КАТЕГОРИИ:
АстрономияБиологияГеографияДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника
|
Двойное гражданство и безгражданствоСлучаи двойного гражданства и безгражданства имеют место вследствие различного решения законодательством отдельных государств вопросов о приобретении и утрате гражданства. Двойное гражданство (бипатризм, полигражданство) — пребывание лица одновременно в гражданстве двух и более государств. Это состояние возникает в случае коллизии при применении законов о приобретении гражданства. Например, ребенок, родившийся на территории государства, применяющего принцип «права почвы», от родителей, являющихся гражданами госу- дарства, применяющего принцип «права крови», получает с момента рождения двойное гражданство. Двойное гражданство возникает также в случае брака женщины, являющейся гражданкой страны, законодательство которой не лишает женщину своего гражданства при вступлении ее в брак с иностранцем (например, Франция, США, Швеция), либо гражданином такой страны, которая автоматически предоставляет гражданство женщине-иностранке, вышедшей замуж за ее гражданина (например, Бразилия). Натурализация — прием в гражданство данного государства по просьбе заинтересованного в том лица — также может породить ситуацию двойного гражданства, если такая просьба удовлетворяется в отношении лица, признаваемого гражданином другого государства. Таковы основные условия возникновения ситуации двойного гражданства в силу коллизии законов о гражданстве. Возможны и другие ситуации, порождающие двойное гражданство, в частности, на основе международного договора. Законодательство Украины о гражданстве исходит из непризнания одновременной принадлежности гражданина Украины к гражданству другого государства. Еще в первоначальной редакции статьи 10 Закона Украины «О гражданстве» от 8 октября 1991 года было зафиксировано положение, в соответствии с которым: «За лицом, являющимся гражданином Украины, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства». Но все же этот закон допускал возможность возникновения двойного гражданства на основании международных соглашений Украины. В настоящее время наличие за гражданином Украины двойного гражданства не признается. Лицо, имеющее двойное гражданство, находясь на территории одного из государств, в гражданстве которого оно состоит, как правило, не может ссылаться на свои обязательства по отношению к другому государству. Каждое государство, в гражданстве которого со- стоит бипатрид, имеет право считать его своим гражданином и требовать от него выполнения соответствующих обязанностей. От бипатридов, т. е. лиц имеющих два или более гражданства, следует отличать двойное гражданство, присущее некоторым сложным государствам. Так, двойное гражданство, как уже отмечалось, принадлежало гражданам СССР, так как они являлись гражданами Союза и гражданами субъектов федерации. На основании статьи 8 (1) Договора о Европейском Союзе каждый гражданин государства-члена, кроме обладания гражданством патримониального государства, является и гражданином Союза. Для разрешения многих проблем, связанных с двойным гражданством, используется принцип определения эффективного гражданства. Эффективное гражданство связано с необходимостью определения фактического или преимущественного гражданства бипатрида для разрешения проблем, связанных с коллизионной формулой прикрепления, определяющей личный статут физического лица (lex patriae или lex domicilii). В этом случае исходят из места постоянного проживания лица, его работы, места нахождения его имущества, прежде всего недвижимого, проживания его семьи и т. п. Это, например, весьма актуально в современной Европе, где существуют «прозрачные» межгосударственные границы, которые, по сути, упразднены, наблюдается ординарная миграция населения в пределах Европейского Союза. Безгражданство (апатризм) — это такое положение лица, когда оно не состоит в гражданстве какого-либо государства. В Конвенции о статусе апатридов от 28 сентября 1954 года апатридом именуется лицо, которое не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его закона. Состояние безгражданства может возникнуть по разным причинам, например, при: а) утрате гражданства, если данное лицо вышло добровольно или лишилось гражданства своего государства и не приобрело гражданства в другом государстве; б) выходе из гражданства с целью получения гражданства другого государства, которое предоставляется через пять-десять лет; в) вступлении женщины в брак с иностранцем, государство которого не предоставляет женщине автоматически гражданства мужа (США, Франция), а сама женщина имеет гражданство страны, законодательство которой руководствуется принципом «жена следует гражданству мужа»/(Испания); г) в результате рождения от родителей, утративших гражданство; д) лишении гражданства и т.д. Обычно полагают, что статус апатридов приближен или соответствует статусу иностранцев в данном государстве. Конвенция 1954 года в ряде случаев даже призывает государства представлять апатридам такой же ^ статус, как и собственным гражданам. Это касается, в частности, положения в области свободы религии и свободы религиозного воспитания своих детей (статья 4), права на судебную защиту (п.2 статьи 16), права работы по найму (п.2 статьи 17) и др. Следует иметь в виду, что лица без гражданства (апатриды) полностью подчиняются законодательству того государства, на территории которого они проживают. Ситуации двойного гражданства или безгражданства аномальны и ущербны не только применительно к соответствующим лицам, но и потому, что они могут порождать и действительно порождают конфликтные ситуации и споры между государствами. На уровне общего международного права их невозможно разрешить, хотя в отдельных случаях некоторые меры к тому предпринимаются. Так, согласно нормам международного права о внешних сношениях государств, кодифицированным ныне в ряде универсальных конвенций, дети Дипломатических агентов и других соответствующих им лиц, родившиеся на территории государства их пребывания, не приобретают гражданства в силу исключительно законодательства этого государства. Поэтому основной способ смягчения или недопущения ситуации двойного гражданства или безгражданства состоит в заключении договоров о гражданстве между заинтересован, ными государствами, что и имеет место на практике. 5. Правовое положение иностранцев В принципе, правовое положение иностранцев, как и правовое положение собственных граждан и апатридов, устанавливается государством, на территории которого они находятся, но с учетом соответствующих общепризнанных норм общего международного права, в частности, касающихся возможности защиты их прав, и государством их национальной принадлежности. Иностранцами называются лица, которые, проживая на территории определенного государства, не являются его гражданами и имеют гражданство другого государства либо не имеют такового вообще. Как отмечалось, понятие «иностранец» носит комплексный характер и охватывает иностранных граждан и лиц без гражданства (апатридов). Такое понятие соответствует Закону Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 года. Однако в разных государствах наблюдается неодинаковое отношение к понятию «иностранец», от которого напрямую зависит определение правового положения иностранцев. Некоторые государства, как отмечалось, относят к таковым лиц, имеющих гражданство иностранного государства, и лиц без гражданства. Хотя в текущем законодательстве Украины это понятие носит комплексный характер, Конституция Украины закрепляет понятия «иностранец» и «лицо без гражданства» отдельно. Другие государства считают иностранцами лишь лиц, имеющих гражданство другого государства. Так, согласно законодательству бывшего СССР, иностранными гражданами в СССР признавались лица, не являвшиеся гражданами СССР и имевшие доказательство своей принадлежности к гражданству иностранного государства. В отсутствие такого доказательства они рассматривались как лица без гражданства. Каждая страна устанавливает свой правовой режим пребывания иностранцев. Однако современное международное право крайне негативно относится к любым формам дискриминации иностранцев, и государства немедленно предпринимают ответные меры к тем, кто ущемляет права их граждан. Достаточно вспомнить бурную реакцию властей Российской Федерации в начале 1998 года в ответ на обращение граждан России и русскоязычных лиц, проживающих в Латвии, и предпринятые ими репрессалии в отношении этого государства, где ограничивались права такого населения. Такие действия явились проявлением дипломатической защиты. Дипломатическая защита является важным институтом в обеспечении прав и законных интересов иностранных граждан государством их гражданства. Под дипломатической защитой понимается обычно заявление протеста соответствующему государству, требования восстановить нарушенные права данных иностранцев и компенсировать нанесенный им материальный и иной ущерб. При этом следует помнить, что дипломатическая защита должна осуществляться в пределах норм законодательства государства пребывания и его международных обязательств. Ведь ее цель состоит в обеспечении правового режима иностранцев в отношении своих граждан на территории определенного государства. В случаях нарушения гражданином патримониального государства законодательства государства пребывания, дипломатическая защита сводится к выяснению истинных фактов правонарушения и оказанию ему не- обходимой правовой помощи (подбор адвокатов, пред-ставление его интересов в суде и т.д.). Дипломатическая защита выступает в качестве института как международного, так и внутригосударственного права. По международному праву какое-либо государство имеет право, но не обязано оказывать дипломатическую защиту своим гражданам на территории других государств. Государства в своих взаимоотношениях должны уважать это право. Условия возникновения у государства права на дипломатическую защиту содержатся в настоящее время в статье 22 разрабатываемого Комиссией международного права ООН Проекта статей об ответственности государств. Она гласит: «Если поведение государства создало ситуацию, не соответствующую результату, предусмотренному международным обязательством о соответствующем обращении с иностранными физическими или юридическими лицами, но из указанного обязательства следует, что данный или эквивалентный результат может тем не менее быть обеспечен последующим поведением государства, нарушение этого обязательства налицо лишь в том случае, если данные физические или юридические лица безуспешно исчерпали доступные им эффективные внутренние возможности в целях достижения предусмотренного этим обязательством соответствующего обращения, или, если это было недостижимо, эквивалентного обращения». Отсюда обращение государства к дипломатической защите физических лиц его национальной принадлежности возможно лишь при условии исчерпания ими внутренних возможностей, предусмотренных законодательством государства, на территории которого они находятся, т.е. после безуспешного обращения к компетентным органам государства пребывания. По внутригосударственному праву большинства государств оказание дипломатической помощи своим гражданам за рубежом — их обязанность. В статье 25 Конституции Украины провозглашается: «Украина гарантирует заботу и защиту своим гражданам, находящимся за ее пределами». В этом случае граждане имеют право требовать от своей державы оказания им дипломатической защиты при нахождении в другом государстве, а государство гражданства обязано оказывать им эту защиту. Если дипломатическая защита не привела к желаемому результату, то налицо правонарушение соответствующего государства и возникновение его международной ответственности ёо всеми вытекающими из этого последствиями. Таким образом, применительно к индивидам право защиты их попранных прав возникает не только у государства их национальной принадлежности, но и у всех других государств и у международного сообщества государств в целом, когда, в частности, речь идет о их дискриминации по любым признакам или в случаях серьезных нарушений международных обязательств, касающихся защиты человеческой личности как таковой, таких, как международные обязательства, запрещающие рабство, геноцид, апартеид и другие аналогичные бесчеловечные действия. Поэтому следует иметь в виду, что режим иностранцев определяется не только внутренним законодательством, но и нормами международного права, в том числе и двусторонними договорами государств, в которых стороны устанавливают положение своих граждан в другом договаривающемся государстве. Государство пребывания устанавливает правовой режим иностранцев, который не должен противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам государства, взятым в рамках двусторонних и многосторонних договоров. Правовой режим иностранцев представляет собой совокупность их прав и обязанностей на территории данного государства. Эволюционное развитие взглядов и практики на определение правового положения иностранцев от минимального международного стандарта до существующих ныне правовых режимов происходило в XX веке. Оно напрямую было связано прежде всего с бурным развитием всеобщих и разносторонних связей между людьми. Доминировали здесь, безусловно же, экономические связи, но свою роль сыграл и факт прогрессирующего роста численности человечества, которому становится тесно в рамках одного государства. Бурное развитие транспортных .средств дало людям возможность стремительно передвигаться из одного конца земного шара в другой. Поэтому от практики минимального международного стандарта для иностранцев государствами был сделан достаточно быстрый переход к правовому режиму, устанавливаемому конкретным государством. Минимальный международный стандарт определялся как совокупность определенных прав, которыми должен обладать иностранец в данном государстве. На практике определение этой совокупности оказывалось достаточно сложным в силу того, что нередко возникала коллизия между вопросом о содержании стандарта и метода его реализации, например, плохо работающее правосудие сводило на нет предоставленный иностранцу объем судебной защиты. Недостатком также оказывалось отсутствие единого стандарта, что затрудняло применение государствами принципов взаимности. Попытки уточнения стандарта путем введения дополнительных определений («разумная забота» или «должная заботливость» об иностранце, затем «основные права человека») хотя и помогли определенным образом продвинуть решение проблемы, но оставались недостаточными и требовали качественно иного решения, которое и было найдено посредством введения национального режима. Национальный режим в настоящее время является одним из двух видов правового режима, включая режим наибольшего благоприятствования, которые устанавливаются государствами в отношении иностранцев. Национальный режим предполагает наличие такого объема прав и обязанностей у иностранцев, который практически ничем не отличается от объема прав и обязанностей, предоставляемых государством их пребывания для собственных граждан. Речь, таким образом, идет о фактическом уравнивании статуса иностранцев в той или иной сфере с гражданами страны пребывания, за некоторыми, естественно, исключениями. В соответствии со статьей 26 Конституции Украины иностранцы и апатриды,Которые находятся в Украине на законных основаниях, пользуются теми же правами и свободами, а также несут такие же обязайности, как и граждане Украины — за исключениями, установленными Конституцией, законами или международными договорами Украины. Закрепленный Конституцией национальный режим для иностранцев находит свою детальную регламентацию и конкретизацию в Законе Украины от 4 февраля 1994 года «О правовом статусе иностранцев». В этом законе содержатся ограничения в правовом статусе иностранцев в таких сферах: — политической (иностранцы не могут быть членами политических партий Украины; они не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также принимать участие в референдумах; им ограничен доступ к государственной службе); — отношение к военной службе (на иностранцев не распространяется всеобщая воинская обязанность, они не проходят военную службу в Вооруженных Силах Украины и иных воинских формированиях, созданных в соответствии с законодательством Украины); — право на передвижение (они могут передвигаться на территории Украины и избирать место жительства в ней в соответствии с порядком, установленным Кабинетом Министров Украины; такой .порядок может содержать определенные ограничения в передвижении и выборе места жительства, которые допускаются, когда это необходимо, для обеспечения безопасности Украи- ны, охраны общественного порядка, охраны здоровья, защиты прав и законных интересов ее граждан и дру. гих проживающих в Украине лиц); — право въезда-выезда иностранцев (может устанавливаться безвизовый режим въезда-выезда иностранцев, либо наоборот, разрешительный порядок въезда и выезда граждан определенного государства); — установление пределов уголовной, гражданской и административной юрисдикции (иностранцы, например, не могут являться субъектами некоторых правонарушений, например, измена Родине, уклонение от воинской обязанности, они не вправе приобретать в собственность землю и т.д.). Режим наибольшего благоприятствования выражается в предоставлении иностранцам такого объема прав и обязанностей, который ничем не отличается от объема прав и обязанностей, предоставляемого государством пребывания гражданам любого третьего государства на своей территории. Режим наибольшего благоприятствования предусматривается обычно в международных договорах, весьма часто в торговых соглашениях. Он используется для исключения дискриминации среди иностранцев. В некоторых случаях к иностранцам может применяться специальный режим, в соответствии с которым им предоставляются в какой-то сфере определенные права или налагаются соответствующие обязанности. При этом характер и объем таких прав и обязанностей обычно отличается от прав и обязанностей своих граждан. Такой режим характеризуется определенной двойственностью: при нем иностранцы могут иметь либо больше прав, чем свои граждане, либо быть ограниченными в правах по сравнению с ними. Следует учитывать, что в чистом виде ни один из указанных выше режимов, как правило, не применяется. Чаще всего в одной сфере иностранцы имеют национальный режим, а в другой (или других) — специальный. Кроме того, на режим иностранных граждан из конкретного государства влияет характер отношений между этим государством и государством пребывания. В настоящее время большинство государств использует разрешительный порядок въезда и выезда как иностранцев, так и своих граждан. Хотя в силу заключенных международных соглашений этот порядок может носить упрощенный (безвизовый) характер. Например, 25 июня 1996 года было^заключено Соглашение между Украиной и Польшей о взаимных безвизовых поездках (вступило в силу с 17 сентября 1997 года), предусматривающее безвизовый режим. По состоянию на 1 января 2000 года у Украины имелось свыше 20 соглашений с различными государствами о безвизовом режиме въезда, в том числе с Аргентиной, Вьетнамом, Турцией, Чили и др. Однако в последнее время наблюдается обратная тенденция, связанная с расширением Европейского Союза, государства-члены которого хотят защитить себя визовой политикой от нелегальной иммиграции..Так, в апреле 2000 года правительства Чехии и Словакии денонсировали соглашение о безвизовом въезде граждан Украины, заключенное еще СССР и Чехословакией в 1981 году, в соответствии с чем с 28 июня 2000 года был введен визовый режим между Украиной и Чехией, Украиной и Словакией. По мере расширения ЕС на Восток визовый режим для граждан Украины будет введен Венгрией, Румынией и Польшей. Вместе с тем следует указать, что государства-члены ОВСЕ, в том числе и Украина, в Хельсинкском заключительном акте 1975 года и других документах этой организации, в частности, касающихся «человеческого измерения» общеевропейского процесса, взяли на себя обязательства по упрощению процедур въезда и выезда как для своих граждан, так и иностранцев, с целью расширения возможностей взаимных контактов людей из разных государств в профессиональной, научной, культурной, личной и иных сферах. Кроме того, следует вспомнить содержание статьи 13 Всеобщей декларации прав человека, которая устанавливает: «I. Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства 2. Каждый человек имеет право покидать любую страЛ ну, включая свою собственную, и возвращаться в свою! страну». Общеизвестно, что именно эти положения яви-| лись основанием для позиции СССР, который воздержался при голосовании в 1948 году по резолюции Генеральной Ассамблеи ООН о принятии Всеобщей декларации прав человека. И для этого были свои доводы ведь «железный занавес», как добровольное жесткое ограничение контактов населения своей страны с внешним миром, до сих пор является одним из символов тоталитарных режимов. Демократические же государства, как представляется, должны быть заинтересованы как с политической, так и с экономической точки зрения в последовательном и неуклонном выполне-1 нии ст. 13 Всеобщей декларации прав человека. Статья 25 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 .февраля 1994 года содержит перечень оснований, препятствующих въезду иностранца в Украину: — если этот въезд нанесет ущерб безопасности Украины, охране общественного порядка, охране здоровья, защите прав и законных интересов граждан Украины и других лиц, проживающих в Украине; — если при оформлении визы были поданы заведомо ложные сведения или поддельные документы; — если паспорт или заменяющий его документ и виза подделаны или испорчены либо не отвечают установленному образцу; — если в пункте пропуска через государственную границу им были нарушены пограничные или иные правила пересечения границы Украины; — если выявлены факты нарушения законодательства Украины во время предыдущего пребывания в ней. Как представляется, первое вышеуказанное основание, не позволяющее иностранцу въехать в Украину, является весьма расплывчатым, а потому нуждается в большей конкретизации посредством указания родовых или конкретных составов правонарушений. Выезд иностранцев из Украины также осуществляется по действительном национальным паспортам или документам, их заменяющим. При этом они должны получить выездную визу, если иное не предусмотрено украинским законодательством. В соответствии с законодательством Украины выезд иностранцу из Украины не разрешается, если против него ведется дознание или предварительное следствие, либо уголовное дело рассматривается судом, — до окончания дела; если он осужден за совершение преступления, — до отбытия срока наказания или освобождения от наказания; если его выезд противоречит интересам безопасности Украины. Выезд иностранца может быть отложен до выполнения им имущественных обязательств перед физическими и юридическими лицами в Украине (статья 26 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев»). В этом Законе также регламентируется порядок транзитного проезда иностранцев через территорию Украины, он разрешается при наличии транзитных виз, если иное не предусмотрено законодательством Украины. Правила въезда в Украину иностранцев, их выезда из Украины и транзитного проезда через ее территорию устанавливаются в соответствии с настоящим Законом Кабинетом Министров Украины и подлежат опубликованию (статьи 27 и 28). Правовое положение иностранцев двойственно. С одной стороны, они, являясь гражданами своего государства, должны выполнять законы этого государства, а с другой, — подчиняться законодательству государства пребывания и, следовательно, подпадают под юрисдикцию этого государства. Ситуация может усложниться, если законы двух государств, обязательные для выполнения иностранцем, противоречат друг другу. В таком случае говорят о конкурирующей юрисдикции государств. Чтобы избежать подобных правовых коллизий, в современном международном праве наблюдается устойчивая тенденция распространять права человека, зафиксированные в наиболее важных международных актах, на иностранцев и лиц без гражданства. На практике данная тенденция проявляется в том, что многие государства, в том числе и Украина, предоставляют иностранцам национальный режим. Иностранец, находясь на территории какого-либо государства, имеет права, предоставляемые ему на основе норм внутригосударственного и международного права. Вместе с тем иностранец должен выполнять и определенные обязанности, главная из которых состоит в соблюдении конституции и законодательства государства пребывания. За невыполнение своих обязанностей иностранец может привлекаться к гражданской, административной и уголовной ответственности, если на него не распространяются дипломатические привилегии и иммунитеты. Иностранец привлекается к указанным видам ответственности на тех же основаниях, что и граждане государства, где пребывает иностранец, если иное не предусмотрено в законодательстве и международных договорах этого государства. Что касается уголовной юрисдикции, то иностранец, как правило, не несет ответственности на территории государства пребывания за преступления, совершенные им на территории какого-либо другого государства, если этц преступления не затрагивают законные интересы государства пребывания. В таком случае заинтересованное государство может просить другое -государство о выдаче преступника, находящегося на его территории. Выдача преступника (экстрадиция) — это передача его одним государством, на территории которого он находится, другому государству, гражданином которого он является или на территории которого он совершил преступление, или государству, потерпевшему от этого преступления, для привлечения его к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение. Если требование о выдаче одного и того же преступника поступает от нескольких государств, предпочтение отдается государству, на территории которого было совершено преступление. Право выдачи преступников является суверенным правом каждого государства. При выдаче преступников соблюдаются следующие 1) собственные граждане, как правило, не выдаются; 2) обычно не подлежат выдаче лица, совершившие политические преступления; 3) выдача преступника является обязательной в том случае, если инкриминируемое ему преступление подпадает под действие договора о выдаче и наказуемо как по законам государства, требующего выдачи, так и по законам выдающего государства; 4) выдаваемые лица могут быть судимы только за то преступление, которое послужило основанием для требования выдачи; 5)выдача преступников производится по распоряжению органов государства, осуществляющего выдачу. В выдаче преступника может быть отказано, если он совершил в государстве, требующем его выдачи, преступление, которое по законодательству страны пребывания не является преступлением, или если за совершенное им преступление в государстве, требующем его выдачи, предусмотрено наказание в виде смертной казни. Переговоры по вопросам выдачи ведутся по дипломатическим каналам. Выдача преступников регулируется как национальным законодательством государств, так и международными договорами. Экстрадиция обычно осуществляется на условиях двусторонних или многосторонних договоров об оказании правовой помощи по уголовным делам. В международном праве существуют обычная и договорная нормы о невыдаче собственных граждан в руки правосудия другого государства. Исключение составляют военные преступники: их выдают государству, на территории которого они совершали свои злодеяния, или в руки международных трибуналов в соответствии с договорным или обычным правом. Следует отметить, что в законодательстве многих государств предусмотрена такая мера ответственности иностранцев, как выдворение из страны. В статье 32 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» содержит- ся указание на то, что иностранец может быть выдворен за пределы Украины по решению органов внутренних дел или Службы безопасности Украины, если: — этого требуют интересы обеспечения безопасности Украины или охраны общественного порядка; — это необходимо для охраны здоровья, защиты прав и законных интересов граждан Украины; — он грубо нарушил законодательство о правовом статусе иностранцев в Украине. Исходя из позиций объективности и примата прав и свобод человека, следует вновь указать на весьма расплывчатый характер формулировок, которые могут толковаться государственными органами Украины расширительно и достаточно произвольно. Согласно положениям статьи 32 иностранец может обратиться в суд для обжалования решения о его выдворении. Однако это обращение не приостанавливает исполнение решения о выдворении. 6. Правовой статус беженцев и перемещенных лиц Под термином «беженец» следует понимать иностранца (в том числе и лицо без гражданства), который вследствие обоснованных опасений стал жертвой преследований по признакам расовой, национальной принадлежности, отношению к религии или гражданству, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям вынужден покинуть территорию государства, гражданином которого он является (или на территории которого он постоянно проживает), и не может или не желает пользоваться защитой этого государства вследствие указанных опасений. К данной категории лиц не относятся так называемые «экономические беженцы», покидающие свою страну в поисках лучшего экономического положения. Чаще всего беженцы появляются вследствие международных или внутренних военных конфликтов. В международном праве термин «беженцы» появился после Первой мировой войны. Однако постоянный рост локальных и глобальных вооруженных конфликтов привел к необходимости не только детальной регламентации правового статуса беженцев, но и к созданию международных структур профильного характера. В ООН на основе резолюции Генеральной Ассамблеи 428 (V) от 14 декабря 1950 года было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ), а в 1951 года была заключена многосторонняя Конвенция о статусе беженцев. Согласно Конвенции под термином «беженец» подразумевается лицо, которое рассматривалось как беженец в силу ряда соглашений, заключенных в период между двумя мировыми войнами, а также в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года. В 1967 году был принят Протокол, касающийся статуса беженцев. В соответствии с протоколом Конвенция 1951 года уже распространялась и на лиц, ставших беженцами после 1951 года. Для упорядочения деятельности УВКБ в 1954 году Генеральная Ассамблея, ООН приняла Устав УВКБ, на основе которого Управление должно осуществлять свою деятельность. Кроме УВКБ, которое является центральным звеном, в международную систему защиты беженцев входят другие международные учреждения системы ООН, международные региональные организации, неправительственные организациии и структуры государств, занимающиеся вопросами защиты беженцев. В связи с тем, что количество беженцев непрестанно увеличивается, что требует увеличения финансовых зат-. рат, государства—участники Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года предпринимают усилия по справедливому и пропорциональному распределению между собой бремени затрат по поддержанию международной системы защиты беженцев. Для более эффективного функционирования системы защиты беженцев УВКБ в последние годы осуществляет более тесное сотрудничество с региональными системами защиты беженцев, с целью предотвращения возникновения новых потоков беженцев, непосредственно с государствами, международными организациями, задействованными в решении проблем беженцев, а также неправительственными организациями. Вместе с тем, по мнению многих специалистов, назрела необходимость в создании нового международного органа, с более широкой компетенцией, чем у УВКБ, который не имел бы статус вспомогательного учреждения ООН, а был бы образован самими государствами на основе международного соглашения. Такую организацию следовало бы наделить более широкими полномочиями, так как полномочия, которыми обладают Исполком по программе Верховного комиссара, Верховный комиссар, Генеральная Ассамблея ООН и ЭКОСОС, не позволяют им принимать решения, обязательные для всех заинтересованных сторон. Документы, принимаемые этими международными институтами, относятся к так называемому мягкому праву, что порой и сводит на нет усилия многих лиц и организаций, искренне стремящихся помочь беженцам и переселенным лицам. В рамках мирового сообщества, а также в результате межгосударственного сотрудничества был принят целый ряд международно-правовых документов, касающихся защиты прав беженцев, которые можно классифицировать следующим образом: а) универсальные международные соглашения, регулирующие правовое положение беженцев и защиту их прав (Конвенция о статусе беженцев 1951 года, Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 года, Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев 1950 года, Конституция Международной организации по миграции 1989 года); б) региональные международные договоры и конвенции, регулирующие правовую защиту беженцев в определенном регионе (Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке 1969 года, IV Ломейская конвенция 1989 года, Соглашение о помо- щи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 года, Картахенская декларация о беженцах 1984 года и др.); в) международные договоры, регулирующие определенный комплекс вопросов защиты прав беженцев (Гаагское соглашение о моряках-беженцах 1957 года, Соглашение об отмене виз для беженцев 1959 года, Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев 1980 года, Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов Европейских сообществ 1990 года и др.); г) международные договоры, действие которых было распространено на беженцев (Всемирная конвенция об авторском праве 1952 года, Конвенция МОТ о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 года и др.); д) международные соглашения, содержащие специальные нормы защиты прав беженцев (Женевская кон-« венция о защите гражданского населения во время войны 1949 года, Европейская конвенция о выдаче 1957 года, Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 года, Шенгенское соглашение 1985 года, Шенгенская конвенция 1990 года и др.); е) международные договоры общего характера, касающиеся беженцев (Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Конвенция об объявлении безвестно отсутствующих умершими 1950 года, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года, Конвенция о поиске и спасании на море 1979 года, Пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года и др.); ж) соглашения и декларации об убежище (Декларация ООН о территориальном убежище 1967 года, Гаванская конвенция об убежище 1928 года, Каракасская конвенция о территориальном убежище 1954 года и др.); з) международные договоры, регулирующие правовое положение апатридов (Конвенция о статусе апатри- дов 1951 года, Конвенция о сокращении безграждан-ства 1961 года); и) двусторонние соглашения, регулирующие правовой статус беженцев (Соглашение между Австрией и Францией о проживании беженцев 1974 года, Договор между Австрией и Венгрией о выдаче преступников 1976 года, Соглашение между Южной Африкой и Мозамбиком о ненападении и добрососедстве 1984 года, Соглашение между Афганистаном и Пакистаном о добровольном возвращении беженцев 1988 года и др.). Как представляется, наличие такого огромного количества международных и региональных документов, отличающихся друг от друга по многим вопросам (например, в определении понятия беженец), усложняет оказание эффективной правовой помощи беженцам и правомерно ставит в повестку дня вопрос о необходимости принятия и применения единообразного универсального международного соглашения по проблемам беженцев. Однако в решении проблем беженцев важную роль призвано играть не только международное право, но и национальное законодательство государств, поскольку . беженцы, покидая свои страны, поселяются на территории определенных государств. Проблема беженцев яв-ляе*ся весьма актуальной и для Украины. В связи с этим Верховная Рада Украины 24 декабря 1993 года приняла Закон Украины «О беженцах», в котором определен статус беженца и регламентирована процедура получения статуса беженца в Украине. Наличие статуса беженца позволяет этой категории лиц получать определенную помощь (денежные выплаты и пенсии, получение образования, охрана здоровья, отправление религиозных культов, судебная защита и т.п.) от государства, предоставившего Такой статус. Следует отметить, что после распада СССР на постсоветском пространстве насчитываются сотни тысяч беженцев, ставших жертвами этнических и религиозных конфликтов в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Таджикистане, Чечне, Абхазии. Поэтому государства СНГ должны активизировать и расширять свое сотрудничество в деле решения проблем беженцев как на двустороннем, так и многостороннем уровне. К сожалению, такое сотрудничество в рамках структур Содружества осуществляется крайне неудовлетворительно, несмотря на то, что по этому вопросу в рамках СНГ в 1993 году было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, которое вступило в силу с 1994 года (Украина в нем не участвует). Перемещенные лица — это люди, которые были насильственно вывезены в ходе Второй мировой войны фашистской Германией и ее союзниками с оккупированных ими территорий для использования на различных работах. После окончания войны СССР заключил ряд двусторонних соглашений о репатриации (возвращении на родину) перемещенных лиц из числа советских граждан. Для содействия возвращению на родину перемещенных лиц в 1946 году была создана Международная организация по делам беженцев, которая прекратила свое существование в 1951 году в связи с созданием УВКБ. Сам термин «перемещенные лица» не используется в Конвенции о статусе беженцев 1951 года, но в настоящее время в практике УВКБ, он применяется в отношении некоторых категорий «внутренних беженцев», которые также называются «вынужденными переселенцами». К ним относятся лица, которые покинули определенный конфликтный регион государства и поселились в другом регионе в пределах этого же государства. Данная проблема является весьма острой для России, поэтому в 1993 году Российская Федерация приняла Закон «О вынужденных переселенцах». Проблемы беженцев являются весьма актуальными и для других регионов мира, в частности, для Африканского континента, где в результате политической нестабильности имеется немало точек конфликтов. Здесь проблемами беженцев занимаются и региональные организации. Так, ОАЕ в 1969 году приняла Конвенцию в отношении специфических аспектов проблемы беженцев в Африке. Следует подчеркнуть, что деятельность международных органов и организаций, занимающихся проблемами беженцев, должна быть, прежде всего, аполитичной, носить гуманный и социально ориентированный характер.
|