Студопедия

КАТЕГОРИИ:

АвтомобилиАстрономияБиологияГеографияДом и садДругие языкиДругоеИнформатикаИсторияКультураЛитератураЛогикаМатематикаМедицинаМеталлургияМеханикаОбразованиеОхрана трудаПедагогикаПолитикаПравоПсихологияРелигияРиторикаСоциологияСпортСтроительствоТехнологияТуризмФизикаФилософияФинансыХимияЧерчениеЭкологияЭкономикаЭлектроника



Конституционный контроль — принципы и формы защиты прав человека




Читайте также:
  1. I.Формы государственного управления
  2. II. Контроль прибутковості.
  3. II. Основные принципы и правила служебного поведения государственных гражданских служащих Федеральной налоговой службы
  4. II.4.1) Исторические формы единоличной власти.
  5. III. Редкие формы
  6. III. Тестовый контроль знаний
  7. III.1.1) Формы уголовного процесса.
  8. III.3.1) Цель наказания и общие принципы ответственности.
  9. IV-1. МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ ДОМАШНЕЙ КОНТРОЛЬНОЙ РАБОТЫ №1.
  10. L-формы бактерий, их особенности и роль в патологии человека. Факторы, способствующие образованию L-форм. Микоплазмы и заболевания, вызываемые ими.

Защита прав и свобод человека и гражданина, являясь и конституционно-правовой, и международно-правовой обязанно­стью современного государства, осуществляется с помощью си­стемы принципов, институтов, механизмов и процедурно-право­вых правил, прямо или опосредованно предназначенных для этих целей. В данной главе мы хотели бы дать обобщенное пред­ставление об основных институтах и механизмах защиты прав и свобод, созданных и функционирующих в зарубежных госу­дарствах, основанных на праве.

Наиболее эффективным институтом судебной защиты прав человека в современном демократическом государстве и обще­стве является конституционное правосудие. Оно возложено на специализированные конституционные суды или квазисудеб-

' СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

§ 1. Конституционный контроль

ные органы, наделенные полномочиями осуществлять консти­туционный контроль и обеспечивать своей деятельностью вер­ховенство конституции и приоритет прав и свобод человека.

Функция защиты прав и свобод осуществляется органами конституционной юрисдикции путем использования трех ос­новных форм их деятельности — абстрактного, конкретного и индивидуального контроля за соответствием конституции за­конов и иных нормативных актов, а также судебных и админи­стративных решений.

Абстрактный контроль предусматривает возможность по­дачи в конституционный суд запроса о конституционности при­нятых законов и других нормативных актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Цель этого вида контроля — соблюдение законодателем конституции и ее по­ложений, регулирующих права и свободы человека в процессе принятия нормативно-правовых актов. Правом такого запроса наделяются обычно высшие органы исполнительной власти в лице президента, премьер-министра, группы депутатов парла­мента, органы исполнительной власти субъектов федерации и автономных государственных образований, что отражает прин­цип разделения властей. В отдельных странах вопрос о кон­ституционности может быть поставлен по собственной инициа­тиве органа конституционного контроля (Австрия, Франция).

Эта форма действует в странах с централизованной систе­мой конституционного контроля, когда только специализиро­ванный конституционный суд может абстрактно, вне связи с применением данной нормы осуществить ее толкование в кон­тексте конституционных положений. В порядке абстрактного контроля конституционный суд устраняет законодательные нарушения прав и свобод человека. Такой контроль использу­ется в основном в странах континентального права (Австрия, ФРГ, Италия, Испания, Португалия и др.).



Конкретный контроль, иногда именуемый инцидентным, предусматривает, что вопрос о конституционности подлежаще­го применению закона ставится, рассматривается и решается только в связи с конкретным судебным разбирательством. Наи­более широко эта форма используется в странах с децентрали­зованной системой конституционного контроля, где все суды правомочны сами решать вопрос о конституционности приме­няемой ими нормы права. Конкретный контроль также действует

412 Глав;» XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

и в ряде стран континентального права, где существует центра­лизованная система конституционного контроля, осуществляе­мого специализированными органами квазисудебного характе­ра. Централизованная система исходит из того, что суды общей юрисдикции не контролируют соответствие нормативно-юри­дических актов конституции. Здесь общие суды могут только ставить этот вопрос перед конституционным судом в виде зап­роса в связи с рассмотрением конкретного судебного дела и лишь в таких пределах обеспечивать соответствие закона кон­ституции (Италия, Австрия, ФРГ и др.).



Конституционный контроль осуществляется и в форме рас­смотрения индивидуальной (коллективной) жалобы. При этом индивид, а также различные объединения граждан, юридичес­ких лиц наделены правом подавать в конституционный суд жалобы о нарушениях своих прав и свобод законами, другими нормативно-правовыми актами, судебными решениями.

Широкие полномочия конституционного правосудия в за­щите прав и свобод человека обусловлены рядом принципов, утвердившихся в послевоенный период в системе националь­ного, регионального и международного права. К их числу прежде всего относится признание прав и свобод человека в качестве естественных, неотъемлемых ценностей, их приоритетного зна­чения в системе внутригосударственного и международного права; закрепление на уровне конституции и международных пактов принципа, из которого следует, что права человека обя­зывают власти государства (законодательную, исполнительную, судебную) в качестве непосредственно действующего права;

признание индивида субъектом международно-правовых отно­шений.

Поэтому в системе указанных выше форм конституцион­ного контроля права человека становятся доминирующим кри­терием, в соответствии с которым органы конституционного контроля выносят свой вердикт.

Существуют различные модели конституционного контро­ля. На наш взгляд, особый интерес представляет Федеральный конституционный суд Германии, наделенный широкими полно­мочиями и отличающийся многими особенностями.

Законодательство ФРГ полностью подпадает под контроль Федерального конституционного суда. Федеральные и земель-

§ 1. Конституционный контроль 413

ные органы исполнительной власти, а также парламентское мень­шинство обладают правом запроса о конституционности любо­го вступившего в силу закона, используя форму абстрактного контроля. Конституционная жалоба вооружает гражданина правом обжаловать закон, если он считает, что такой закон на­рушает его основные права. Равным образом и обычная юсти­ция подлежит контролю Федерального конституционного суда. Не только каждый судья может и должен запросить Конститу­ционный суд о правомерности применяемого закона (конкрет­ный контроль), но каждое решение любого суда может быть обжаловано, если заявитель считает, что решением нарушаются его основные права (индивидуальная жалоба). К ведению Фе­дерального конституционного суда относится и правомочие ре­шать вопрос о лишении лиц возможности пользоваться права­ми и свободами, если они злоупотребляют ими для борьбы про­тив основ свободного демократического строя.

Таким образом, Федеральный конституционный суд Гер­мании обладает большими полномочиями, однако во всех слу­чаях он действует только на основании запроса или ходатай­ства, исходящего от других органов и лиц. Как свидетельствует его практика, Суд получает огромное количество запросов. В от­личие, например, от Верховного Суда США Федеральный кон­ституционный суд Германии лишен возможности выбора — принимать решение по запросу или нет, если, скажем, речь идет о политическом, а не о правовом споре: он обязан вынести ре­шение, если подана формально допустимая жалоба.

По сравнению со специализированным конституционным судом, каким является Федеральный конституционный суд Германии, Верховный Суд США, будучи высшим судом по граж­данским, уголовным и административным делам, одновременно выступает и как орган конституционного контроля. В этом ка­честве его отличают две особенности. Во-первых, он не наделен правом абстрактного контроля; это значит, что Верховный Суд может осуществить контроль закона только в случае, если в ходе обычного судебного спора будет поставлен вопрос о том, соответствует ли Конституции подлежащий применению закон. Во-вторых, если Верховный Суд признает закон не соответ­ствующим Конституции, то это имеет значение только для дан­ного конкретного дела и означает, что в этом случае закон не подлежит применению, но формально не лишается силы. Од-

414 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

нако в дальнейшем суды, которые ориентируются на решения Верховного Суда, будут придерживаться этой позиции и такой закон фактически утратит силу.

Данная форма предоставляет Верховному Суду возмож­ность контролировать и законодателя, и юстицию. Кроме того, Верховный Суд осуществляет контроль за действиями испол­нительной власти, поскольку является и высшим администра­тивным судом. В то же время он признал за собой право не принимать решения, если вопрос является чисто политическим. Тем самым упор делается на сугубо правовой характер функ­ции конституционного контроля. Контроль за конституцион­ностью приговоров нижестоящих судов всегда осуществляется Верховным Судом, поскольку он выступает в роли высшей су­дебной инстанции. И здесь он действует на основании жалобы, т. е. выступает непосредственно защитником прав и свобод человека. На Верховный Суд возложена процедура импичмен-та, а также решение споров о компетенции между государствен- ,б ными органами, но лишь в случаях, когда речь идет о споре между Конгрессом и Президентом.

Французская правовая система долгое время была закры­та для конституционной юрисдикции, поскольку законодатель считался высшим государственным органом, которому отводи­лась роль наиболее эффективного правозащитного механизма, а за судами контрольные полномочия не признавались. И только по Конституции 1958 г. во Франции впервые была введена достаточно своеобразная по сравнению с другими моделями форма превентивного конституционного контроля, который осу­ществляется Конституционным советом. Тем самым Конститу­ция лишила законодательную власть ее приоритетного поло­жения в системе правозащитных механизмов и превратила за­кон из абстрактной по значению нормы в подконтрольный Кон­ституционному совету правовой акт.

Согласно ст. 61 Конституции Франции обязательному кон­ституционному контролю подлежат органические законы до их промульгации Президентом страны, регламенты палат парла­мента до их применения. Что касается обычных законов, то Конституционный совет правомочен вмешаться лишь в том случае, если после голосования по закону в парламенте и до его промульгации в Совет поступает запрос относительно консти-

§ 1. Конституционный контроль 415

туционности этого правового акта. Правом запроса наделяют­ся Президент, Премьер-министр или председатель одной из палат парламента, а также парламентарии от имени 60 депутатов или 60 сенаторов. Закон, объявленный неконституционным, не мо­жет быть ни обнародован, ни введен в действие (ст. 62 Консти­туции). Из сферы конституционного контроля автоматически выпадают те правовые акты, в связи с принятием которых в Совет не был направлен протест по поводу их антиконституци­онности. Это значит, что с момента промульгации Президентом законодательного акта его конституционность не может быть оспорена ни Конституционным советом, ни каким-либо другим органом. Указывая на эту особенность, известный французский юрист Франсуа Люшер пишет: "Бесспорно, что в нашем юри­дическом арсенале существуют законодательные акты, проти­воречащие элементарным правам и свободам. Если бы эти за­коны издавались сегодня, Конституционный совет, несомненно, воспротивился бы их принятию, но в силу того, что они уже были промульгированы ранее, никто не вправе противодейство­вать этому"'. Отмеченное обстоятельство дает основание дру­гому юристу — Л. Хамону сделать вывод о том, что конститу­ционный контроль во Франции носит "исключительно превен­

тивный" характер2

Между тем в плане защиты'прав и свобод французская система конституционного контроля испытывает определенный дефицит, ибо ограничивается, в сущности, только абстрактным предварительным контролем и не предусматривает таких за­действованных непосредственно на уровне индивида правоза­щитных форм, какими являются конкретный (инцидентный) контроль и индивидуальная жалоба. По этому поводу длитель­ное время велась дискуссия, в ходе которой ставился вопрос о необходимости реформировать систему конституционного кон­троля путем введения института индивидуальной жалобы, а так­же конкретного контроля.

Принятым в 1990 г. органическим законом в Закон о Кон­ституционном совете 1958 г. были внесены изменения, которые

' Luchaire F. Procedures et techniques de protection dcs droits fondamentaux. Conseil Constitutionnel Fran?ais // Revue intern, de droit compare. 1981. № 2. P. 329.

1 См : HamonL. Le Conseil Constitutionnel. Paris, 1987. P. 293.

416 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

предусматривают, что при рассмотрении конкретного дела в судебной инстанции в исключительном порядке может быть заявлено ходатайство о признании неконституционным норма­тивного акта или действия, если оспариваемое положение яв­ляется принципиально важным для исхода спора и законнос­ти процедуры, если оно может послужить основанием для воз­буждения уголовного дела (п. 1 ст. 23 Закона). При этом су­дебная инстанция откладывает вынесение своего вердикта по существу дела до принятия решения Конституционным сове­том. Таким образом, конституционный контроль Франции в своеобразной форме дополняется конкретным контролем, что означает также введение в определенной форме и последую­щего контроля, поскольку речь идет о принятом нормативном акте, который подлежит применению в судебном разбиратель­стве'.

Важное место в системе конституционного правосудия за­нимает институт индивидуальной жалобы, открывающий чело­веку и гражданину прямой доступ в органы конституционного контроля. Объектом жалобы может быть любой акт публичной власти — законодательной, исполнительной (действие или даже бездействие ее), а также судебной, если таким актом, по мнению индивида, нарушаются его права.

Авторитет индивидуальной конституционной жалобы по­стоянно растет, поскольку она расширяет правовые возможно­сти в защите прав и свобод. Это прежде всего охраняет челове­ка от угрозы, исходящей от исполнительной власти с ее разрос­шимся до неимоверных размеров чиновничьим аппаратом, от судейского корпуса, который может решить дело на основании противоправного закона. Индивидуальная жалоба ставит зас­лон и законодательной власти, способствуя отмене правонару-шающих законов.

Индивидуальная жалоба расценивается доктриной и прак­тикой и как средство обеспечения и развития конституционно-правовых начал демократии, основу которой составляют права и свободы человека. Поэтому правомерно считать, что консти­туционная жалоба не только защищает индивида и его субъек­тивные права, но и способствует реализации принципа право­вого государства о связанности всех ветвей власти конституци-

' См.: Roussillon H. Le Conscil Constitutionncl. Paris, 1991. P. 82-83.

§ 1. Конституционный контроль 417

ей и законом, гарантирующими права и свободы человека. В этом смысле индивидуальная жалоба выступает как специфическая гарантия конституционного права. Более того, предоставляя гражданину возможность вступать в спор с государством и его органами, даже с самим законодателем, институт индивидуаль­ной жалобы содействует интеграции граждан в процесс управ­ления государством и обществом.

В совокупности эти факторы привели к тому, что индиви­дуальная жалоба широко применяется во многих западных стра­нах (ФРГ, Испании, Австрии и др.), хотя и отличается специ­фикой в отношении круга субъектов этого права, предмета об­жалования, юридических последствий принимаемых решений.

В наиболее развернутом виде право на индивидуальную жалобу сконструировано в ФРГ: оно распространяется на дея­тельность всех трех ветвей власти, которые подпадают под кон­ституционный контроль. Рассматривая конституционные жа­лобы по поводу нарушения основных прав актами исполни­тельной власти, Федеральный конституционный суд ФРГ под­вергает контролю любые действия этой власти, в том числе и относящиеся к ведению Федерального канцлера и определяе­мых им основных направлений политики. Обязательным усло­вием принятия жалобы, оспаривающей конституционность за­кона, является обязанность лица обосновать, что этим законом ему наносится прямой и явный ущерб.

Определенные особенности имеет институт конституци­онной жалобы в Австрии. Здесь индивид располагает пра­вом обжаловать в Конституционный суд и административ­ные решения, которые нарушают его конституционно гаран­тируемые права. Этому должно предшествовать обжалова­ние в инстанционном порядке, а в Конституционный суд подается жалоба на решение последней административной инстанции. Таким образом, право конституционной жалобы является средством защиты индивида и от произвола адми­нистративных органов. Одновременно такая жалоба может быть подана и в Административный суд, решение которого, в свою очередь, подлежит обжалованию в Конституционный суд. Последний действует как кассационная инстанция: если он находит, что обжалуемое решение административного орга­на нарушает конституционно гарантируемое право заявите­ля, то отменяет его. В этом случае административные орга-

418 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

ны обязаны незамедлительно принять все меры, чтобы вос­становить правовое положение в соответствии с установка­ми Конституционного суда.

Таким образом, по австрийской системе индивиду предос­тавляется двойная правовая защита от произвола администра­ции. Такая усиленная защита вполне отвечает реальным по­требностям граждан, ибо практика свидетельствует, что боль­шинство дел, рассматриваемых Конституционным судом Авст­рии, основываются на жалобах граждан против решений адми­нистративных органов.

Одновременно индивид в своей жалобе вправе заявить, что решение административного органа базировалось на антикон­ституционном законе, нарушающем его права. Этим он обосно­вывает свое ходатайство о проверке конституционности зако­на. Если Конституционный суд примет эти доводы, он приоста­навливает разбирательство жалобы и начинает проверку соот­ветствующего закона. Особенностью австрийской системы конституционного контроля является то, что Конституционный суд не считает себя связанным наличием запроса заявителя. Он может провести проверку по собственной инициативе, если в ходе рассмотрения жалобы против административного акта у него возникают сомнения относительно конституционности применяемого закона.

При оценке роли индивидуальной конституционной жало­бы как эффективного средства защиты прав и свобод в системе конституционного контроля важное значение имеет круг субъек­тов, наделенных по закону этим правом.

В ФРГ индивидуальная жалоба может быть подана лю­бым лицом, чьи основные права нарушены: немцем, иностран­цем, физическим и юридическим лицом, зарегистрированным таковым по германскому праву. Право подачи жалобы повсю­ду сопровождается рядом условий и требований. Жесткие фор­мальные и содержательные требования образуют своеобразный фильтр и приводят к отсеиванию основной массы первоначаль­ных обращений. Такая практика характерна для многих стран:

в ФРГ из 5 тыс. жалоб, ежегодно поступающих в Федеральный конституционный суд, отсеивается до 98 процентов.

Основными условиями и требованиями подачи и приема индивидуальных жалоб к рассмотрению в большинстве стран считаются следующие:

§ 1 Конституционный контроль 419

1) должны быть исчерпаны все доступные индивиду сред­ства правовой защиты. Указанное требование отражает идеи о том, что конституционный суд должен вмешиваться в конфлик­тную ситуацию в исключительных случаях (принцип субсиди-арности). Это требование обусловлено также и тем обстоятель­ством, что общие суды, располагая специальными познаниями в области отраслевого законодательства, вырабатывают квалифи­кационные подходы по спорным проблемам, излагая свое пони­мание сущности прав и свобод человека. Учитывая эти пози­ции, конституционные суды получают представление о право-применительной практике, обобщают и направляют ее своими решениями. Изъятия из этого требования возможны только в случае, если необходимо срочное вмешательство Конституци­онного суда (такое положение содержится, например, в Законе о Федеральном конституционном суде Германии);

2) затронутый в жалобе вопрос должен иметь принципи­ально важное конституционно-правовое значение. Такое допол­нительное условие было внесено в 1984 г. в Конституцию Ав­стрии. В соответствии с ним жалоба не может быть принята, если ее разбирательство не принесет необходимого разъясне­ния по существенному конституционно-правовому вопросу. В ФРГ это требование сопровождается еще одним: жалоба не будет принята, если ущерб, который может быть причинен в результате нарушения права, не превысит 300 марок;

3) жалоба должна быть убедительно обоснованной;

4) жалоба не может быть заведомо бесперспективной, т. е. не иметь шансов на благоприятный исход.

Как правило, конституционное производство по жалобам бесплатное. В ФРГ действует принцип: если жалоба является обоснованной, то лицу, ее подавшему, полностью или частично возмещаются понесенные им расходы. Однако для того чтобы сдержать поток необоснованных жалоб и исключить злоупот­ребления этим правом, в ФРГ ввели уплату пошлины. В 1985 г. с этой целью увеличили размеры пошлины: в случае отклоне­ния жалобы по основаниям, указанным в Законе, взимается по­шлина в размере 1000 марок, в случае злоупотребления правом жалобы — до 5 тыс. марок; кроме того, жалоба не принимает­ся, если вовремя не был внесен задаток в 500 марок.

Как уже отмечалось, наряду с индивидуальной конститу­ционной жалобой важное значение в защите прав и свобод име-

420 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

ет конкретный контроль. Он осуществляется путем проверки конституционности законов по запросам судов общей юрисдик­ции, а также специализированных судов. Эта форма расширя­ет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку под­ключается широкий круг правоприменительных органов — судов.

Условием и основанием таких запросов являются возник­шие в процессе разбирательства конкретного дела сомнения относительно того, соответствует ли конституции примененный или подлежащий применению закон.

В силу судебной природы общего права в США и некото­рых странах Латинской Америки суды вправе сами решать вопросы о конституционности. Их решения о неконституцион­ности имеют значение только для участников конкретного су­дебного процесса (inter omnes) и не обязательны для других судов.

В странах континентального права (ФРГ, Австрии, Испа­нии, Португалии, Швейцарии, в последней только в отношении нормативных актов кантонов) решения конституционных су­дов по запросу обычного суда действуют по принципу erga omnes, согласно которому они должны соблюдаться всеми. Если у суда возникают сомнения относительно конституционности подлежащего применению закона, он приостанавливает слуша­ние дела и направляет запрос в конституционный суд. При этом в Австрии и Италии суду достаточно выразить сомне­ние — и запрос может быть направлен в Конституционный суд; в ФРГ для этого судья должен быть убежден в неконсти­туционности применяемого закона. В Италии, где отсутствует институт индивидуальной жалобы, конкретный контроль и пра­вомочие судей подавать запрос, по мнению юристов, стали важ­ным источником деятельности Конституционного суда в обла­сти формально-юридического обеспечения и защиты прав и свобод человека. Здесь с 1956 г. —. момента образования Кон­ституционного суда — им было принято более 1000 решений по различным отраслям законодательства и в основном в по­рядке конкретного контроля.

Дополнительной и весьма существенной гарантией защиты прав и свобод человека является предусмотренное в некото­рых странах участие в процессе конституционного судопроиз­водства омбудсмана и представителя прокуратуры, т. е. инсти-

§ 1. Конституционный контроль 421

тутов, ex officio предназначенных осуществлять и содейство­вать защите прав человека. Так, в п. 2 ст. 47 Закона о Консти­туционном суде Испании специально указывается, что "проку­рор принимает участие во всех процессах о защите конститу­ционных прав с целью охраны законности, прав граждан и пуб­личного интереса, защищаемого законом". В Испании защите конституционных прав способствует и то, что народный защит­ник (омбудсман) и прокуратура наделены правом подачи в Суд жалобы о нарушении конституционных прав граждан актами, исходящими от кортесов, какого-либо органа или законодатель­ных ассамблей региональных автономных объединений или их органов. При этом дополнительно устанавливается, что если заявление исходит от народного защитника или прокуратуры, то палата Конституционного суда, к ведению которой относит­ся рассмотрение дела о нарушении конституционных прав, из­вещает об этом возможных потерпевших, а также сообщает о поступившем заявлении в "Официальном бюллетене государ­ства". Все это создает надежные гарантии защиты прав и сво­бод граждан.

Расширение круга участников процедуры конституцион­ного контроля характерно и для Италии. Здесь к решению вопроса о конституционности общегосударственного закона подключается Председатель Совета Министров, а если речь идет о законе области — Председатель Совета джунты области.

Особое значение имеют юридические последствия реше­ний органов конституционного контроля и механизмы их ис­полнения. Сравнение различных моделей показывает, что при­меняются разные принципы и механизмы исполнения решений конституционных судов. Особенно это касается проблемы уре­гулирования правоотношений, возникших на основе закона, объявленного антиконституционным.

По итальянской системе нормы, признанные неконститу­ционными, исключаются из правового оборота и более не под­лежат применению, что равносильно их аннулированию. Не­возможность применять норму, признанную антиконституци­онной, распространяется и на возникшие в силу действия такой нормы правовые отношения (т. е. решение получает обратную силу), за исключением уголовных дел.

Согласно п. 1 ст. 38 Закона о Конституционном суде Ис­пании решения о неконституционности законов не подлежат

422 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

пересмотру, обязательны для всех публичных властей и порож­дают общие правовые последствия.

Несколько иным образом по сравнению с другими страна­ми регулируется действие, во времени и пространстве, решений, вынесенных Конституционным судом Испании в порядке рас­смотрения индивидуальной жалобы. Признанные неконститу­ционными нормативные акты (законы, распоряжения или по­становления, имеющие силу законов) считаются ничтожными с момента принятия такого решения. По этому поводу в п. 1 ст. 40 Закона о Конституционном суде специально уточняется, что "решения о неконституционности таких актов не дают ос­нования для пересмотра не подлежащих обжалованию реше­ний, вынесенных на основе неконституционного акта за исклю­чением уголовного или административного судопроизводства, предусматривающих санкции, в которых в случае недействи­тельности примененной нормы предусматривается уменьшение наказаний или штрафа, снятие ответственности, освобождение от наказания или его ограничение".

Обратим внимание и на такое существенное обстоятель­ство. В испанском Законе о Конституционном суде содержит­ся правило, согласно которому всем судам предписывается не­уклонно следовать доктрине, положенной Конституционным судом в основу рассмотрения запросов и ходатайств и приня­тия решений о неконституционности (п. 2 ст. 40). Безусловно, такое правило представляет собой достаточно эффективный способ приведения принципов оценки законов на уровне обще­го правосудия в соответствие с ценностными правовыми ори-ентациями Конституционного суда.

В Германии решение Федерального конституционного суда в принципе обязательно для конституционных органов феде­рации и земель, а также для всех судов и ведомств (п. 1 § 31 Закона о Федеральном конституционном суде). В случаях, спе­циально указанных в законе, такие решения обретают силу за­кона. Отметим, что здесь речь идет о соответствии федерально­го права или права земли по форме и содержанию Основному ,.„. закону; о соответствии федерального закона или закона земли ^ Основному закону; о том, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица,

§ 1. Конституционный контроль 423

когда о таком решении ходатайствует суд. Силой закона наде­ляются и решения Федерального конституционного суда по разногласиям или сомнениям относительно нормативных ак­тов, занимающих в иерархии норм высшие позиции. Что каса­ется действия решений этого Суда во времени, то они, как пра­вило, обратной силы не имеют. Решения учреждений и судов, принятые на основе закона и уже вступившие в силу, действу­ют без изменений. Исключением является область уголовно-правовых отношений. Лица, осужденные на основании закона, объявленного позднее недействительным, имеют право хода­тайствовать о проведении нового судебного разбирательства согласно предписаниям УПК (§ 79 Закона о Федеральном конституционном суде).

Закон о Конституционном суде Австрии допускает раз­личные варианты квалификации оспариваемого закона. Суд может признать его полностью антиконституционным, т. е. юридически ничтожным с момента принятия судом решения (ex nunc); частично ничтожным; несовместимым с Конститу­цией, что, однако, не означает его ничтожности, и, как след­ствие, такой закон будет действовать до тех пор, пока в силу не вступит новый. В настоящее время (с 1975 г.) Суд в каж­дом случае вправе определять действие своего решения во времени и может установить срок вступления его в силу, не превышающий, однако, 18 месяцев (абз. 5 ст. 150 Конститу­ции). Смысл такой "оттяжки" состоит в том, чтобы дать воз­можность законодателю внести необходимые изменения в при­знанный антиконституционным закон и тем самым избежать возникновения ситуации "беззакония". Имеют место случаи, когда Суд оставляет вопрос о последствиях признания закона противоречащим Конституции открытым. Закон также может быть признан частично несовместимым с Конституцией, что обязывает законодателя внести в него необходимые корректи­вы. Как видим, в Австрии принята и действует довольно гиб­кая система отношений между законодателем и Конституци­онным судом, позволяющая последнему активно воздейство­вать на законодателя, в том числе и для исправления допу­щенных ошибок.

В отличие от распространенной в Европе системы специ­ализированных конституционных судов Верховный Суд США

424 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

осуществляет функцию конституционного контроля, как уже было сказано выше, только посредством процедуры конкрет­ного контроля. Признав закон неконституционным, Верхов­ный Суд объявляет о его неприменимости только для данно­го дела. В результате такой закон судами не применяется. Помимо этого его судьба определяется двумя факторами: осо­бенностями действия в американской правовой системе прин­ципа stare decisis, т. е. требования придерживаться собствен­ного решения по данному закону в дальнейшей практике, а также учитывать реакцию Федерального конгресса на заня­тую Судом позицию о неконституционности закона. Конгресс может отменить решение Верховного Суда, приняв поправку к Конституции, или внести изменения в закон с тем, чтобы привести его в соответствие с Конституцией'.

Реализация решений конституционных судов достигается в некоторых странах и посредством приостановления действия (исполнения) акта публичной власти, если этим актом нано­сится ущерб правам и свободам или затрудняется их реализа­ция. Принимая такие решения, суды должны учитывать как интересы общества, так и права третьих лиц. По процедуре приостановления в Законе о Конституционном Суде Испании содержится специальное правило о том, что просьба приоста­новить акт может быть подана в любой момент до вынесения решения. Приостановлению здесь предшествует встреча сто­рон и представителя прокуратуры и уведомление органа, от­ветственного за исполнение акта, если палата сочтет это необ­ходимым (ст. 56).

В целях надлежащего исполнения решений конституцион­ных судов и, соответственно, реализации принципов верховен­ства Конституции, защиты прав и свобод человека и граждани­на законы о конституционном суде различных стран, как пра­вило, предусматривают санкции для органов и лиц, не испол­няющих их решений. Согласно Закону о Конституционном Суде Испании на любое лицо, облеченное или не облеченное публичной властью, которое не выполняет предписаний Суда в

' См.: Никифорова М.А. Роль прецедента в конституционном праве США. Советское государство и право. 1980. № 9.

§ 1. Конституционный контроль 425

указанные сроки, могут налагаться штрафы или любая другая форма ответственности, которую Суд сочтет необходимой (п. 4 ст. 95). Закон о Федеральном конституционном суде Герма­нии содержит более широкую формулировку, оставляя на ус­мотрение Суда право определять, кто и каким образом должен исполнить его решение (§ 35). Он также предусматривает ответственность лица в форме уплаты пошлины (штрафа) в случае злоупотребления правом подачи жалобы. Суд может обязать к уплате пошлины в случае, если он отклонил жалобу или отказал в ее удовлетворении. Решение об уплате пошлины и ее размере принимается Судом с учетом всех существенных обстоятельств, в том числе имущественного положения подате­ля жалобы.

Важной формой конституционного контроля является тол­кование прав и свобод человека в контексте конституционных нормативов и основ права, т. е. трактовка вопроса о происхож­дении, природе прав и свобод.

Как известно, в настоящее время категория естественных прав сохранилась в основном на уровне доктринальных раз­работок, а в практике конституционных судов уступила место позитивистской трактовке прав и свобод. В соответствии с те­орией юридического позитивизма они действуют только в той мере и в таком объеме, в каком гарантируются конституцией и законами. Такая позиция однозначно характерна для Австрии и преобладает в Германии, Италии, Испании. По мнению Р. Герцога, бывшего Председателя Федерального конституцион­ного суда Германии, у Суда не было необходимости прибегать к услугам доктрины естественного права и толковать права и свободы как надпозитивные. Он объясняет это тем, что Основ­ной закон и без того содержит широкий набор прав и Феде­ральный конституционный суд лишь в самом начале своей де­ятельности использовал понятие естественных прав, а затем отказался от такого подхода'. В конституционной доктрине ФРГ понятие прав человека употребляется преимущественно в условном (конвенциональном) смысле и означает, что права и свободы по Основному закону принадлежат не только нем-

См.: Нсггод R. Hierarchie der Vcrfassungsnormeii und ihre Funktion beim Schutz der Grundrechtc // EuGRZ. 1990. H. 19/20. S. 483-484.

426 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

цам (т. е. гражданам и определенным группам этнических немцев — фольксдойче), но и всем людям (апатридам, иност­ранцам). Права человека считаются универсальными как ос­нова любого сообщества, мира и справедливости, носителями которых являются граждане государства. В силу этого пуб­личная власть связана основными правами как непосредствен­но действующим правом.

Несколько иная ситуация и практика толкования сложи­лась в Швейцарии, где проблема различения прав человека как надпозитивных и основных, закрепленных в законодательстве, сохраняет свою значимость. Это объясняется тем, что федераль­ная Конституция не содержит систематизированного каталога основных прав, и отдельные важные права в ней отсутствуют. В подобной ситуации решающее слово принадлежит Федераль­ному суду, который в Швейцарии выполняет функции консти­туционного контроля. Опираясь на доктрину о наличии непи­саных (естественных, надпозитивных) прав человека, Суд при­знает отдельные права в качестве конституционных (т. е. по­зитивных, санкционируемых государством) и тем самым вос­полняет пробелы конституционного законодательства на уров­не федерации.

Определяющим критерием служат общие правовые прин­ципы демократии и правового государства: неписаное право признается Судом в качестве основного, если оно является "неотъемлемой составной частью демократического и соответ­ствующего принципам правового государства строя". При этом возможна ситуация, когда Суд может отдать предпочтение не­писаному праву, опираясь на указанный критерий'. Таким об­разом, Суд не только расширяет защитную функцию основных прав, но и признает за ними роль элемента, образующего фун­дамент конституционного правопорядка. Кроме того, призна­ние статуса основных гарантирует таким правам защиту в су­дебном порядке.

Наряду с этим Верховный Суд Швейцарии пользуется и понятием соответствующих Конституции прав, которые ба­зируются на программных положениях Конституции о соци-

См : Haefhger A, Die Hierarchie von Verfassungsnormcn und ihrc Funktion bcim Schutz dor Mcnschcnrcchtc // EuGRZ. 1990. H. 19/20. S. 474-475.

§ 1. Конституционный контроль 427

ально-ориентированной деятельности государства, заботе и по­мощи семье, молодежи и т. п. К ним относятся преимуществен­но социально-экономические права, на которые Верховный Суд не распространяет судебную защиту и право подачи конститу­ционной жалобы; в этом состоит их отличие от категории ос­новных прав.

Весьма значимыми и интересными представляются сло­жившиеся в практике конституционного контроля специфи­ческие методы, и принципы интерпретации прав и свобод человека, которые в последние годы ведутся преимущественно с позиций материального, а не просто формального их пони­мания.

В процессе интерпретации важную роль играют теории основных прав, которые возникают и развиваются в контексте правовых установок и правовой идеологии любого конститу­ционного суда. Для Конституционного Суда Австрии преоб­ладающей установкой вплоть до последнего времени являлось понимание основных прав с позиций классической либераль­ной теории "негативной свободы", т. е. как прав, защищающих человека от вмешательства в его личную жизнь, и прежде все­го со стороны самого государства. Так, при рассмотрении зап­роса о конституционности Закона об организации университе­тов Суд признал за ними право на самоуправление, опираясь на довод об исключительно "защитном" от вмешательства го­сударства характере основных прав. Здесь следует пояснить, что в западной доктрине и законодательстве утвердился прин­цип, в силу которого юридические лица считаются носителями прав и свобод человека в той мере, в какой это связано с на­правлением и содержанием их деятельности. К ним относятся университеты, теле- и радиокомпании, газеты, религиозные объе­динения и т. п.

Ориентируясь на классическую либеральную концепцию прав человека (в австрийском обозначении — основных прав), Конституционный Суд Австрии не признавал за социально-эко­номическими правами граждан статус субъективных прав, за­щита которых обеспечивается в судебном порядке. Гарантией таких прав может служить экономическая политика правитель­ства, законодательство о государственной поддержке безработ­ных, страховой медицине и т. п.

428 Глава XIII Защит.» прав человека в зарубежных государствах

Определенное влияние на деятельность конституционных судов оказывают и такие теории основных прав, которые суды выводят из системы ценностей или "ценностного порядка", ут­верждаемых Конституцией, хотя заметим, что понимаются они неоднозначно Так, в Австрии с позиций кельзеновской чистой теории права ценностный подход считается банальностью, поскольку, по Кельзену, каждая правовая норма, в том числе и формальная, выражает ту или иную ценность. При таком под­ходе ценностная квалификация сути регулируемых основных прав не может привести к установлению какой-либо особой правовой истины, иных правил толкования и применения ос­новных прав и свобод.

Между тем именно ценностный подход в практике консти­туционного правосудия приобретает существенное значение для установления пределов законодательства в области регламен­тации прав и свобод, которые законодатель не должен престу­пать, хотя в этих пределах у него существует собственная шка­ла ценностей. Такое определение основных прав — как систе­мы ценностей (Wertordnung) — становится для законодателя дополнительным "строго содержательным ориентиром" и ог­раничителем свободы его правотворчества. Учитывая действие разновременно принятых нормативных источников, важное зна­чение имеет способ аутентичного толкования прав и свобод в соответствии с общепризнанными современными стандартами. Такой подход определяет деятельность органов конституцион­ного контроля Австрии, Швейцарии, США. Характерна она и для Франции. Здесь Конституционный совет оценивает зако­нодательные акты с точки зрения их соответствия не только действующей конституции и дополняющим ее органическим законам, но и Декларации прав и свобод человека и граждани­на 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г.

Расширение юридических источников обоснования и за­щиты прав и свобод в процессе толкования и контроля за кон­ституционностью законов со стороны Конституционного совета привело во Франции к повышению его роли в качестве гаранта прав и свобод индивида. Своеобразным толчком в этом на­правлении послужило решение 1971 г по делу о праве на ас­социацию, когда Конституционный совет при обосновании это­го права ссылался на преамбулу Конституции 1946 г. и на Декларацию прав человека и гражданина 1789 г

§ 1. Конституционны]! контроль 429

Практика Конституционного Суда Италии также свидетель­ствует о его существенном вкладе в разработку и обогащение прав и свобод на основе их толкования. Тезис о понимании прав и свобод человека как неотъемлемых и первичных по от­ношению к государству и любым политическим институтам Конституционный Суд сформулировал, исходя из широкого тол­кования ст. 2 Конституции, которая признает и гарантирует неотъемлемые права человека как индивида и как участника общественных образований, в которых он развивается. При этом Суд также признал открытый характер конституционных по­ложений по ст. 2 (решение 404/1988 г. о праве на жилище). Такое признание позволило выводить несформулированные и неизвестные на момент принятия Конституции права из более широкого контекста последующего социально-экономического и полигико-правового развития государства и общества, что под­твердилось на практике. Широкое толкование ст. 2 Конститу­ции позволило Суду отнести к категории неотъемлемых такие личные права, как право на достоинство, честь, тайну переписки и личной жизни, право на защиту доброго имени. Суд подтвер­дил также право на опровержение ложных сведений, распрост­раняемых средствами массовой информации. Исходя из смыс­ла ст. 2 Конституции, он признал правомерность аборта в слу­чае угрозы здоровью матери, несмотря на то, что по действовав­шему в этот период законодательству аборт был запрещен. Еще в 1974 г. Суд признал политическую забастовку правомерной, за исключением тех случаев, когда она направлена на сверже­ние конституционного строя либо препятствует властям, выра­жающим волю народа, осуществлять их законные полномочия.

Анализируя функцию толкования Конституции и основ­ных прав, осуществляемую конституционными судами, невоз­можно обойти вниманием и проблему иерархии норм, посколь­ку принципу иерархии зачастую отводится роль средства (спо­соба) защиты прав и свобод. В Швейцарии особое значение принципа иерархии связано с отсутствием в конституционном праве (федеральная Конституция 1874 г.) писаных норм, ко­торые гарантировали бы основным правам приоритетный ста­тус. Отсутствует в ней и норма, по которой содержание основ­ных прав не может быть изменено. Преодолевая это, Феде­ральный суд определяет некоторые права как неотъемлемые и не имеющие давности, наделяя их более высоким рангом и боль­шей степенью защищенности.

430 Глава XIII Защита прав человека в зарубежных государствах

§ 2. Институт парламентского Уполномоченного по правам человека (омбудсмана)

Среди механизмов защиты прав и законных интересов граж­дан от произвола государственных органов управления и от злоупотребления властью со стороны чиновников особое место занимает скандинавский институт омбудсмана, или, как он име­нуется в других странах, парламентского комиссара (Англия), народного защитника (Австрия), медиатора (Франция) и т. д. Созданный впервые в начале XIX столетия в Швеции (1809), институт омбудсмана получил после второй мировой войны широкое распространение в европейских странах и других ре­гионах мира'. Особая популярность и авторитет данного инсти­тута объясняются многими демократическими чертами, харак­теризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государ­ственных органов; несменяемостью в течение всего срока пол­номочий парламента, которым он назначается2, правом законо­дательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсут­ствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Все эти принципы и процедуры способствуют выполнению ом-будсманом функций защиты прав и свобод человека от злоупот­реблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Нельзя не согласиться с высокой оценкой, данной этому институту австрийским профессором, доктором права В. Пиклем: его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, меж­ду лицами, наделенными властью, и управляемыми4.

' О динамике его развития свидетельствует тот факт, что если в начале 50-х гг. институт омбудсмана существовал только в двух государствах — Швеции и Финляндии, то в настоящее время более чем в 40 странах существует около 150 различных органов и структур, выполняющих функции омбудсмана. 1 Во многих странах дополнительной гарантией несменяемости служит и то обстоятельство, что срок пребывания омбудсмана в этом качестве на один год превышает срок легислатуры избравшего его парламента Так, например, обстоит дело в Австрии, Дании, Великобритании, Франции. 3 См.: Pickl V. The Protection on Human Rights by the Office of the Austrian Ombudsman (Volksanwaltschaft) / / Austrian — Soviet Round-Table on the Protection of Human Rights. Arlington. 1992. P. 156-157.

§ 2 Институт Уполномоченного по правам человека 431

В некоторых странах контрольные функции омбудсмана распространяются и на деятельность судебных органов, адми­нистрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзор­ные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Для характеристики этого института обратимся к трем наиболее интересным его моделям — шведской, которая возникла в 1809 г. и послужила прообразом для всех последующих, двум более современным — английской и французской, каждая из которых отмечена определенным своеобразием.

Институт парламентского омбудсмана в Швеции включа­ет несколько специализированных омбудсманов. Шеф-омбудс-ман занимается вопросами доступа общественности к офици­альным документам, а также к компьютерной системе и банкам персональных данных. К ведению омбудсмана по вопросам юстиции относится деятельность органов правосудия, полиции, тюрем. Специальный омбудсман осуществляет надзор за воо­руженными силами и их отношениями с различными граждан­скими структурами. В особую сферу деятельности одного из омбудсманов выделен надзор за законностью в области соци­ального обеспечения и налогового обложения. В 1986 г. в Швеции был принят закон против расовой дискриминации и одновременно назначен омбудсман по этим вопросам. В его обязанности входит пресечение дискриминации в области тру­довых и социальных отношений (найма, оплаты труда, увольне­ний, аренды жилья и т. п.).

Осуществляя надзор за деятельностью различных сфер управления и правосудия, предъявляя обвинения государствен­ным должностным лицам, а с недавних пор и муниципальным, шведский омбудсман следит за поддержанием режима закон­ности во всех сферах управления. Он имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заключения омбудсмана публикуются в ежегодных докладах Риксдагу.

В Великобритании институт омбудсмана был введен Зако­ном 1967 г. о Парламентском комиссаре по административным вопросам — парламентском омбудсмане. Закон установил ком­петенцию омбудсмана и порядок его деятельности, наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. Парла-

432 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

ментский омбудсман назначается Королевой и имеет право за­нимать этот пост до 65-летнего возраста; по достижении этого возраста он может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению Королевы.

В соответствии с Законом парламентский омбудсман в пре­делах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмана состоит в том, что он не мо­жет начинать расследования по собственной инициативе. Граж­данин, желающий обратиться к омбудсману, подает жалобу че­рез одного из членов парламента, который официально обра­щается к омбудсману с просьбой провести расследование по жалобе. Решение о том, начинать ли расследования, находится в полной компетенции омбудсмана. Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного "филь­тра", что объясняется стремлением оградить омбудсмана от жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам.

Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стра­не, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало извес­тно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсман сочтет, что имеются особые обстоятельства, он мо­жет принять жалобу к рассмотрению. По установившейся прак­тике омбудсман, прежде чем начать расследование, предприни­мает попытку склонить конфликтующие стороны к достиже­нию приемлемого компромисса.

Парламентский омбудсман проводит расследование, изби­рая его методы по своему усмотрению: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных предста­вителей или неформальные беседы'. Статья 8 Закона о парла­ментском комиссаре наделяет омбудсмана правом требовать от любого министра, должностного лица и гражданина предостав­ления всей информации и документов, относящихся к делу.

Завершив расследование, омбудсман должен составить от­чет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по существу дела. Отчет направляется члену парламента, по просьбе которого проводилось расследование; гражданину, обративше-

§ 2. Институт Уполномоченного по правам человека 433

муся с жалобой; должностному лицу, действия которого обжа­луются; руководителю соответствующего ведомства. Законом предусмотрена обязанность последнего проинформировать ом­будсмана о том, какие меры он намерен предпринять для устра­нения допущенной несправедливости. Ежегодно омбудсман направляет отчет о своей деятельности в специальный парла­ментский комитет (по делам парламентского омбудсмана), ко­торый на основе этого отчета оценивает его деятельность и ин­формирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсман располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, занима­ющихся сбором и истребованием документов и информации, опросом имеющих отношение к делу должностных лиц и сви­детелей.

Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсманов в Великобритании показывает, что этот институт играет поло­жительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципаль­ных органов. Вместе с тем английская модель не свободна от некоторых недостатков. Его компетенция ограничена, в резуль­тате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, и отсутствует прямой доступ граждан к омбудсману, его выводы и заключения имеют рекомендатель­ный, а не обязывающий характер. Проблемами совершенство­вания и обеспечения эффективности деятельности омбудсмана постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с его компетенцией и юрисдикцией.

Институт омбудсмана, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, вне­сенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиа­тор рассматривает жалобы граждан на действия государствен­ных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязатель­ным условием при этом является подача жалобы через членов парламента — депутатов Национального собрания и сенато­ров. На практике, однако, в большинстве случаев депутаты без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от сво-

434 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

их избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по соб­ственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, от­носящимся к его компетенции. Статистические данные свиде­тельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиато­ру жалоб постоянно растет. Обобщая результаты их рассмотре­ния, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим го­сударственным структурам проведение необходимых, с его точ­ки зрения, реформ, способных улучшить взаимоотношения меж­ду администрацией и гражданами. В соответствии со ст. 11 За­кона от 3 января 1973 г. медиатор вправе предписать конкрет­ному органу или должностному лицу выполнить вступившее в законную силу судебное решение в установленный им срок.

Французский медиатор наделен правом возбуждать дисцип­линарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или подать на него жа­лобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовно­го дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор вправе также предлагать внесение поправок к текстам действующих за­конодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны в пределах своей компетенции проводить проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ог­раничений: например, документы и материалы, относящиеся к на­циональной обороне, безопасности государства или внешней по­литике, находятся вне пределов его компетенции. В остальных случаях медиатор может требовать от соответствующего государ­ственного органа любую документацию или материалы, касающи­еся дела, по которому он проводит расследование. Характерное и для других моделей института омбудсмана ограничение состоит в том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого админист­ративного акта. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необ­ходимых мер для пресечения противоправной практики админи­стративных органов и должностных лиц; при этом особое значе­ние имеют ежегодные доклады медиатора о результатах его дея­тельности, представляемые в парламент.

Важной и широко распространенной формой деятельности омбудсмана во многих странах является право законодатель­ной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент

§ 3. Право на петицию 435

или правительство предложения об изменении и совершенство­вании законов и принятых на их основе нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некото­рых странах омбудсман наделен правом подавать жалобы в конституционный суд (Испания, Австрия, Португалия и др.).

По мере обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответ­ственно все более ощутимой становится необходимость специа­лизации правозащитной деятельности омбудсмана. Учреждает­ся омбудсман по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т. е. надзо­ра за положением дел в армии, действиями военной админист­рации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания).

Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популяр­ной становится идея о создании института европейского омбуд­смана по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех людей в этом регионе.

Как видим, основные демократические черты института омбудсмана — независимость, открытость и доступность для граждан — способствовали тому, что он обрел прочные пози­ции в системе правозащитных механизмов многих стран. Эф­фективное функционирование этого института в защите граж­дан от произвола и злоупотреблений со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной власти обеспечивает авто­ритет и популярность омбудсмана в обществе. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Упол­номоченного по правам человека.'


Дата добавления: 2014-11-13; просмотров: 28; Нарушение авторских прав





lektsii.com - Лекции.Ком - 2014-2020 год. (0.02 сек.) Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав
Главная страница Случайная страница Контакты