния иностранцев. Некоторые государства, как отмеча­лось, относят к таковым лиц, имеющих гражданство иностранного государства, и лиц без гражданства. Хотя в текущем законодательстве Украины это понятие но­сит комплексный характер, Конституция Украины зак­репляет понятия «иностранец» и «лицо без граждан­ства» отдельно. Другие государства считают иностран­цами лишь лиц, имеющих гражданство другого

государства. Так, согласно законодательству бывшего СССР, иностранными гражданами в СССР признавались лица, не являвшиеся гражданами СССР и имевшие до­казательство своей принадлежности к гражданству ино­странного государства. В отсутствие такого доказатель­ства они рассматривались как лица без гражданства.

Каждая страна устанавливает свой правовой режим пребывания иностранцев. Однако современное между­народное право крайне негативно относится к любым формам дискриминации иностранцев, и государства не­медленно предпринимают ответные меры к тем, кто ущемляет права их граждан. Достаточно вспомнить бур­ную реакцию властей Российской Федерации в начале 1998 года в ответ на обращение граждан России и рус­скоязычных лиц, проживающих в Латвии, и пред­принятые ими репрессалии в отношении этого государ­ства, где ограничивались права такого населения. Та­кие действия явились проявлением дипломатической

защиты.

Дипломатическая защита является важным инсти­тутом в обеспечении прав и законных интересов иностранных граждан государством их гражданства.

Под дипломатической защитой понимается обычно заявление протеста соответствующему государству, тре­бования восстановить нарушенные права данных инос­транцев и компенсировать нанесенный им материаль­ный и иной ущерб. При этом следует помнить, что дип­ломатическая защита должна осуществляться в преде­лах норм законодательства государства пребывания и его международных обязательств. Ведь ее цель состоит в обеспечении правового режима иностранцев в отно­шении своих граждан на территории определенного го­сударства.

В случаях нарушения гражданином патримониаль­ного государства законодательства государства пребы­вания, дипломатическая защита сводится к выяснению истинных фактов правонарушения и оказанию ему не-

обходимой правовой помощи (подбор адвокатов, пред-ставление его интересов в суде и т.д.).

Дипломатическая защита выступает в качестве ин­ститута как международного, так и внутригосударствен­ного права. По международному праву какое-либо го­сударство имеет право, но не обязано оказывать дипло­матическую защиту своим гражданам на территории других государств. Государства в своих взаимоотноше­ниях должны уважать это право.

Условия возникновения у государства права на дип­ломатическую защиту содержатся в настоящее время в статье 22 разрабатываемого Комиссией международно­го права ООН Проекта статей об ответственности госу­дарств. Она гласит: «Если поведение государства созда­ло ситуацию, не соответствующую результату, преду­смотренному международным обязательством о соот­ветствующем обращении с иностранными физическими или юридическими лицами, но из указанного обязатель­ства следует, что данный или эквивалентный результат может тем не менее быть обеспечен последующим по­ведением государства, нарушение этого обязательства налицо лишь в том случае, если данные физические или юридические лица безуспешно исчерпали доступ­ные им эффективные внутренние возможности в це­лях достижения предусмотренного этим обязательством соответствующего обращения, или, если это было недо­стижимо, эквивалентного обращения».

Отсюда обращение государства к дипломатической защите физических лиц его национальной принадлеж­ности возможно лишь при условии исчерпания ими внутренних возможностей, предусмотренных законода­тельством государства, на территории которого они на­ходятся, т.е. после безуспешного обращения к компе­тентным органам государства пребывания.

По внутригосударственному праву большинства го­сударств оказание дипломатической помощи своим гражданам за рубежом — их обязанность. В статье 25 Конституции Украины провозглашается: «Украина

гарантирует заботу и защиту своим гражданам, нахо­дящимся за ее пределами». В этом случае граждане имеют право требовать от своей державы оказания им дипломатической защиты при нахождении в другом государстве, а государство гражданства обязано оказы­вать им эту защиту.

Если дипломатическая защита не привела к желае­мому результату, то налицо правонарушение соответ­ствующего государства и возникновение его междуна­родной ответственности ёо всеми вытекающими из это­го последствиями.

Таким образом, применительно к индивидам право защиты их попранных прав возникает не только у го­сударства их национальной принадлежности, но и у всех других государств и у международного сообщества го­сударств в целом, когда, в частности, речь идет о их дис­криминации по любым признакам или в случаях серь­езных нарушений международных обязательств, каса­ющихся защиты человеческой личности как таковой, таких, как международные обязательства, запрещающие рабство, геноцид, апартеид и другие аналогичные бесче­ловечные действия.

Поэтому следует иметь в виду, что режим иностран­цев определяется не только внутренним законодатель­ством, но и нормами международного права, в том чис­ле и двусторонними договорами государств, в которых стороны устанавливают положение своих граждан в дру­гом договаривающемся государстве.

Государство пребывания устанавливает правовой ре­жим иностранцев, который не должен противоречить общепризнанным принципам и нормам международ­ного права, международным обязательствам государ­ства, взятым в рамках двусторонних и многосторонних договоров.

Правовой режим иностранцев представляет собой совокупность их прав и обязанностей на территории данного государства.

Эволюционное развитие взглядов и практики на оп­ределение правового положения иностранцев от мини­мального международного стандарта до существующих ныне правовых режимов происходило в XX веке. Оно напрямую было связано прежде всего с бурным разви­тием всеобщих и разносторонних связей между людь­ми. Доминировали здесь, безусловно же, экономические связи, но свою роль сыграл и факт прогрессирующего роста численности человечества, которому становится тесно в рамках одного государства. Бурное развитие транспортных .средств дало людям возможность стре­мительно передвигаться из одного конца земного шара в другой. Поэтому от практики минимального между­народного стандарта для иностранцев государствами был сделан достаточно быстрый переход к правовому режи­му, устанавливаемому конкретным государством.

Минимальный международный стандарт определял­ся как совокупность определенных прав, которыми дол­жен обладать иностранец в данном государстве. На прак­тике определение этой совокупности оказывалось доста­точно сложным в силу того, что нередко возникала кол­лизия между вопросом о содержании стандарта и метода его реализации, например, плохо работающее правосудие сводило на нет предоставленный иностранцу объем су­дебной защиты. Недостатком также оказывалось отсут­ствие единого стандарта, что затрудняло применение го­сударствами принципов взаимности. Попытки уточне­ния стандарта путем введения дополнительных опреде­лений («разумная забота» или «должная заботливость» об иностранце, затем «основные права человека») хотя и помогли определенным образом продвинуть решение проблемы, но оставались недостаточными и требовали качественно иного решения, которое и было найдено по­средством введения национального режима.

Национальный режим в настоящее время является одним из двух видов правового режима, включая режим наибольшего благоприятствования, которые устанавли­ваются государствами в отношении иностранцев.

Национальный режим предполагает наличие тако­го объема прав и обязанностей у иностранцев, который практически ничем не отличается от объема прав и обязанностей, предоставляемых государством их пре­бывания для собственных граждан. Речь, таким обра­зом, идет о фактическом уравнивании статуса иност­ранцев в той или иной сфере с гражданами страны пре­бывания, за некоторыми, естественно, исключениями.

В соответствии со статьей 26 Конституции Украины иностранцы и апатриды,Которые находятся в Украине на законных основаниях, пользуются теми же правами и свободами, а также несут такие же обязайности, как и граждане Украины — за исключениями, установленны­ми Конституцией, законами или международными до­говорами Украины. Закрепленный Конституцией на­циональный режим для иностранцев находит свою де­тальную регламентацию и конкретизацию в Законе Украины от 4 февраля 1994 года «О правовом статусе иностранцев». В этом законе содержатся ограничения в правовом статусе иностранцев в таких сферах:

— политической (иностранцы не могут быть членами политических партий Украины; они не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также принимать участие в референдумах; им ограничен доступ к государственной службе);

— отношение к военной службе (на иностранцев не распространяется всеобщая воинская обязанность, они не проходят военную службу в Вооруженных Силах Украины и иных воинских формированиях, созданных в соответствии с законодательством Украины);

— право на передвижение (они могут передвигаться на территории Украины и избирать место жительства в ней в соответствии с порядком, установленным Каби­нетом Министров Украины; такой .порядок может со­держать определенные ограничения в передвижении и выборе места жительства, которые допускаются, когда это необходимо, для обеспечения безопасности Украи-

ны, охраны общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и законных интересов ее граждан и дру. гих проживающих в Украине лиц);

— право въезда-выезда иностранцев (может устанав­ливаться безвизовый режим въезда-выезда иностран­цев, либо наоборот, разрешительный порядок въезда и выезда граждан определенного государства);

— установление пределов уголовной, гражданской и административной юрисдикции (иностранцы, например, не могут являться субъектами некоторых правонару­шений, например, измена Родине, уклонение от воинс­кой обязанности, они не вправе приобретать в собствен­ность землю и т.д.).

Режим наибольшего благоприятствования выража­ется в предоставлении иностранцам такого объема прав и обязанностей, который ничем не отличается от объе­ма прав и обязанностей, предоставляемого государством пребывания гражданам любого третьего государства на своей территории. Режим наибольшего благоприятство­вания предусматривается обычно в международных до­говорах, весьма часто в торговых соглашениях. Он ис­пользуется для исключения дискриминации среди ино­странцев.

В некоторых случаях к иностранцам может приме­няться специальный режим, в соответствии с которым им предоставляются в какой-то сфере определенные права или налагаются соответствующие обязанности. При этом характер и объем таких прав и обязаннос­тей обычно отличается от прав и обязанностей своих граждан. Такой режим характеризуется определенной двойственностью: при нем иностранцы могут иметь либо больше прав, чем свои граждане, либо быть огра­ниченными в правах по сравнению с ними.

Следует учитывать, что в чистом виде ни один из указанных выше режимов, как правило, не применяет­ся. Чаще всего в одной сфере иностранцы имеют наци­ональный режим, а в другой (или других) — спе­циальный. Кроме того, на режим иностранных граж­дан из конкретного государства влияет характер

отношений между этим государством и государством пребывания.

В настоящее время большинство государств исполь­зует разрешительный порядок въезда и выезда как ино­странцев, так и своих граждан. Хотя в силу заключен­ных международных соглашений этот порядок может носить упрощенный (безвизовый) характер. Например, 25 июня 1996 года было^заключено Соглашение между Украиной и Польшей о взаимных безвизовых поездках (вступило в силу с 17 сентября 1997 года), предусмат­ривающее безвизовый режим. По состоянию на 1 янва­ря 2000 года у Украины имелось свыше 20 соглашений с различными государствами о безвизовом режиме въез­да, в том числе с Аргентиной, Вьетнамом, Турцией, Чили и др. Однако в последнее время наблюдается обратная тенденция, связанная с расширением Европейского Со­юза, государства-члены которого хотят защитить себя визовой политикой от нелегальной иммиграции..Так, в апреле 2000 года правительства Чехии и Словакии де­нонсировали соглашение о безвизовом въезде граждан Украины, заключенное еще СССР и Чехословакией в 1981 году, в соответствии с чем с 28 июня 2000 года был введен визовый режим между Украиной и Чехией, Украиной и Словакией. По мере расширения ЕС на Восток визовый режим для граждан Украины будет введен Венгрией, Румынией и Польшей.

Вместе с тем следует указать, что государства-члены ОВСЕ, в том числе и Украина, в Хельсинкском заклю­чительном акте 1975 года и других документах этой организации, в частности, касающихся «человеческого измерения» общеевропейского процесса, взяли на себя обязательства по упрощению процедур въезда и выезда как для своих граждан, так и иностранцев, с целью рас­ширения возможностей взаимных контактов людей из разных государств в профессиональной, научной, куль­турной, личной и иных сферах. Кроме того, следует вспомнить содержание статьи 13 Всеобщей декларации прав человека, которая устанавливает: «I. Каждый че­ловек имеет право свободно передвигаться и выбирать

себе местожительство в пределах каждого государства 2. Каждый человек имеет право покидать любую страЛ ну, включая свою собственную, и возвращаться в свою! страну». Общеизвестно, что именно эти положения яви-| лись основанием для позиции СССР, который воздер­жался при голосовании в 1948 году по резолюции Гене­ральной Ассамблеи ООН о принятии Всеобщей декла­рации прав человека. И для этого были свои доводы ведь «железный занавес», как добровольное жесткое ог­раничение контактов населения своей страны с вне­шним миром, до сих пор является одним из символов тоталитарных режимов. Демократические же государ­ства, как представляется, должны быть заинтересова­ны как с политической, так и с экономической точки зрения в последовательном и неуклонном выполне-1 нии ст. 13 Всеобщей декларации прав человека.

Статья 25 Закона Украины «О правовом статусе ино­странцев» от 4 .февраля 1994 года содержит перечень оснований, препятствующих въезду иностранца в Ук­раину:

— если этот въезд нанесет ущерб безопасности Ук­раины, охране общественного порядка, охране здоровья, защите прав и законных интересов граждан Украины и других лиц, проживающих в Украине;

— если при оформлении визы были поданы заведо­мо ложные сведения или поддельные документы;

— если паспорт или заменяющий его документ и виза подделаны или испорчены либо не отвечают установ­ленному образцу;

— если в пункте пропуска через государственную границу им были нарушены пограничные или иные правила пересечения границы Украины;

— если выявлены факты нарушения законодатель­ства Украины во время предыдущего пребывания в ней.

Как представляется, первое вышеуказанное основа­ние, не позволяющее иностранцу въехать в Украину, является весьма расплывчатым, а потому нуждается в большей конкретизации посредством указания родо­вых или конкретных составов правонарушений.

Выезд иностранцев из Украины также осуществля­ется по действительном национальным паспортам или документам, их заменяющим. При этом они должны получить выездную визу, если иное не предусмотрено украинским законодательством.

В соответствии с законодательством Украины выезд иностранцу из Украины не разрешается, если против него ведется дознание или предварительное следствие, либо уголовное дело рассматривается судом, — до окон­чания дела; если он осужден за совершение преступле­ния, — до отбытия срока наказания или освобождения от наказания; если его выезд противоречит интересам безопасности Украины. Выезд иностранца может быть отложен до выполнения им имущественных обяза­тельств перед физическими и юридическими лицами в Украине (статья 26 Закона Украины «О правовом ста­тусе иностранцев»).

В этом Законе также регламентируется порядок транзитного проезда иностранцев через территорию Ук­раины, он разрешается при наличии транзитных виз, если иное не предусмотрено законодательством Украи­ны. Правила въезда в Украину иностранцев, их выезда из Украины и транзитного проезда через ее террито­рию устанавливаются в соответствии с настоящим За­коном Кабинетом Министров Украины и подлежат опубликованию (статьи 27 и 28).

Правовое положение иностранцев двойственно. С од­ной стороны, они, являясь гражданами своего государ­ства, должны выполнять законы этого государства, а с другой, — подчиняться законодательству государства пре­бывания и, следовательно, подпадают под юрисдикцию этого государства. Ситуация может усложниться, если законы двух государств, обязательные для выполнения иностранцем, противоречат друг другу. В таком случае говорят о конкурирующей юрисдикции государств.

Чтобы избежать подобных правовых коллизий, в со­временном международном праве наблюдается устой­чивая тенденция распространять права человека, за­фиксированные в наиболее важных международных

актах, на иностранцев и лиц без гражданства. На прак­тике данная тенденция проявляется в том, что многие государства, в том числе и Украина, предоставляют ино­странцам национальный режим. Иностранец, находясь на территории какого-либо государства, имеет права, предоставляемые ему на основе норм внутригосудар­ственного и международного права. Вместе с тем иност­ранец должен выполнять и определенные обязанности, главная из которых состоит в соблюдении конституции и законодательства государства пребывания. За невы­полнение своих обязанностей иностранец может при­влекаться к гражданской, административной и уголов­ной ответственности, если на него не распространяются дипломатические привилегии и иммунитеты.

Иностранец привлекается к указанным видам ответ­ственности на тех же основаниях, что и граждане госу­дарства, где пребывает иностранец, если иное не предус­мотрено в законодательстве и международных догово­рах этого государства. Что касается уголовной юрисдик­ции, то иностранец, как правило, не несет ответственности на территории государства пребывания за преступле­ния, совершенные им на территории какого-либо дру­гого государства, если этц преступления не затрагивают законные интересы государства пребывания. В таком случае заинтересованное государство может просить другое -государство о выдаче преступника, находящего­ся на его территории.

Выдача преступника (экстрадиция) — это передача его одним государством, на территории которого он на­ходится, другому государству, гражданином которого он является или на территории которого он совершил пре­ступление, или государству, потерпевшему от этого пре­ступления, для привлечения его к уголовной ответствен­ности или для приведения приговора в исполнение.

Если требование о выдаче одного и того же преступ­ника поступает от нескольких государств, предпочте­ние отдается государству, на территории которого было совершено преступление. Право выдачи преступников является суверенным правом каждого государства.

При выдаче преступников соблюдаются следующие
правила: ^

1) собственные граждане, как правило, не выдаются;

2) обычно не подлежат выдаче лица, совершившие политические преступления;

3) выдача преступника является обязательной в том случае, если инкриминируемое ему преступление под­падает под действие договора о выдаче и наказуемо как по законам государства, требующего выдачи, так и по законам выдающего государства;

4) выдаваемые лица могут быть судимы только за то преступление, которое послужило основанием для тре­бования выдачи;

5)выдача преступников производится по распоряже­нию органов государства, осуществляющего выдачу.

В выдаче преступника может быть отказано, если он совершил в государстве, требующем его выдачи, пре­ступление, которое по законодательству страны пребы­вания не является преступлением, или если за совершен­ное им преступление в государстве, требующем его вы­дачи, предусмотрено наказание в виде смертной казни.

Переговоры по вопросам выдачи ведутся по дипло­матическим каналам. Выдача преступников регулиру­ется как национальным законодательством государств, так и международными договорами.

Экстрадиция обычно осуществляется на условиях двусторонних или многосторонних договоров об оказа­нии правовой помощи по уголовным делам. В между­народном праве существуют обычная и договорная нор­мы о невыдаче собственных граждан в руки правосудия другого государства. Исключение составляют военные преступники: их выдают государству, на территории которого они совершали свои злодеяния, или в руки международных трибуналов в соответствии с договор­ным или обычным правом.

Следует отметить, что в законодательстве многих го­сударств предусмотрена такая мера ответственности ино­странцев, как выдворение из страны. В статье 32 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» содержит-

ся указание на то, что иностранец может быть выдворен за пределы Украины по решению органов внутренних дел или Службы безопасности Украины, если:

— этого требуют интересы обеспечения безопаснос­ти Украины или охраны общественного порядка;

— это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Украины;

— он грубо нарушил законодательство о правовом статусе иностранцев в Украине.

Исходя из позиций объективности и примата прав и свобод человека, следует вновь указать на весьма рас­плывчатый характер формулировок, которые могут тол­коваться государственными органами Украины расши­рительно и достаточно произвольно.

Согласно положениям статьи 32 иностранец может обратиться в суд для обжалования решения о его выд­ворении. Однако это обращение не приостанавливает исполнение решения о выдворении.

6. Правовой статус беженцев и перемещенных лиц

Под термином «беженец» следует понимать иност­ранца (в том числе и лицо без гражданства), который вследствие обоснованных опасений стал жертвой пре­следований по признакам расовой, национальной при­надлежности, отношению к религии или гражданству, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям вынужден покинуть тер­риторию государства, гражданином которого он явля­ется (или на территории которого он постоянно прожи­вает), и не может или не желает пользоваться защитой этого государства вследствие указанных опасений.

К данной категории лиц не относятся так называе­мые «экономические беженцы», покидающие свою стра­ну в поисках лучшего экономического положения.

Чаще всего беженцы появляются вследствие меж­дународных или внутренних военных конфликтов.

В международном праве термин «беженцы» появился после Первой мировой войны. Однако постоянный рост локальных и глобальных вооруженных конфликтов при­вел к необходимости не только детальной регламента­ции правового статуса беженцев, но и к созданию меж­дународных структур профильного характера.

В ООН на основе резолюции Генеральной Ассамблеи 428 (V) от 14 декабря 1950 года было создано Управле­ние Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ), а в 1951 года была заключена многосторонняя Конвен­ция о статусе беженцев. Согласно Конвенции под тер­мином «беженец» подразумевается лицо, которое рас­сматривалось как беженец в силу ряда соглашений, зак­люченных в период между двумя мировыми войнами, а также в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года. В 1967 году был принят Протокол, касаю­щийся статуса беженцев. В соответствии с протоколом Конвенция 1951 года уже распространялась и на лиц, ставших беженцами после 1951 года.

Для упорядочения деятельности УВКБ в 1954 году Генеральная Ассамблея, ООН приняла Устав УВКБ, на основе которого Управление должно осуществлять свою

деятельность.

Кроме УВКБ, которое является центральным звеном, в международную систему защиты беженцев входят другие международные учреждения системы ООН, меж­дународные региональные организации, неправитель­ственные организациии и структуры государств, зани­мающиеся вопросами защиты беженцев.

В связи с тем, что количество беженцев непрестанно увеличивается, что требует увеличения финансовых зат-. рат, государства—участники Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года предпринимают усилия по спра­ведливому и пропорциональному распределению меж­ду собой бремени затрат по поддержанию международ­ной системы защиты беженцев.

Для более эффективного функционирования систе­мы защиты беженцев УВКБ в последние годы осуще­ствляет более тесное сотрудничество с региональными

системами защиты беженцев, с целью предотвращения возникновения новых потоков беженцев, непосредствен­но с государствами, международными организациями, за­действованными в решении проблем беженцев, а также неправительственными организациями. Вместе с тем, по мнению многих специалистов, назрела необходимость в создании нового международного органа, с более широ­кой компетенцией, чем у УВКБ, который не имел бы статус вспомогательного учреждения ООН, а был бы об­разован самими государствами на основе международ­ного соглашения. Такую организацию следовало бы на­делить более широкими полномочиями, так как полно­мочия, которыми обладают Исполком по программе Верховного комиссара, Верховный комиссар, Генераль­ная Ассамблея ООН и ЭКОСОС, не позволяют им при­нимать решения, обязательные для всех заинтере­сованных сторон. Документы, принимаемые этими меж­дународными институтами, относятся к так называемому мягкому праву, что порой и сводит на нет усилия мно­гих лиц и организаций, искренне стремящихся помочь беженцам и переселенным лицам.

В рамках мирового сообщества, а также в результате межгосударственного сотрудничества был принят це­лый ряд международно-правовых документов, касаю­щихся защиты прав беженцев, которые можно класси­фицировать следующим образом:

а) универсальные международные соглашения, регу­лирующие правовое положение беженцев и защиту их прав (Конвенция о статусе беженцев 1951 года, Прото­кол, касающийся статуса беженцев 1967 года, Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам бе­женцев 1950 года, Конституция Международной орга­низации по миграции 1989 года);

б) региональные международные договоры и кон­венции, регулирующие правовую защиту беженцев в оп­ределенном регионе (Конвенция, регулирующая конк­ретные аспекты проблем беженцев в Африке 1969 года, IV Ломейская конвенция 1989 года, Соглашение о помо-

щи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 года, Картахенская декларация о беженцах 1984 года и др.);

в) международные договоры, регулирующие опре­деленный комплекс вопросов защиты прав беженцев (Гаагское соглашение о моряках-беженцах 1957 года, Соглашение об отмене виз для беженцев 1959 года, Ев­ропейское соглашение о передаче ответственности за беженцев 1980 года, Дублинская конвенция, определя­ющая государство, ответственное за рассмотрение за­явлений о предоставлении убежища, поданных в од­ном из государств — членов Европейских сообществ 1990 года и др.);

г) международные договоры, действие которых было распространено на беженцев (Всемирная конвенция об авторском праве 1952 года, Конвенция МОТ о равнопра­вии граждан страны и иностранцев и лиц без граждан­ства в области социального обеспечения 1962 года и др.);

д) международные соглашения, содержащие специ­альные нормы защиты прав беженцев (Женевская кон-« венция о защите гражданского населения во время вой­ны 1949 года, Европейская конвенция о выдаче 1957 года, Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против че­ловечества 1968 года, Шенгенское соглашение 1985 года, Шенгенская конвенция 1990 года и др.);

е) международные договоры общего характера, каса­ющиеся беженцев (Всеобщая декларация прав челове­ка 1948 года, Конвенция об объявлении безвестно от­сутствующих умершими 1950 года, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, Конвенция о поиске и спаса­нии на море 1979 года, Пакт о гражданских и полити­ческих правах 1966 года, Пакт об экономических, соци­альных и культурных правах 1966 года и др.);

ж) соглашения и декларации об убежище (Деклара­ция ООН о территориальном убежище 1967 года, Гаван­ская конвенция об убежище 1928 года, Каракасская конвенция о территориальном убежище 1954 года и др.);

з) международные договоры, регулирующие право­вое положение апатридов (Конвенция о статусе апатри-

дов 1951 года, Конвенция о сокращении безграждан-ства 1961 года);

и) двусторонние соглашения, регулирующие право­вой статус беженцев (Соглашение между Австрией и Францией о проживании беженцев 1974 года, Договор между Австрией и Венгрией о выдаче преступников 1976 года, Соглашение между Южной Африкой и Мо­замбиком о ненападении и добрососедстве 1984 года, Соглашение между Афганистаном и Пакистаном о доб­ровольном возвращении беженцев 1988 года и др.).

Как представляется, наличие такого огромного ко­личества международных и региональных документов, отличающихся друг от друга по многим вопросам (на­пример, в определении понятия беженец), усложняет оказание эффективной правовой помощи беженцам и правомерно ставит в повестку дня вопрос о необходи­мости принятия и применения единообразного универсального международного соглашения по пробле­мам беженцев.

Однако в решении проблем беженцев важную роль призвано играть не только международное право, но и национальное законодательство государств, поскольку . беженцы, покидая свои страны, поселяются на террито­рии определенных государств. Проблема беженцев яв-ляе*ся весьма актуальной и для Украины. В связи с этим Верховная Рада Украины 24 декабря 1993 года приняла Закон Украины «О беженцах», в котором оп­ределен статус беженца и регламентирована процедура получения статуса беженца в Украине. Наличие стату­са беженца позволяет этой категории лиц получать оп­ределенную помощь (денежные выплаты и пенсии, по­лучение образования, охрана здоровья, отправление ре­лигиозных культов, судебная защита и т.п.) от государ­ства, предоставившего Такой статус.

Следует отметить, что после распада СССР на постсо­ветском пространстве насчитываются сотни тысяч бе­женцев, ставших жертвами этнических и религиозных конфликтов в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Тад­жикистане, Чечне, Абхазии. Поэтому государства СНГ

должны активизировать и расширять свое сотруд­ничество в деле решения проблем беженцев как на дву­стороннем, так и многостороннем уровне. К сожалению, такое сотрудничество в рамках структур Содружества осуществляется крайне неудовлетворительно, несмотря на то, что по этому вопросу в рамках СНГ в 1993 году было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, которое вступило в силу с 1994 года (Украина в нем не участвует).

Перемещенные лица — это люди, которые были на­сильственно вывезены в ходе Второй мировой войны фа­шистской Германией и ее союзниками с оккупирован­ных ими территорий для использования на различных работах. После окончания войны СССР заключил ряд двусторонних соглашений о репатриации (возвращении на родину) перемещенных лиц из числа советских граж­дан. Для содействия возвращению на родину перемещен­ных лиц в 1946 году была создана Международная орга­низация по делам беженцев, которая прекратила свое существование в 1951 году в связи с созданием УВКБ.

Сам термин «перемещенные лица» не используется в Конвенции о статусе беженцев 1951 года, но в настоя­щее время в практике УВКБ, он применяется в отноше­нии некоторых категорий «внутренних беженцев», ко­торые также называются «вынужденными переселен­цами». К ним относятся лица, которые покинули определенный конфликтный регион государства и по­селились в другом регионе в пределах этого же госу­дарства.

Данная проблема является весьма острой для Рос­сии, поэтому в 1993 году Российская Федерация приня­ла Закон «О вынужденных переселенцах». Проблемы беженцев являются весьма актуальными и для других регионов мира, в частности, для Африканского конти­нента, где в результате политической нестабильности имеется немало точек конфликтов. Здесь проблемами беженцев занимаются и региональные организации. Так, ОАЕ в 1969 году приняла Конвенцию в отношении спе­цифических аспектов проблемы беженцев в Африке.

Следует подчеркнуть, что деятельность международных органов и организаций, занимающихся проблемами бе­женцев, должна быть, прежде всего, аполитичной, носить гуманный и социально ориентированный характер.