Структуры и функции органов управления АПК на разных уровнях.

Функция носит объективный характер и первична по отноше­нию к структуре управления, поэтому структура управления фор­мируется с учетом функций, для выполнения которых она пред­назначена.

Управление характеризует такая цепочка понятий: цель — зада­чи — функции — структура. Необходимо отметить, что четкой границы между задачами и функциями не существует. С точки зрения содержания задачу можно рассматривать как концентри­рованное выражение функций, направленных на ее решение, по­этому ее принято рассматривать как укрупненную, то есть интег­рированную, функцию.

Главные цели АПК с позиций государственных интересов — обеспечение продовольственной безопасности страны, населения продовольствием, работой и доходами; формирование поступле­ний от отрасли в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. Достижение каждой цели требует решения большого числа задач. Для этого создается система управления АПК, под которой пони­мают совокупность управляющих органов, предназначенных обес­печить эффективное функционирование отрасли в рамках дей­ствующего законодательства. Эти органы имеют четко обозначен­ные места в иерархии, цели, задачи, функции, полномочия и от­ветственность.

Естественно, основная цель подавляющего большинства орга­низаций АПК как коммерческих — получение прибыли.

В Российской Федерации принята трехуровневая система уп­равления АПК, включающая федеральные, региональные и рай­онные звенья. Необходимость этого объясняется целесообразнос­тью распределения функций по уровням: виды деятельности, ко­торые трудно или невыгодно выполнять на районном уровне, пе­редают на региональный; аналогичным образом функции, носящие общегосударственный характер, сосредоточивают на фе­деральном уровне. По целям и характеру выполняемых функций органы управле­ния АПК делят на две группы: государственного управления и хо­зяйственного управления.

Цель государственного управления сводится к созданию условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов отрасли и контроля за их деятельностью. Причем органы государ­ственного управления непосредственно в деятельность организа­ций и других формирований отрасли не вмешиваются. Как прави­ло, управленческое воздействие оказывают экономическими методами с помощью таких инструментов, как цены, налоги, кре­диты, субсидии. Это значит, что государство не управляет агро­промышленным комплексом в прямом смысле, а выполняет регу­лирующую роль.

Суть контрольных функций государства сводится к соблюде­нию хозяйствующими субъектами требований законодательства, то есть установленных «правил игры». Делается это для обеспече­ния своевременной и правильной выплаты налогов и платежей во внебюджетные фонды, соответствия качества производимой про­дукции действующим стандартам, соблюдения правил безопасно­сти труда и пожарной безопасности, ветеринарно-санитарных и других требований.

В большинстве случаев контрольные функции выполняют спе­циальные инспекции: налоговая, ветеринарная, стандартизации и сертификации, по техническому, экологическому надзору и др. Цель этих инспекций и иных государственных контрольных орга­нов — защита прав и интересов государства, людей, забота об ох­ране природы. Чтобы эти органы функционировали эффективно, их наделяют действенными полномочиями, включая наложение штрафных санкций на нарушителей, а в отдельных случаях — пра­во запрета деятельности, наносящей урон здоровью людей, приро­де, государству.

Необходимо иметь в виду, что по мере развития общества роль контрольных функций усиливается. К примеру, в США, Велико­британии и других ведущих странах деятельность формирований АПК контролируется сильнее, чем в России. Особенно высоки в них требования экологического контроля, к стандартам и качеству продукции, уплате налогов.

На федеральном уровне функции по государственному управ­лению АПК в основном выполняет Министерство сельского хо­зяйства Российской Федерации.

На региональном уровне (в областях, краях, республиках) эти функции возложены на управления сельского хозяйства и продо­вольствия. В ряде регионов управления переименованы в мини­стерства и департаменты, однако их полномочия остались пре­жними.

На районном уровне также имеются управления сельского хо­зяйства, которые почему-то принято относить к системе органов

местного самоуправления. Однако в Федеральном законе «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» район не отнесен к числу объектов, охватывае­мых местным самоуправлением.

Несмотря на идентичность названий перечисленных органов государственного управления разных уровней, они не объединены в единую жестко централизованную систему. Так, районное звено непосредственно не подчинено региональному. Последнее, в свою очередь, не находится под прямым управлением МСХ России.

Следует отметить, что переход к ныне принятой модели управ­ления АПК был продиктован тем, что на начальном этапе реформ многими учеными и практиками подобная децентрализация вос­принималась как одно из условий эффективного функционирова­ния отрасли. Однако опыт последних лет показал, что разрушение вертикали власти не способствовало росту самостоятельности и эффективности региональных и районных управлений сельского хозяйства. Более того, в ряде случаев это стало препятствовать осуществлению единой государственной политики в области АПК. В связи с этим активно ведется поиск путей усиления роли органов государственного управления, позволяющих без вмеша­тельства в хозяйственную деятельность способствовать развитию сельской экономики, бережному использованию земли и других природных ресурсов.

Функции и структура органов государственного управления АПК постоянно развиваются в зависимости от того, какие задачи актуальны для отрасли в данный момент. К примеру, в развитых странах весьма значима проблема квотирования объемов произ­водства, вывода из хозяйственного оборота части земель сельско­хозяйственного назначения. В России, наоборот, аграрная поли­тика направлена на увеличение используемой части сельхозугодий и наращивание производства сельскохозяйственной продукции. Различие задач предполагает необходимость разных подходов к выбору функций и структуры государственных органов управле­ния АПК. Из этого следует, что названные функции и структура не могут быть неизменными. Они должны меняться с учетом тре­бований времени, то есть задач, стоящих перед отраслью на дан­ном этапе.

В последнее десятилетие экономическую политику в отрасли определял тезис о саморегулирующемся рынке. Это не только не решило, но и усугубило ситуацию в отрасли. В результате Прези­дент Российской Федерации, Правительство Российской Федера­ции и региональные органы власти были вынуждены принять ряд мер по активизации роли государства в АПК. Наиболее значимые из них следующие:

постановление Правительства Российской Федерации «О про­грамме аграрной реформы в Российской Федерации на 1994— 1995 гг.» (1994); этот документ явился первым официальным актом с начала реформ, свидетельствующим о признании роли госу­дарства в развитии АПК, поэтому принятие его фактически по­служило началом нового этапа развития системы управления АПК России в рыночных условиях;

указ Президента Российской Федерации «О федеральной целе­вой программе стабилизации и развитии агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996—2000 гг.» (1996); цель указа — создание условий для эффективной деятельности формирований АПК;

Федеральный закон «О государственном регулировании агро­промышленного производства» (1997), для реализации которого в 1998 г. постановлением Правительства РФ утвержден порядок осуществления государственных закупок и товарных интервен­ций;

постановление Правительства Российской Федерации «Об уси­лении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в феде­ральной собственности акциями открытых акционерных обществ» (2000).

Эти и другие меры были направлены на стабилизацию ситуа­ции в АПК, создание предпосылок для дальнейшего развития от­расли.

Примечательно, что практически во всех развитых странах аграрный сектор отнесен к числу стратегических отраслей и в значительной мере субсидируется. Необходимость субсидиро­вания вызвана тем, что в силу особенностей отрасли сельское хозяйство не в состоянии эффективно функционировать в усло­виях неконтролируемого рынка. Поэтому субсидии сельскому хозяйству не могут рассматриваться как помощь в обычном смысле. В данном случае путем дифференцированного налого­обложения отраслей, а также льготного кредитования формиро­ваний аграрного сектора, предоставления им субсидий, приня­тия ряда других мер государство создает определенное равнове­сие в экономике. Этот баланс необходим для обеспечения пари­тета цен и приемлемых условий для существования всех отраслей. Отсутствие его тормозит развитие экономики, спо­собствует зарождению кризисных явлений.

Цель хозяйственного управления — получение и эффективное использование прибыли. До начала рыночных преобразований в стране почти вся система хозяйственного управления формально была сосредоточена непосредственно в организациях АПК. Фак­тически же в деятельность организаций вмешивались несколько районных организаций (районный комитет КПСС, Исполнитель­ный комитет районных депутатов, Управление сельского хозяй­ства), тем самым организаций лишали самостоятельности.

Разрушение административной системы управления экономи­кой позволило предприятиям и организациям АПК реально приобрести права юридических лиц. В отрасли активно идут интегра­ционные процессы, в результате создается новая многоуровневая система хозяйственного управления на основе ассоциаций, со­юзов и других формирований. Более подробная информация об этом дана в последующих разделах учебника.