Нарушение неприкосновенности собственности и право государства отчуждать собственность

Право землевладельца отвергать физическое вторжение в виде искр от локомотивов является лишь ограниченным правом. Нарушитель может обойти это право, показав, что его способ использования земли, который несовместим со способом землевладельца, более ценен. Но если ваш сосед паркует свой автомобиль в вашем гараже, вы имеете право изгнать его как нарушителя неприкосновенности своих владе­ний независимо от того, насколько убедительно он сможет продемон­стрировать суду, что использование вашего гаража для парковки его машины приносит больше ценности, чем использование его вами.

Эти случаи, по крайней мере при самом поверхностном рас­смотрении проблемы, различаются между собой конфликтующими претензиями и конфликтующими способами использования. В об­щем случае правильным (более дешевым и точным) методом разре­шения конфликтных претензий является рынок. Если ваш сосед полагает, что ваш гараж ценен для него больше, чем для вас, он может взять его у вас в аренду. Но если он просто заявляет, что может использовать ваш гараж более продуктивно, то он возлагает на суды решение трудного вопроса: кто из вас в действительности го­тов заплатить больше за использование гаража? В случае с искрами заблаговременные переговоры могут оказаться невозможными, так как ущерб может быть потенциально нанесен значительному количеству землевладельцев. Если суды хотят способствовать наиболее произво­дительному использованию земли, они не смогут избежать сравнения ценностей альтернативных способов использования. В случае с гара­жом в этом нет необходимости.

Если государство желает распоряжаться моим гаражом, оно может завладеть им на основе права государства отчуждать собствен-

Нарушение неприкосновенности собственности...

ность, заплатив мне «справедливую компенсацию» (равную рыноч­ной цене). Для этого ему нет необходимости вести переговоры со мной. Этот результат несовместим с только что проведенным разде­лением, так как это случай конкурирующих претензий, а не конку­рирующих способов использования. Известный аргумент, согласно которому право государства отчуждать собственность необходимо для того, чтобы преодолеть упрямство людей, отказывающихся продавать нечто по «разумной» (т. е. рыночной) цене, экономически некоррек­тен. Если я отказываюсь продать меньше чем за 250 000 долл. дом, за который никто не заплатит больше 100 000 долл., это не значит, что я иррационален, даже если нет «объективных» факторов (таких, как расходы на переезд), оправдывающих мое упорство в запрашивании этой цены. Из этого лишь следует, что для меня этот дом ценен больше, чем для других людей. Эта дополнительная ценность имеет в экономическом анализе такой же статус, как и любая другая цен­ность.

Хорошим экономическим аргументом в пользу права государ­ства отчуждать собственность, хотя он имеет большее отношение к железным дорогам и другим компаниям, нуждающимся в «праве на транспортировку», является необходимость предотвращения монопо­лии. Как только железная дорога или трубопровод начинают строи­тельство своих линий, издержки изменения маршрута становятся очень высокими. Зная об этом, владельцы земель, через которые будет прохо­дить линия, могут поддаться искушению и назначить очень высокую цену — превышающую альтернативные издержки использования зем­ли. (Это проблема двусторонней монополии; см. п. 3.8.) Трансакцион-ные издержки будут высокими, приобретение земли обойдется дорого, и по этим причинам транспортная компания будет вынуждена под­нять цену на свои услуги. Высокая цена заставит некоторых потреби­телей переключиться на альтернативные услуги. В результате вы­пуск транспортных компаний снизится. Поэтому они будут покупать меньше земли, чем покупали бы в случае, если цена земли соответ­ствовала бы альтернативным издержкам ее использования. Высокие цены на землю дадут также стимул компаниям замещать другими ресурсами часть земли, которую они должны покупать. По всем этим причинам земля, которая должна быть более ценной для транспорт­ной компании, чем для ее текущих собственников, останется в своем теперешнем менее ценном использовании, и это неэффективно. (Ка­кая другая неэффективность возникает в этом случае?)

Этот анализ показывает, что разделение между конфликтующи­ми претензиями на ресурс и конфликтующими или несовместимыми способами использования ресурсов не является фундаментальным. Таковым является разделение между ситуациями с низкими трансак-ционными издержками и ситуациями с высокими трансакционными издержками. В первом случае закон должен требовать от сторон за-

Собственность

ключения рыночной сделки. Это можно сделать путем объявления права собственности текущего владельца абсолютным (или почти таковым), так чтобы каждый, кто ценит эту собственность больше, мог вступить в переговоры с собственником. Но в ситуациях с высо­кими трансакционными издержками необходимо допускать использо­вание судов для перемещения ресурсов в более ценные способы ис­пользования, поскольку рынок в этих ситуациях по определению не может выполнять подобную функцию. Это разделение отражено в праве весьма неполно. Иногда в ситуациях с высокими трансакционными издержками происходит отчуждение земли государством: для строи­тельства автострады, аэропорта или военной базы, которое требует объединения большого числа смежных участков (не подразумевает ли это, что частным инвесторам следует давать право отчуждения для отведения земли под строительство торговых центров и курортных комплексов?), но часто этого не происходит (государственные школы, почтовые отделения, здания государственных ведомств).

В ситуациях с низкими трансакционными издержками примене­ние права отчуждения собственности в действительности является формой налогообложения: оно взимает как налог субъективные цен­ности. Эффективна ли такая форма налогообложения? Как мы уви­дим в главе 17, наилучшим налогом является тот, который не изме­няет поведения налогооблагаемых субъектов. Поскольку сферу дей­ствия права отчуждения собственности трудно определить, такого рода «налог» может быть довольно позитивным с этой точки зрения. Но здесь мы упускаем из виду тот факт, что мы говорим не о налоге, который взимает незначительную часть благосостояния многих лю­дей, а значительную часть благосостояния немногих. Субъективные ценности, ассоциируемые с владением конкретным домом, могут со­ставлять значительную часть благосостояния индивида, и потеря этой части не может быть застрахована (почему?). Для человека, имеюще­го антипатию к риску, как и для большинства из нас, риск потери значительной части благосостояния не может быть компенсирован экономией издержек государства, даже если эта экономия передается обществу в виде снижения налогов. Потери полезности для собствен­ника с антипатией к риску являются издержками гипотетического «налога», создаваемого правом отчуждения собственности, и могут в результате сделать его неэффективным.³⁷ Между прочим, в таких случаях редко возможны компенсации, так как индивид, оцениваю­щий свою собственность меньше, чем рынок, продаст ее.

Помимо вопроса о необходимости права отчуждения собственно­сти существует отдельный вопрос — о необходимости «справедли­вой» компенсации. Возможность страхования (от потери рыночной

³⁷ Lawrence Blume & Daniel L. Rubinfeld. Compensation for Takings: An Economic Analysis, 72 Cal. L. Rev. 569 (1984).

Нарушение неприкосновенности собственности...

';

ценности, которая не связана с проблемами оценки при попытках страхования потери субъективных ценностей) делает сомнительным аргумент, согласно которому неспособность обеспечить компенсацию должна «деморализовать» владельцев конфискуемого имущества и привести к менее эффективному использованию ими ресурсов в буду­щем, например если они будут всегда брать в аренду, а не покупать собственность, которая может быть отчуждена.³⁸ Если о правиле, со­гласно которому компенсация не выплачивается, хорошо известно, никто не будет удивлен или деморализован. В самом деле, люди, ко­торые приобрели собственность после объявления данного правила, не будут обижены, так как риск отчуждения государством (измеряемый величиной страховки от подобного отчуждения) отразится в более низкой цене собственности; покупатель получит полную компенса­цию. Если речь идет о том, что риск отчуждения государством будут страховать менее охотно, чем риск природного катаклизма, посколь­ку он менее предсказуем, то в этом можно усомниться. Случаи от­чуждения собственности государством меньше варьируются год от года, чем ущерб от землетрясений. Можно даже застраховаться от экспроприации собственности иностранными государствами. Если речь идет о том, что государство может использовать право отчуждения собственности для притеснения своих политических врагов или уяз­вимых меньшинств, частичным ответом может быть следующий те­зис: подобное поведение нарушает конституционные гарантии свобо­ды слова и равенства прав на защиту со стороны закона. Эти гаран­тии не были достаточно развиты в XVIII в., когда положение о справедливой компенсации было добавлено к конституции как часть Билля о правах. Да и страхование не было столь развитым и широко распространенным, как сегодня. Были основания опасаться, что, буду­чи не ограниченным требованием компенсации, государство будет использовать право отчуждения собственности для преследования политических врагов или для убиения «курицы, несущей золотые яйца».

Оставив в стороне эти опасности, предположив существование нормально функционирующего рынка страхования от экспроприации, а также что при отведении земли для строительства почтовых отделе­ний, военных баз и других общественных нужд государство будет иметь структуру стимулов, аналогичную структуре стимулов находя­щегося в аналогичном положении частного предприятия, мы все рав­но можем присвоить требованию справедливой компенсации важную экономическую функцию. Без него государство имело бы стимул за­мещать землей другие ресурсы, которые дешевле для общества в це-

^(№ Как утверждается в работе Frank I. Michelman. Property, Utility, and Fairness: Comments on the Ethical Foundations of «Just Compensation» Law, 80 Harv. L. Rev. 1165 (1967).

Собственность

лом, но дороже обходятся государству. Предположим, государство сталкивается с выбором: построить высокое, но узкое здание на не­большом участке или построить невысокое, но широкое здание на большом участке. Рыночная цена небольшого участка составляет 1 млн. долл., а большого — 3 млн долл. Постройка высокого узкого здания будет стоить 10 млн долл., а постройка невысокого широкого здания обойдется в 9 млн долл. С точки зрения общества в целом более дешевым вариантом будет постройка высокого здания на не­большом участке (общая стоимость 11 млн долл.), а не невысокого здания на большом участке (12 млн долл.). Но если земля достается государству бесплатно, оно построит невысокое здание на большом участке, так как в этом случае чистые издержки государства будут меньше на 1 млн долл. Конечно, здесь подразумевается, как отмеча­лось выше, что государство принимает решения о приобретении зем­ли примерно так же, как это делал бы частный предприниматель, т. е. руководствуясь частными, а не социальными издержками, если не принудить его учитывать социальные издержки. Нельзя полагать, что решения государства о приобретении собственности принимаются на тех же принципах максимизации прибыли, что и частные решения о приобретении собственности (по причинам, изложенным далее в этой книге). Вместе с тем было бы опрометчиво полагать, что госу­дарство невосприимчиво к бюджетным ограничениям и что вслед­ствие этого на него можно полагаться как на приобретающее всегда наиболее дешевые для общества ресурсы независимо от их цены. Ис­следователи военного комплекса давно заметили, что призыв на воен­ную службу делает для армии искусственно дешевыми трудовые ре­сурсы, что приводит к избыточному замещению капитала трудом в производственной функции военного комплекса. Аналогичные иска­жения могли бы иметь место при использовании земли как ресурса государством, если бы отсутствовало требование компенсации за от­чуждение земли.

Некоторые искажения все же остаются, поскольку, как отмеча­лось ранее, справедливая компенсация не является полной компенса­цией в экономическом смысле. Но полная компенсация могла бы быть ошибкой, даже если субъективные ценности можно было бы точно определить с низкими издержками.³⁹ Она могла бы привести к

³⁹ В принципе это возможно. В древних Афинах существовал мудрый метод «самооценки» собственности для целей налогообложения: любой мог принудить вас к продаже вашей собственности ему по вашей цене. Видите ли вы какие-либо экономические возражения против такой системы? Про­стое измерение по нижней границе общей ценности (объективной плюс субъективной) собственности, отчужденной по праву отчуждения, было бы равнозначно недавнему отрицанию автором добросовестного предложения по цене, превышающей рыночную.

Нарушение неприкосновенности собственности...

избыточным инвестициям в собственность, которая с достаточно боль­шой вероятностью может быть отчуждена государством. Право пыта­ется решить эту проблему путем отказа в компенсации за какие-либо «улучшения» собственности, произведенные после сообщения о наме­рении государства приобрести эту собственность. Проблема тем серь­езнее, чем больший размер компенсации рассматривается как «спра­ведливый». ...:.•.:---...• ; ; <«,

Искажения остаются по другой причине. Если расходы государ­ства не фиксированы, требование выплаты справедливой компенса­ции подразумевает более высокие налоги (или заменители налогов, такие как инфляция или государственный долг), чем при отсутствии такого требования; а налоги, как мы увидим в главе 17, создают эффекты неэффективной аллокации ресурсов. Последние должны быть сбалансированы с эффектами неэффективной аллокации, возникаю­щими при разрешении покупки государством некоторых ресурсов по ценам ниже их социальных альтернативных издержек.

Особым исключением из требования компенсации, которое мо­жет иметь практический смысл, является случай отказа в компенса­ции за лояльность при приобретении принадлежащих фирмам объек­тов. Здесь проблема заключается не столько в измерении (хотя суды считают именно так), сколько в неопределенности по поводу того, действительно ли лояльность была связана с приобретаемыми владе­ниями; если она может быть перенесена без изменений на другие владения, то она не приобретается вместе с землей.

Сложные вопросы возникают, когда рыночная ценность в неко­тором смысле создается самим государством. Тогда возникает во­прос, должен ли этот вклад государства учитываться в размере ком­пенсации, полагающейся собственнику. Предположим, в военное вре­мя государство реквизирует значительную часть частных судов страны и огромное сокращение предложения судов на частном рынке приво­дит к повышению рыночной цены.⁴⁰ Должно ли государство платить новую рыночную цену при дальнейших реквизициях? Если ответить утвердительно, то результатом будет неэффективное перераспределе­ние богатства от налогоплательщиков к собственникам судов. Но отрицательный ответ также проблематичен. Он приведет к слишком большому числу реквизированных государством судов, поскольку оно не будет учитывать конкурирующие потребности остающихся част­ных покупателей судов.

Следует ли действовать по-разному в случаях, когда правитель­ство реквизировало суда у людей, которые владели ими до повыше­ния рыночной цены, и когда оно реквизировало их у людей, купив­ших суда у предыдущих владельцев по текущей высокой цене? Этот вопрос проясняет административные трудности, связанные с попытка-

См. United States против Cors, 337 U.S. 325, 333 (1949).

Собственность

ми основать закон о справедливой компенсации на антипатии к не­ожиданным прибылям. Значительная, а может быть большая часть собственности, приобретаемой правительством, используется более эффективно благодаря государственным расходам. Известный при­мер — земля, полученная при осушении озера или реки службой мелиорации (Corps of Engineers). В определенном смысле вся земля, находящаяся в частной собственности, «выигрывает» от государствен­ных расходов по поддержанию законности и порядка, системы реги­страции прав собственности и т. д. Однако эти выгоды могли быть уже давно заключены в цене земли, так что выплата полной компен­сации никому не принесет избыточной прибыли. И почему надо кон­фисковывать прибыли владельцев?

Есть утверждение, что если принцип справедливой компенсации основывается на соображениях эффективности, то в случае, если ры­ночная цена моего дома упала на 10 000 долл. в результате государ­ственного регулирования, мне должна полагаться такая же компенса­ция, как в случае, если бы государство присвоило часть моей соб­ственности, оцениваемую в 10 000 долл.⁴¹ Но между двумя этими случаями есть экономические различия. Когда государственное регу­лирование, влияющее на ценность собственности, имеет общее приме­нение (как это обычно бывает), издержки осуществления компенса­ции должны быть очень большими, особенно если предпринимались усилия, как это и должно быть по экономической логике (почему?), по принятию в расчет людей, выигравших от данного предписания, чтобы присвоить им отрицательную компенсацию, т. е. обложить налогом их непредвиденные прибыли. Представьте себе трудности, возникающие при попытках государства выявить и вступить в трансак­ции со всеми, ценность чьей собственности увеличилась или умень­шилась в результате регулирования государством цены природного газа или нефти. Кроме того, регулирование, так как оно влияет на большее число людей, чем единичное отчуждение собственности, с большей вероятностью мобилизует действенную политическую оп­позицию. Политические препятствия менее вероятны даже в случае случайной серии отчуждений (в отличие от отдельного изолирован­ного отчуждения), поскольку пострадавшие от него с меньшей веро­ятностью составят однородную группу, способную эффективно моби­лизоваться для политических действий.

Дополнительное обстоятельство возникает, когда регулирование влияет на взаимодействующие способы использования земли. Приме­ром может быть зонирование, запрещающее иное использование зем­ли, кроме как для строительства жилья. Предположим, что подобное ограничение принято для того, чтобы не допустить постройки земле­владельцем свинарника на его земле в случае, когда земля соседа

⁴¹ Bruce A. Ackerman. Private Property and the Constitution, ch. 6 (1977).

Нарушение неприкосновенности собственности...

используется только для жилых построек. Мы не можем рассматри­вать зонирование как нарушение прав собственности свиновода, пока не примем допущение, что эти права включают право причинения ущерба эстетическому чувству соседа строительством свинарника. И мы не можем решить этот первый вопрос, не оценив конкурирую­щие способы использования, на которые влияет ограничение. Однако как только оценка проведена и право собственности присвоено в соот­ветствии с ней, принуждение выигравших от зонирования компенси­ровать потери проигравшим уже не выполняет никакой дополни­тельной экономической функции.

Этот случай интересен тем, что он находится между обычным отчуждением земли для общественного пользования, когда должна выплачиваться справедливая компенсация, и ослаблением ущерба, когда компенсация не обязательна (по той простой причине, что выплата компенсации за «несение» ущерба побудит создание ущер­ба). Рассмотрим законы, которые дают государству власть объявлять фасад здания исторической ценностью. После этого акта собственник не может изменять фасад. Альтернативой присвоению такого статуса могла бы быть покупка государством (возможно, стимулированная угрозой конфискации с выплатой справедливой компенсации) права распоряжаться фасадом. Будет ли государство объявлять «слишком много» зданий историческими памятниками, если выбран путь при­своения соответствующего статуса, а не покупки? Трудно сказать. Уже сам факт отсутствия компенсации вызовет сопротивление владель­цев. Сопротивление налогоплательщиков на самом деле может быть меньше. Государственные программы налогообложения и расходов (сельскохозяйственные субсидии, например) часто имеют столь же высокие социальные издержки, как и программы регулирования, но издержки столь сильно распылены среди налогоплательщиков, что мало кто из них будет протестовать. Однако возможно ли, что прави­тельство будет «неправомерно» присваивать статус исторических па­мятников некоторым зданиям, т. е. собственности, которая стоила бы намного больше в измененном состоянии? Скорее всего, нет, посколь­ку чем больше альтернативная ценность, тем больше сопротивление присвоению такого статуса. Тем не менее существует опасность со­кращения числа исторических памятников при использовании при­своения соответствующего статуса: собственники зданий могут стре­миться разрушить потенциальные исторические фасады до присвое­ния им этого статуса.

Не состоит ли основная проблема в том, что государство не явля­ется обыкновенным покупателем? Бессмысленно говорить о том, что­бы государство платило за предметы, в которых оно имеет потреб­ность, так же как и любой другой. Ведь государство прибегает к принуждению, чтобы получить деньги, которые оно использует для оплаты этих предметов. Чтобы заплатить справедливую компенсацию

Собственность

при отчуждении собственности или даже для совершения обычной добровольной покупки без какой-либо угрозы принуждения в случае отказа продавца, государство должно взять средства без всякой ком­пенсации у налогоплательщика.⁴"

Насколько хорошо справедливая компенсация функционирует на практике? Как показало эмпирическое исследование программы по градостроительному обновлению Чикаго, при использовании права государства на отчуждение собственности высоко ценимые участки систематически оцениваются выше рыночной цены, а низко ценимые участки — ниже."¹ Есть три причины такой закономерности. Во-пер­вых, способность государства варьировать свои затраты на юридиче­ское обслуживание в соответствии с ценностью отчуждаемого участка серьезно ограничена правилами, регулирующими ведение дела о кон­фискации. Результатом является тенденция государства тратить слиш­ком много на проведение дела об отчуждении дешевого участка и слишком мало — при отчуждении дорогого участка. Во-вторых, тогда как фиксированные или пороговые издержки обращения к судебному разбирательству значительны для обеих сторон, они являются тем большей долей общих издержек, чем меньше ценность участка. Их роль в побуждении истцов к улаживанию подобных тяжб с небольши­ми расходами не полностью компенсируется стимулом государства к выдвижению щедрых предложений по разрешению конфликта, что­бы избежать постоянных издержек судебного разбирательства, посколь­ку государство может «распылить» эти издержки по нескольким участкам, которые оно намерено приобрести одновременно. В-треть­их, государство может получить дополнительную экономию от мас­штаба, если приобретаемые им одновременно участки однородны. Это позволяет эффективно консолидировать юридические усилия государ­ства — эмпирически дешевые участки имеют тенденцию быть более однородными, чем дорогостоящие.