Загрязнение окружающей среды: подходы с точки зрения взыскания ущерба и приобретения права

Фабричные трубы извергают дым, который делает черным белье и драпировки в близлежащих жилых районах, а также повышает час­тоту респираторных заболеваний. Как и в примере с искрами, зада-

⁴² Дальнейший экономический анализ регулирования через отчужде­ние см. в работе Thomas J. Miceli and Kathleen Segerson. Regulatory Takings: When Should Compensation Be Paid? 23 J. Leg. Stud. 749 (1994).

⁴³ Patricia Munch. An Economic Analysis of Eminent Domain, 84 J. Pol. Econ. 473 (1976).

Загрязнение окружающей среды...

чей правовой системы является распределение прав и ответственно­сти таким образом, чтобы минимизировать сумму издержек, связан­ных с ущербом от дыма, и издержек по его устранению. Среди воз­можных вариантов разрешения конфликта — установка фабрикой поглотителей дыма, закрытие фабрики либо установка пострадавши­ми воздухоочистителей или переезд в более удаленное от фабрики место. Вопрос о том, какой из тех или иных методов разрешения конфликта по поводу использования земли является самым деше­вым, более труден, чем в случае с искрами, в первую очередь потому, что влияние загрязнения окружающей среды на здоровье человека пока еще недостаточно хорошо изучено, и потому, что эстетические издержки загрязнения трудноизмеримы.⁴¹ И выбор корректного пер­воначального распределения прав имеет критическое значение: высо­кие трансакционные издержки могут сделать невозможным «исправ­ление» ошибочного первоначального распределения путем последую­щих рыночных трансакций.

Настало время более глубоко изучить источники высоких трансак-ционных издержек. Фактор, который особо подчеркивают экономис­ты и который уже упоминался в этой главе, — большое число сторон трансакции, хотя другие факторы, такие как недостаток умственных способностей, весьма важны в определенных правовых ситуациях (см. п. 4.7). Но небольшое число сторон еще не гарантирует низких трансакционных издержек. Если в двусторонней трансакции присут­ствуют значительные элементы двусторонней монополии, т. е. если ни одна из сторон не имеет удовлетворительных альтернатив контак­там с другой стороной, трансакционные издержки могут быть до­вольно высокими. Примером являются переговоры по разрешению судебной тяжбы.⁴⁵ Поскольку истец может решить проблему только с ответчиком, а последний — только с истцом, существует диапазон цен, в рамках которого каждая из сторон предпочтет разрешение кон­фликта в частном порядке более дорогостоящему судебному разбира­тельству. Выяснение этого диапазона может быть дорогостоящим, и стороны могут потратить много времени и ресурсов на переговоры в рамках этого диапазона. На самом деле каждая из сторон может быть столь непреклонной в своем стремлении получить большую часть

¹⁴ В принципе там, где уровень загрязнения варьируется географически, издержки загрязнения могут быть оценены путем сравнения ценностей соб­ственности при постоянных прочих факторах, способных повлиять на эти ценности. См., например, Timothy A.Deyak & V.Kerry Smith. Residential Property Values and Air Pollution: Some New Evidence, 14 Q. Rev. Econ. & Bus. 93 (1974); K. F. Wizard. Air Pollution and Property Values: A Study of the St. Louis Area, 13 J. Regional Sci. 91 (1973). Есть ли другие возражения против этого подхода, кроме трудности оценки (измерения)?

⁴⁵ Подробное обсуждение см. в п. 21.4.

Собственность

потенциальной прибыли от трансакции, что они так и не договорят­ся. Конечно, это проблема стратегического поведения, которую мы затрагивали при обсуждении теории игр в главе 1. Один из аспектов проблемы заключается в том, что ни одна из сторон не захочет пер­вой начинать переговоры о частном разрешении конфликта (поче­му?). Каждая из сторон может попытаться жестко придерживаться «твердых» условий в самой верхней части своего диапазона прием­лемых цен (почему и как?). Не видите ли вы в этом аналогию с игрой в «цыпленка»?

Хотя срыв потенциально максимизирующего ценность обмена является наиболее драматичным последствием двусторонней моно­полии, обычно его не происходит. Обычно стороны продолжают пере­говоры, пока не придут к взаимно удовлетворяющей их цене. Однако двусторонняя монополия является социальной проблемой, поскольку трансакционные издержки, понесенные каждой из сторон в попыт­ках получить как можно большую прибыль от трансакции, являются социальными потерями. Они изменяют относительное благосостояние сторон, но не увеличивают совокупное благосостояние общества. Об­щее право делает основной упор, как мы увидим, на смягчение про­блем двусторонней монополии.

Если трансакционные издержки достаточно высоки (выше, чем обычно при простой двусторонней монополии), особенно если они превышают ценность самой трансакции, никто не возьмет их на себя: сторонам будет выгоднее отказаться от трансакции. В подобном слу­чае социальные потери равны не трансакционным издержкам, а об­щей социальной ценности несостоявшейся трансакции.

Издержки трансакций наиболее высоки, когда элементы двусто­ронней монополии сочетаются с наличием большого числа сторон трансакции — вполне возможное сочетание. Например, если домовла­дельцы имеют право на защиту от загрязнения окружающей среды, фабрика, желающая иметь право на загрязнение, должна купить его у каждого домовладельца. Если хотя бы 1 из 1000 отказывается от поставленных условий, то права, приобретенные фабрикой у осталь­ных 999, ничего не стоят (почему?). Так как упорство одной из сто­рон может привести к непомерно высокой цене, как в нашем транс­портном примере из п. 3.7, каждый домовладелец имеет стимул от­кладывать момент заключения соглашения с фабрикой в надежде оказаться «последним». В результате процесс переговоров может про­должаться бесконечно.⁴⁶

Если не домовладельцы имеют право на защиту от загрязнения, а фабрика имеет право загрязнять окружающую среду, то домовла­дельцы должны объединить свои усилия и купить право у фабрики,

⁴⁶ Почему вероятность этого меньше в транспортном примере даже в отсутствие права отчуждения собственности?

Загрязнение окружающей среды...

если они желают прекратить загрязнение. Трансакционные издержки снова будут высокими. Каждый домовладелец снова будет иметь сти­мул тормозить свое продвижение в переговорах с фабрикой — «про­тянуть время» или «проехаться без билета». Он будет говорить себе: «Если я не внесу мою долю при покупке права, другие, кто более озабочен загрязнением, чем я, заплатят за меня. Фабрика будет вы­нуждена прекратить загрязнение. Я окажусь в выигрыше вместе с остальными, но при нулевых издержках». Издержки преодоления этих «тормозов» посредством проведения переговоров между заинтересо­ванными домовладельцами будут высокими при достаточно большом их числе, и трансакция может снова оказаться неосуществимой.

В присутствии высоких трансакционных издержек абсолютные, т. е. неограниченные, права либо на загрязнение, либо на защиту от него с большой вероятностью будут неэффективными. Фабрика, обла­дающая абсолютным правом на загрязнение, если трансляционные издержки непомерно высоки, не будет иметь стимулов к прекраще­нию (или сокращению) загрязнения, даже если связанные с этим издержки будут намного меньше издержек загрязнения для домовла­дельцев. И наоборот, домовладельцы, обладающие абсолютным пра­вом на защиту от загрязнения, если трансакционные издержки непо­мерно высоки, не будут иметь стимулов к осуществлению собствен­ных шагов по уменьшению вредных последствий загрязнения, даже если издержки этой деятельности для них (возможно, переезда в дру­гой район) меньше издержек фабрики по прекращению или сокраще­нию загрязнения.

Альтернативой абсолютным правам является их уравновешива­ние, а также подход, используемый наиболее важным средством об­щего права по борьбе с загрязнением (которое является ущербом) — концепцией препятствования использованию или обладанию землей.⁴⁷ Стандартным критерием, наиболее часто используемым для выявле­ния ущерба, является неблагоразумное воздействие, допускающее срав­нение между: 1) издержками загрязняющего по уменьшению загряз­нения и 2) меньшими из издержек пострадавшего: либо связанными с продолжением загрязнения, либо с устранением его силами постра­давшего. Это эффективный критерий, но вряд ли кто-либо полагает,

⁴⁷ Об экономической теории правовых норм о причинении ущерба см. William M. Landes & Richard A. Posner. The Economic Structure of Tort Law 42-53 (1987). Нарушение неприкосновенности отличается от причинения ущерба тем, что оно является несанкционированным проникновением на чью-либо землю, тогда как последнее есть влияние на ее использование или обладание. Однако это различие скорее номинальное, чем реальное. Редко (хотя и нельзя сказать «никогда») влияние на использование земли или об­ладание ею не подразумевает проникновения на эту землю волн или частиц определенного рода.

Собственность

что правовые нормы о возмещении ущерба когда-либо оказывали боль­шое влияние на загрязнение. Этому есть три причины. Первая (спеку­лятивная) заключается в том, что отсутствие загрязнения с большой вероятностью является лучшим товаром, а это значит, что количество спроса пропорционально возрастает по мере увеличения дохода; так, до недавнего времени спрос на уменьшение загрязнения был неболь­шим, каковым он и остается в бедных странах. Во-вторых, часто как загрязнители, так и пострадавшие от загрязнения многочисленны, невелики и трудно идентифицируемы, а медицинские, эстетические и другие вредные последствия загрязнения трудноизмеримы; хороший пример — загрязнение воздуха автомобилями. В таких случаях необ­ходимы слишком сложные массовые действия, затрагивающие огром­ные массы людей как со стороны истцов, так и со стороны ответчи­ков, не говоря уже об устрашающе сложных проблемах измерения и проведения конкретных мер. А это дает третью причину: введение всеобъемлющего законодательного регулирования загрязнения (иссле­дуется в главе 13) вытеснило принцип возмещения ущерба в основ­ных областях споров о загрязнении. . -

Предположим, способ использования земли, оказывающий вред­ное воздействие на использование ее соседями, начал практиковаться до появления этих соседей. Возможна ситуация, когда фабрика ока­зывается в районе, который постепенно стал населенным (жилым), и загрязнение от фабрики сокращает ценность жилья на величину, превышающую издержки прекращения деятельности фабрики. Соглас­но доктрине, метко названной принципом «вхождения в зону вред­ного воздействия», вновь прибывшие не имеют права добиваться в судебном порядке закрытия фабрики. Но большинство штатов отвер­гают эту доктрину, и они правы, так как трансакционные издержки могут не дать рынку приспособиться к изменению относительных цен­ностей земли при ее промышленном и жилищном использовании. Следует ли это считать «несправедливым» по отношению к владельцу фабрики? Не обязательно. Цена, которую он заплатил за землю преж­де, могла быть снижена, чтобы учесть возможность того, что фабрика может быть однажды закрыта за причинение ущерба окружающей среде (см. п. 3.12).

Конечно, как часто отмечалось в этой книге, всегда есть риск ошибки, когда суд пытается определить рыночные цены. В одном случае причинения ущерба суд предпринял остроумную попытку ми­нимизировать этот риск.⁴⁸ Силосная яма ответчика источала запахи, которые снижали ценность близлежащего жилья, построенного после начала ее эксплуатации. По иску застройщика суд вынес решение о прекращении эксплуатации силосной ямы в связи с причинением

^к Spur Industries, Inc. Против Del E. Webb Development Co., 108 Ariz. 178, 494 P. 2d 700 (1972).

Загрязнение окружающей среды...

ущерба, но при условии, что истец выплатит наименьшие из издер­жек: либо по прекращению функционирования силосной ямы, либо по ее перемещению. Если, зная заранее о таком решении, застройщик предвидел бы, что он мог бы разместить дома в другом месте с более низкими издержками, чем связанные с ликвидацией или переносом силосной ямы, то издержки конфликта способов использования зем­ли были бы минимальными. Однако это не есть совершенное реше­ние, поскольку вменение издержек закрытия или переноса сократит стимулы собственников силосной ямы к размещению ее оптимально в соответствии с проектами развития окружающей местности.

Сходная трудность характерна для другого подхода общего права к проблеме загрязнения, который можно проиллюстрировать право­вой трактовкой вредного воздействия шума самолетов. Владельцы самолетов, летающих на очень низких высотах, отвечают перед соб­ственниками земель, над которыми они пролетают, за снижение ры­ночной ценности, вызываемое шумом самолетов, независимо от того, превосходит ли это снижение выгоды от полетов. Однако собственник земли не может запретить «вторжение» как нарушение неприкосно­венности и потому не может принудить авиакомпанию к переговорам с ним. Но он может принудить авиакомпанию приобрести право про­лета над его землей. Если издержки процедур по уменьшению шума превышают ущерб, причиняемый шумом собственникам, авиакомпа­ния приобретет это право. Если причиняемый шумом ущерб превыша­ет издержки процедур по уменьшению шума, авиакомпания проведет эти процедуры. Предположительно, если наиболее дешевым методом снижения шума будет звукоизоляция близлежащих домов, авиаком­пания заплатит соответствующим собственникам за устройство зву­коизоляции в соответствии с гипотезой, что издержки будут меньше, чем ответственность авиакомпании за причиняемый шумом ущерб. Высокие трансакционные издержки могут не позволить прийти к этому результату. В этом случае принцип права государства на отчуждение собственности может привести к менее эффективным последствиям, чем принцип ответственности за причинение ущерба (почему?). Но это лучше, чем принцип неприкосновенности собственности. Если бы собственники имели право на защиту от шума самолетов, которое их нельзя было бы заставить продать, иными словами, если бы они мог­ли запрещать пролет над их территорией, то в случаях, в которых эффективным решением было бы для авиакомпании продолжать со­здавать шум, а для собственников либо терпеть этот шум, либо звуко­изолировать свои дома, такое эффективное решение было бы недости­жимым. Каждый собственник на маршруте полетов имел бы стимул тормозить процесс заключения соглашения. Авиакомпания, будучи не в состоянии купить по разумной цене права на защиту от шума у собственников всех объектов, находящихся на маршрутах полетов, будет вынуждена либо прекратить свои полеты, либо провести проце-

Собственность

дуры по снижению шума. Оба эти решения, согласно гипотезе, неэф­фективны.

Однако проблема применения принципа отчуждения собственно­сти государством заключается в том, что как только авиакомпания придет к выводу, что издержки процедур по снижению шума превы­шают выгоды от сокращения ответственности перед собственниками, и потому приобретет права пролета над соответствующими объекта­ми, которые (права) позволяют издавать сильный шум, у нее не будет стимулов обращаться к процедурам по снижению шума в случаях, когда издержки по осуществлению этих процедур снижаются или увеличивается их эффективность, поскольку выгоды от сокращения уровня шума в будущем перейдут полностью к собственникам. Эту проблему можно решить путем введения ограниченных по времени разрешений на создание шума.⁴⁹ Но данное решение создаст новую проблему. Владельцы объектов, дающие пожизненное право на созда­ние шума, после этого имеют стимул к принятию любой меры по снижению шума, которая стоит меньше, чем происходящее в резуль­тате увеличение ценности их собственности. Они не имеют такого стимула при системе ограниченных по времени разрешений, посколь­ку любая мера собственника, сокращающая ущерб от шума, будет на такую же величину сокращать цену, которую он получит за разреше­ние на создание шума в следующем периоде.