Теоретические аспекты социальной политики

Сущность, содержание, цели и принципы социальной политики

Под социальной политикой в прикладном практическом смысле обычно понимают совокупность конкретных мер и мероприятий, на­правленных на жизнеобеспечение населения [сноска здесь!]. В зависимости от того, от кого исхо­дят эти! меры, кто их главный инициатор (субъект), различают соответствующие виды социальной политики - государственная, региональная, корпоративная. Такой терминологический подход имеет право на существование и его нель­зя исключать, но он не дает возможности для более глубокого сущностного пони­мания этого социального явления. При таком узком толковании социальной поли­тики, например, отсутствие мер и мероприятий позволяет делать вывод об отсутствии социальной политики как таковой. Социальная политика всегда имеет место не только чисто с теоретических позиций, но и в практической жизни [23].

Социальная политика может быть ошибочной, слабой, деформированной, так как в широком смысле - это не столько система мер и мероприятий, сколько система взаимоотношений и взаимосвязи между социальными группами, социальными слоями общества, в центре, которых и главная их конечная цель – человеку, его благосостояние, социальная защита и социальное развитие, жизнеобеспечение и социальная безопасность населения в целом. - ??? нет смысла!

Социальная политика - многогранный процесс и структурно сложное яв­ление. Только по одному-двум показателям и критериям, пусть и очень важным, например, уровню заработной платы, безработицы, проблематично давать реальную и исчерпывающую оценку ее состояния.

Социальная политика представляет собой проводимую государ­ственными структурами, общественными организациями, органами местного самоуправления, а также производственными коллектива­ми систему мер, направленных на достижение социальных целей и результатов, связанных с повышением общественного благосостоя­ния, улучшением качества жизни общества и обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе [12].

Сущность политики вообще и социальной политики выявляется через взаимоот­ношения устойчивых элементов социальной структуры - социальных групп. Ус­тойчивость таких групп воспроизводится благодаря действию комплекса общест­венных условий их существования и развития.

Социальные группы, структурные части общества - несомненная реальность. Но эти группы могут действовать или бездействовать, осознавать свои интересы и не осознавать, организовываться для действий в обществе или быть политически не организованными. Они могут быть активными действующими социальными силами (реальными субъектами политики). А могут быть и пассивными неорганизованными участниками социальных процессов, формальными субъектами.

Субъекты социальной политики - это самостоятельные и фактически действующие социальные группы и представляющие их органы, орга­низации, институты, структуры. Кроме самих социальных групп к субъектам по­литики относятся и представляющие их интересы организационные структуры (рисунок 1).

Рисунок 1 – Субъекты социальной политики

Гражданское общество - тип общественного устройства, отличительный при­знак которого - реальная многосубъектность общественной, экономической, социальной, культурной, политической жизни. В гражданском обществе действует множество независимых друг от друга субъектов подготовки, принятия и осуществления решений.

В наиболее развитом виде гражданское общество существует в форме демокра­тии. Диктаторская форма правления существенно деформирует гражданское обще­ство, порождает тенденции и опасность его фашизации. В фашистском (тоталитар­ном) обществе многосубъектность, носит декоративный вид или отсутствует даже формально [10].

Субъекты социальной политики - это граждане и социальные группы, а также представляющие их институты, организации и органы власти, реально ак­тивно взаимодействующие в социальной сфере, т.е. формирующие, предъявляю­щие и отстаивающие интересы граждан и социальных групп в этой сфере [6].

Субъектом социальной политики, наряду с государством, выступают также:

- государственные ведомства и учреждения;

- органы местного самоуправления;

- внебюджетные фонды;

- общественные, религиозные, благотворительные или иные негосударственные объединения;

- коммерческие структуры и бизнес;

- профессиональнее работники, занимающиеся разработкой и социальной политики;

- добровольцы;

- граждане (например, через участие в гражданских инициативах, группах самопомощи).

Главный субъект социальной политики - социальное государ­ство - должно обеспечивать:

- движение к достижению в обществе социальной справедливости;

- ослабление социального неравенства;

- предоставление каждому работы или иного источника суще­ствования;

- сохранение мира и согласия в обществе;

- формирование благоприятной для человека жизненной среды.

Социальная политика формируется с учетом конкретно-истори­ческих условий страны. Основные направления социальной полити­ки, отражающие ее специфику:

- политика доходов населения (жизненный уровень, потребительская корзина, благосостояние;

- политика в сфере труда и трудовых отношений (оплата труда, охрана труда и социальное страхование, занятость населения;

- социальная поддержка и защита нетрудоспособных и мало­имущих слоев населения (пенсионное обеспечение, социальное об­служивание, социальные гарантии);

- основные направления развития отраслей социальной сферы (охрана здоровья, образование, наука, культура, физическая культу­ра и спорт);

- социоэкологическая политика;

- политика в области современной инфраструктуры (жилье, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание);

- миграционная политика (вынужденная миграция, защита прав и интересов соотечественников за рубежом, внешняя трудовая миграция);

- политика в отношении отдельных категорий населения (се­мейная, молодежная политика, политика в отношении пожилых и инвалидов).

Социальная политика оказывает огромное влияние на социальную работу в обществе, определяет основные направления социального обслужива­ния различных категорий населения.

Социальная политика в современном мире осуществляется различными субъектами и, прежде всего, государством. Государство является одним из политических институтов как исторически сложившихся устойчивых форм организации совместной жизнедеятельности людей.

Социальное государство способствует социальной стабильности в обществе. Среди других субъектов социальной политики выделя­ются различные партии, общественные движения и объединения, а также сами граждане (гражданские инициативы) [9].

Социальная политика тесно взаимосвязана с социальной защитой населения, предусматривающей систему законодательных, экономи­ческих, социальных, социально-психологических гарантий населению и обеспечивающей социальную справедливость различным его кате­гориям с учетом их социального положения и социально-психологи­ческих свойств.

Социальная политика имеет ряд важнейших характеристик, которые можно систематизировать по различным признакам (таблица 1).

Таблица 1 - Характеристики социальной политики

В каких бы исторических условиях ни протекала социальная политика, какой бы её исторический тип ни складывался, всегда есть круг более или менее схожих, постоянных, типовых, возобновляющихся проблем, которые и составляют её ре­альное содержание. Все эти проблемы касаются состояния и потребностей улуч­шения общественного положения, общественных условий жизни различных социальных групп.

Основные функции социальной политики изображены в таблице 2.

Таблица 2 - Основные функции социальной политики

Продолжение таблицы 2

Существенное значение для формирования социальной полити­ки имеет создание ее нормативно-правовой базы.

В Российской Федерации формируется конституционная, законодательная и нормативная база, отражающая деятельность всех ветвей власти по регулированию социальных отношений в стране и регла­ментированию социальной помощи населению.

Наиболее полное представление о правовой и нормативной защи­те социальных интересов различных групп населения, об организации конкретной помощи и социальной поддержки дают документы, раз­граничивающие полномочия федеральных и региональных органов власти [11].

Для проведения социальной политики существуют федеральные структуры законодательной и исполнительной власти. Правом зако­нодательной инициативы, в соответствии с Конституцией Российс­кой Федерации, обладает Правительство РФ, которое разрабатывает и вносит на утверждение Парламента значительное число важней­ших законопроектов по социальной сфере.

Федеральные органы власти принимают законодательные и нормативные акты, регулирующие общие принципы социальной по­литики в РФ; устанавливают единую систему минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разрабатывают целевые социальные программы; форми­руют внебюджетные государственные фонды; определяют условия и порядок компенсации денежных доходов и сбережений населения в связи с инфляцией.

Постановлением администрации Оренбургской области от 16 июня 2003 г. № 111-п «Об областной межведомственной комиссии по вопросам
улучшения положения женщин, семьи и детей» создана Межведомственная комиссия для взаимодействия органов исполнительной власти всех уровней, учреждений и общественных организаций в целях улучшения положения женщин, семьи и детей [6].

Основными задачами комиссии являются [6]: проверьте переносы в следующих абзацах – их не должно быть

- подготовка предложений в Правительство Оренбургской области по вопросам формирования и реализации региональной политики в отношении женщин, семьи и детей, реализации положений Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенции о правах ребенка, Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», защита интересов женщин, семьи и детей;

- организация разработки региональных концепций, программ в отношении женщин, семьи, детей, представление в Правительство Оренбургской области материалов о положении женщин, семьи, детей;

- участие в проверке исполнения указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации, постановлений Правительства Оренбургской области, указов, распоряжений Губернатора Оренбургской области по вопросам, относящимся к сфере деятельности комиссии;

- содействие проведению научных исследований в целях выявления реального положения женщин, семьи и детей в экономической, политической, социальной и культурной жизни области, формированию необходимой информационной базы;

- участие в решении проблем повышения правовой культуры работников государственных и общественных организаций и населения, подготовке и повышении квалификации кадров по вопросам положения женщин, семьи, детей и по вопросам демографии;

- взаимодействие со средствами массовой информации с целью более полного отражения различных аспектов положения женщин, семьи, детей в области;

- участие в подготовке и проведении областных, региональных, республиканских и международных конференций, симпозиумов, совещаний, семинаров по вопросам социально-экономического положения женщин, семьи и детей.

В Российском парламенте работают комитеты по социальной политике; по делам женщин, семьи и молодежи; по труду и социаль­ной поддержке, которые на нормативном уровне формируют поли­тику в этой сфере.

Основными звеньями управления социальным развитием в Рос­сии являются федеральные министерства и ведомства: Министерство труда и социального развития, Министерство образования, Мини­стерство здравоохранения, Министерство культуры, Комитет по фи­зической культуре и туризму.

Важное место в разработке и реализации социальной политики отводится субъектам Федерации. Они имеют право на собственное законотворчество. В регионах имеются специальные структуры, от­вечающие за реализацию государственных социальных норм и стан­дартов и дополняющие их за счет собственных средств.

Региональные органы власти разрабатывают и реализуют регио­нальные законы и социальные программы; обеспечивают функцио­нирование учреждений социальной инфраструктуры; разрабатывают направления адресной социальной помощи и планируют развитие инфраструктуры; определяют жилищную политику, политику в об­ласти образования, здравоохранения.

Социальная политика субъектов Российской Федерации по сво­ей структуре и содержанию сочетает в себе общегосударственные на­чала и региональные особенности. Компетенция краев и областей достаточно широка, но не безгранична: она лимитирована не только рамками Конституции и общефедерального законодательства, но и ограниченными ресурсными возможностями территории. В ус­ловиях всестороннего социально-экономического кризиса, вызванного проведением неэффективной политики преобразований в государстве, даже успешно и динамично развивающиеся регионы не могут не ис­пытывать на себе последствий общего спада.

Очень ярким и показательным индикатором процесса институционализации социальной политики на региональном уровне выступает законодательство субъектов Федерации по вопросам социальной за­щиты населения. В условиях социально-экономичес­кого кризиса и сужения возможностей самообеспечения активных со­циальных субъектов, в содержании регионального законодательства значительную долю составляют нормы, направленные на социальную поддержку наиболее слабо защищенных слоев населения, на спасе­ние индивидов и семей от голода и других последствий бедности и малообеспеченности. В первую очередь, законодательная активность представительных органов субъектов Федерации выражается в утвер­ждении мер адресной социальной помощи населению (ее наименее защищенным категориям) [9].

Понятия «региональная социальная политика» и «социальная политика в ре­гионе» не являются синонимами. Под региональной социальной политикой по­нимается комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром. Однако, уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторон­ний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участии мест­ного самоуправления с учетом сформированной федеральным Центром концепции региональной социальной политики /10/.

На практике же нет последовательной разработки и планомерного осуществле­ния стратегии социального развития, а социальная политика сводится к отдельным мерам по обеспечению гарантированного социального минимума и «латанию дыр» при возникновении чрезвычайных ситуаций в социальной сфере. Региональная со­циальная политика в большей степени оказалась направленной на выработку стра­тегии социального развития на макроуровне, формирование единого социального пространства, а социальная политика в регионе - на практическую реализацию комплекса мер по развитию социальной сферы в регионе. Регио­нальные органы власти и даже органы местного самоуправления призваны не только реализовывать социальную политику в пределах своих территориальных образовании, но и формировать стратегию и тактику проведения социальных ре­форм на своей территории в пределах установленных полномочий и возможностей использования собственных средств. Это характерно для регионов, в которых формируется и реализуется активная социальная политика. При фор­мировании активной социальной политики региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют в процессе формирования социальной политики федерального Центра.

Таким образом, региональная социальная политика может формироваться и реализовываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъекта Федерации. Кон­кретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы реализации, меры) в значительной степени зависят от социально-экономического состояния и специфики территории.

Признавая, что социальная политика является важнейшей составляющей частью деятельности общества и государства, необходимо проанализировать, какие принципы большинство современных государств полагает в основу своей деятельности. Центральным из них можно назвать принцип социальной справедливости.

Социальная справедливость является общепризнанной ценно­стью современного демократического общественного сознания, зак­репленной в основополагающих документах мирового сообщества наряду с миром и свободой. Однако провозглашение и признание принципа социальной справедливости еще не дает представлений о том, что входит в это многозначное понятие.

Аристотель впервые проанализировал представляющееся неустра­нимым противоречие между двумя типами справедливости в социаль­ном смысле: справедливость с точки зрения одинаковых возможностей, предоставляемых индивидам независимо от их индивидуальных и социальных различий, и справедливость как результат воздаяния за личный труд, за успех. Эти два варианта были названы уравнительным и распределительным типом справедливости [10].

Каждый из них имеет в себе определенное рациональное содер­жание и те доводы в свою пользу, из-за которых уже две с половиной тысячи лет человечество обсуждает их в теории и пытается воплотить на практике, но не в состоянии сделать решающий выбор между ними.

Уравнительный тип справедливости предоставляет людям оди­наковые возможности, что оправдано в ситуации со­циального старта, в том случае, когда слабость одних индивидов, по сравнению с другими, является объективной. Однако, удовлетво­ряя основные потребности личностей на единообразном уровне, она снижает мотивацию к деятельности, обусловленную нуждой и не­удовлетворенными потребностями, ослабляет побуждение к труду, творчеству, успеху.

Распределительная справедливость воздает индивидам за успех, тем самым стимулируя их к еще большему приложению усилий. Но она ставит в ущемленное положение тех, кто не способен по каким-либо причинам к усиленной деятельности. Кроме того, наличие не­благополучных, социально ущербных индивидов и слоев вызывает моральный дискомфорт у представителей благополучных слоев и представляет для них источник социальной напряженности.

Общество не может ни утвердиться в каком-либо од­ном, наиболее удачном понимании социальной справедливости, ни отказаться от менее удачного. Выбор преобладающего варианта со­циальной политики зависит от социокультурного типа общества, традиций и обычаев страны или группы стран, уровня их социаль­но-экономического и морально-психологического развития. Амери­канский социолог Дж. Роулз сформулировал два принципа, которые позволяют, по его мнению, примирить противоречия социальной справедливости:

-принцип свободы, согласно которому любой человек должен иметь равный со всеми другими доступ ко всем свободам;

-принцип различия, который допускает социально-экономическое неравенство, если оно идет на пользу наиболее обездоленным.

Однако теоретические представления и социальная практика большинства стран демонстрируют как бы постоянные колебания в рамках представлений о справедливости, при­ближаясь то к одному, то к другому полюсу.

В настоящих условиях принцип справед­ливости должен воплощать в себе оба начала - как уравнительное, так и распределительное. Признание социального типа государства влечет за собой признание равенства социальных прав всех его граждан, независимо от их индивидуальных или социальных особенностей [16].

С принципом социальной справедливости неразрывен принцип индивидуальной социальной ответственности. Он требует от человека, семьи, малой группы приложения максимальных усилий для самопомощи и самообеспечения.

В качестве следующего руководящего принципа социальной по­литики следует назвать социальную солидарность, которая заключается в том, что современное общество призвано встречать социальные затруднения как единая система, внутри которой происходит перераспределение социальной состоятельности от более сильных к менее сильным. В первую очередь этот меха­низм заключается в перераспределении денежных средств через си­стему налогов и пособий. Однако, в то же время, этот процесс мож­но рассматривать также в качестве перераспределения социальных ресурсов: доступа к социальным коммуникациям, культуре, здоро­вью, образованию. Если каждый индивид будет пользоваться только теми социальными ресурсами, к которым он имеет доступ в силу своей физической или интеллектуальной полноценности, состояния здо­ровья, благоприятного социального положения, необременительной иждивенческой нагрузки, это означает, что достаточно значительная часть населения будет ограничена в своих социальных правах. Это не просто задевает демократические установки современ­ного общественного сознания, но также служит постоянной угрозой социальной безопасности. Достаточно давно замечено, что равный и справедливый доступ к социальным благам является наиболее дей­ственной и прагматичной профилактикой социальной нестабиль­ности и криминальной активности. Поэтому, не имея возможнос­ти ликвидировать бедность, социальное государство и современное общество перераспределяют средства в пользу бедных.

Следующим принципом социальной политики является принцип социального партнерства.

В документах Международной организации труда, созданной в 1919 г., специализированного органа ООН, выработаны об­щие принципы социального партнерства, среди которых:

- равноправие сторон на переговорах и при принятии решений;

- равная для всех сторон обязательность исполнения договорен­ностей;

- обязательная и равная ответственность сторон за выполнение принятых обязательств;

- принцип трипартизма, т.е. участия в переговорах трех сторон: государственной власти, работников и работодателей.

Социальное партнерство - неотъемлемый институт устойчивого современного общества и демократического государства, он продук­тивно действует в эффективно функционирующей экономике. Од­нако в российском кризисном социуме внедрение начал, предусмот­ренных этим принципом, способно смягчить социальную напря­женность, послужить механизмом, который (в рамках своей компе­тенции) действительно способен сбалансировать противоречивые интересы различных социальных слоев и групп и государства, создать неразрушительные технологии разрешения кризисов и обеспечить поддержание социального развития [11].

Принцип социальной компенсации призван обеспе­чить правовую и социальную защищенность граждан, необходимую для восполнения ограничений, обусловленных их социальным стату­сом. Он предполагает создание доступной сферы жизнедеятельности, предоставление определенных льгот и соответствующего социального обеспечения. Принцип социальных гарантий предусматривает предос­тавление гражданам гарантированного государством минимума соци­альных услуг по обучению, воспитанию, духовному и физическому развитию, профессиональной подготовке и рациональному трудоус­тройству, объем, виды и качество которых должны обеспечить необ­ходимое развитие личности и подготовку к самостоятельной жизни. Этот принцип предусматривает сбалансированность целей и возмож­ностей реализации социальной политики.

Среди других важных принципов социальной политики следует выделить принцип субсидиарности (поддержки), который предусматривает оказание предпочтения общественным инициативам, по сравнению с соответствующей деятельностью государственных органов и учреждений при финансировании мероприятий в области социальной политики. Этот принцип предполагает законодательное регулирование взаимодействия государственных и негосударствен­ных структур в социальной сфере и поддержку последних. Реализа­ция принципа субсидиарности позволяет не только более эффектив­но использовать существующие материальные ресурсы, но и более гибко реагировать на вновь возникающие социальные запросы и при­влекать к решению социальных проблем самих граждан.

Таким образом, принципы социальной политики в большин­стве своем были выработаны в процессе организации развития об­щества и приобрели новое содержание в ходе разработки, основ со­циального государства. Они будут изменяться и в даль­нейшем, однако, их гуманистический фун­дамент останется неизменным.

В условиях кризисного свертывания возможностей и ресурсов государства в целом федерализм позволяет осуществлять поддержание основ жизнедеятельности населения в рамках опреде­ленного территориального организма и связать тем самым хотя бы отчасти уровень жизни населения с результатами его труда и каче­ством регионального руководства. Разумеется, полная автономность в этом вопросе недостижима и нецелесообразна. В рамках единого государства происходит неизбежное перераспределение средств в пользу объективно более бедных территорий или стратегически важ­ных регионов. Существуют социально не обусловленные региональ­ные различия, связанные со случайностями территориального рас­положения (например, близость к портам или другим местам вывоза ресурсов за рубеж) или наличием экспортного сырья. Однако регио­нальный подход позволяет предотвратить ряд социальных трудностей и обеспечить относительно более благополучное существование тем территориям, в которых органы управления сумели поддержать и расширить производство, сохранить занятость трудящихся или орга­низовать новые рабочие места, развернуть адекватную требовани­ям времени систему социальной помощи и социального обслужи­вания населения. Ряд стран также демонстрирует последовательное и успешное использование местных возможностей в минимизации социальных трудностей для населения. Поэтому не случайно важ­ная роль в формировании социальной политики отводится субъек­там Федерации [17].

Региональная социальная политика строится на основе потреб­ностей жителей данной территории и руководствуется законодатель­ством субъекта Федерации. В идеале такое законодательство должно соответствовать нормам и принципам федерального законодатель­ства, и оно не может сокращать права граждан данной территории по сравнению с общефедеральным уровнем.

На региональном уровне проявляются противоречия не только между федерацией и регионом, но также между регионом в целом и его отдельными территориями, между региональным государственным управлением и муниципальным самоуправлением. Значительные раз­меры ряда регионов, разнообразие условий внутри них приводят к тому, что общерегиональный подход не всегда точно отражает по­требности жителей каждого населенного пункта или района внутри региона. Различные экономические и социальные обстоятельства требуют применения специфических мер социальной политики, тех­нологий и методик для поддержания жизнедеятельности населения, обеспечения его социального развития. Возможно, что обеспечение равной помощи всем социальным объектам, всем жителям региона невозможно по причине ограниченности экономических ресурсов или непродуктивно по социальным обстоятельствам.

В целом региональная социальная политика обладает ограничен­ной восприимчивостью к запросам и ожиданиям отдельных индивидов, реа­гируя прежде всего на массовые нужды и интересы. Наиболее точно потребностям индивидов, семей и жилых сообществ отвечает социнальная политика, реализуемая на муниципальном уровне. Этот уровень лишь в ограниченной степени способен разрабатывать соци­альную политику, но он играет важнейшую роль в ее осуществлении.

Местное самоуправление в си­стеме государственного устройства создает условия для обеспече­ния жизненных интересов населения и проводит мероприятия по социальной защите населения. Местное самоуправление в системе государственных и муниципальных органов призвано обеспечивать комплексное решение вопросов обслуживания населения, способ­ствовать достижению тем самым в обществе политической и соци­альной стабильности [5].

На этом уровне преодолевается ведомственная разобщенность предоставления социальной поддержки, в полной мере реализуется комплексный подход к социальному обслуживанию населения. Граж­дане предъявляют и удовлетворяют большинство своих потребнос­тей именно «по месту жительства», поэтому в сфере муниципального управления сосредоточена ответственность за решение повседневных жизнеобеспечивающих задач жилого образования. Кроме того, здесь в наибольшей степени возможно проявление самоорганизации, са­модеятельности населения, привлечение усилий негосударственных организаций и объединений лиц со сходными проблемами. Активи­зация социального потенциала самопомощи и взаимопомощи состав­ляет тот дополнительный ресурс, который позволяет осуществлять социальную политику на местном уровне даже при крайне неблаго­приятных внешних обстоятельствах.

Таким образом, рассмотрение социальной политики, осуществ­ляемой в системе уровней государственного устройства, позволяет утверждать, что деятельность по ее разработке и реализации будет продуктивной только в том случае, если все уровни будут действо­вать в единстве целей и средств, если будет последовательно прове­дено структурирование полномочий и обязанностей по каждому из уровней, с созданием их непротиворечивой системы, и если всегда будет учитываться комплексность социальной политики.