Конституционный контроль — принципы и формы защиты прав человека

Защита прав и свобод человека и гражданина, являясь и конституционно-правовой, и международно-правовой обязанно­стью современного государства, осуществляется с помощью си­стемы принципов, институтов, механизмов и процедурно-право­вых правил, прямо или опосредованно предназначенных для этих целей. В данной главе мы хотели бы дать обобщенное пред­ставление об основных институтах и механизмах защиты прав и свобод, созданных и функционирующих в зарубежных госу­дарствах, основанных на праве.

Наиболее эффективным институтом судебной защиты прав человека в современном демократическом государстве и обще­стве является конституционное правосудие. Оно возложено на специализированные конституционные суды или квазисудеб-

' СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

§ 1. Конституционный контроль

ные органы, наделенные полномочиями осуществлять консти­туционный контроль и обеспечивать своей деятельностью вер­ховенство конституции и приоритет прав и свобод человека.

Функция защиты прав и свобод осуществляется органами конституционной юрисдикции путем использования трех ос­новных форм их деятельности — абстрактного, конкретного и индивидуального контроля за соответствием конституции за­конов и иных нормативных актов, а также судебных и админи­стративных решений.

Абстрактный контроль предусматривает возможность по­дачи в конституционный суд запроса о конституционности при­нятых законов и других нормативных актов независимо от их применения в конкретных правоотношениях. Цель этого вида контроля — соблюдение законодателем конституции и ее по­ложений, регулирующих права и свободы человека в процессе принятия нормативно-правовых актов. Правом такого запроса наделяются обычно высшие органы исполнительной власти в лице президента, премьер-министра, группы депутатов парла­мента, органы исполнительной власти субъектов федерации и автономных государственных образований, что отражает прин­цип разделения властей. В отдельных странах вопрос о кон­ституционности может быть поставлен по собственной инициа­тиве органа конституционного контроля (Австрия, Франция).

Эта форма действует в странах с централизованной систе­мой конституционного контроля, когда только специализиро­ванный конституционный суд может абстрактно, вне связи с применением данной нормы осуществить ее толкование в кон­тексте конституционных положений. В порядке абстрактного контроля конституционный суд устраняет законодательные нарушения прав и свобод человека. Такой контроль использу­ется в основном в странах континентального права (Австрия, ФРГ, Италия, Испания, Португалия и др.).

Конкретный контроль, иногда именуемый инцидентным, предусматривает, что вопрос о конституционности подлежаще­го применению закона ставится, рассматривается и решается только в связи с конкретным судебным разбирательством. Наи­более широко эта форма используется в странах с децентрали­зованной системой конституционного контроля, где все суды правомочны сами решать вопрос о конституционности приме­няемой ими нормы права. Конкретный контроль также действует

412 Глав;» XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

и в ряде стран континентального права, где существует центра­лизованная система конституционного контроля, осуществляе­мого специализированными органами квазисудебного характе­ра. Централизованная система исходит из того, что суды общей юрисдикции не контролируют соответствие нормативно-юри­дических актов конституции. Здесь общие суды могут только ставить этот вопрос перед конституционным судом в виде зап­роса в связи с рассмотрением конкретного судебного дела и лишь в таких пределах обеспечивать соответствие закона кон­ституции (Италия, Австрия, ФРГ и др.).

Конституционный контроль осуществляется и в форме рас­смотрения индивидуальной (коллективной) жалобы. При этом индивид, а также различные объединения граждан, юридичес­ких лиц наделены правом подавать в конституционный суд жалобы о нарушениях своих прав и свобод законами, другими нормативно-правовыми актами, судебными решениями.

Широкие полномочия конституционного правосудия в за­щите прав и свобод человека обусловлены рядом принципов, утвердившихся в послевоенный период в системе националь­ного, регионального и международного права. К их числу прежде всего относится признание прав и свобод человека в качестве естественных, неотъемлемых ценностей, их приоритетного зна­чения в системе внутригосударственного и международного права; закрепление на уровне конституции и международных пактов принципа, из которого следует, что права человека обя­зывают власти государства (законодательную, исполнительную, судебную) в качестве непосредственно действующего права;

признание индивида субъектом международно-правовых отно­шений.

Поэтому в системе указанных выше форм конституцион­ного контроля права человека становятся доминирующим кри­терием, в соответствии с которым органы конституционного контроля выносят свой вердикт.

Существуют различные модели конституционного контро­ля. На наш взгляд, особый интерес представляет Федеральный конституционный суд Германии, наделенный широкими полно­мочиями и отличающийся многими особенностями.

Законодательство ФРГ полностью подпадает под контроль Федерального конституционного суда. Федеральные и земель-

§ 1. Конституционный контроль 413

ные органы исполнительной власти, а также парламентское мень­шинство обладают правом запроса о конституционности любо­го вступившего в силу закона, используя форму абстрактного контроля. Конституционная жалоба вооружает гражданина правом обжаловать закон, если он считает, что такой закон на­рушает его основные права. Равным образом и обычная юсти­ция подлежит контролю Федерального конституционного суда. Не только каждый судья может и должен запросить Конститу­ционный суд о правомерности применяемого закона (конкрет­ный контроль), но каждое решение любого суда может быть обжаловано, если заявитель считает, что решением нарушаются его основные права (индивидуальная жалоба). К ведению Фе­дерального конституционного суда относится и правомочие ре­шать вопрос о лишении лиц возможности пользоваться права­ми и свободами, если они злоупотребляют ими для борьбы про­тив основ свободного демократического строя.

Таким образом, Федеральный конституционный суд Гер­мании обладает большими полномочиями, однако во всех слу­чаях он действует только на основании запроса или ходатай­ства, исходящего от других органов и лиц. Как свидетельствует его практика, Суд получает огромное количество запросов. В от­личие, например, от Верховного Суда США Федеральный кон­ституционный суд Германии лишен возможности выбора — принимать решение по запросу или нет, если, скажем, речь идет о политическом, а не о правовом споре: он обязан вынести ре­шение, если подана формально допустимая жалоба.

По сравнению со специализированным конституционным судом, каким является Федеральный конституционный суд Германии, Верховный Суд США, будучи высшим судом по граж­данским, уголовным и административным делам, одновременно выступает и как орган конституционного контроля. В этом ка­честве его отличают две особенности. Во-первых, он не наделен правом абстрактного контроля; это значит, что Верховный Суд может осуществить контроль закона только в случае, если в ходе обычного судебного спора будет поставлен вопрос о том, соответствует ли Конституции подлежащий применению закон. Во-вторых, если Верховный Суд признает закон не соответ­ствующим Конституции, то это имеет значение только для дан­ного конкретного дела и означает, что в этом случае закон не подлежит применению, но формально не лишается силы. Од-

414 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

нако в дальнейшем суды, которые ориентируются на решения Верховного Суда, будут придерживаться этой позиции и такой закон фактически утратит силу.

Данная форма предоставляет Верховному Суду возмож­ность контролировать и законодателя, и юстицию. Кроме того, Верховный Суд осуществляет контроль за действиями испол­нительной власти, поскольку является и высшим администра­тивным судом. В то же время он признал за собой право не принимать решения, если вопрос является чисто политическим. Тем самым упор делается на сугубо правовой характер функ­ции конституционного контроля. Контроль за конституцион­ностью приговоров нижестоящих судов всегда осуществляется Верховным Судом, поскольку он выступает в роли высшей су­дебной инстанции. И здесь он действует на основании жалобы, т. е. выступает непосредственно защитником прав и свобод человека. На Верховный Суд возложена процедура импичмен-та, а также решение споров о компетенции между государствен- ,б ными органами, но лишь в случаях, когда речь идет о споре между Конгрессом и Президентом.

Французская правовая система долгое время была закры­та для конституционной юрисдикции, поскольку законодатель считался высшим государственным органом, которому отводи­лась роль наиболее эффективного правозащитного механизма, а за судами контрольные полномочия не признавались. И только по Конституции 1958 г. во Франции впервые была введена достаточно своеобразная по сравнению с другими моделями форма превентивного конституционного контроля, который осу­ществляется Конституционным советом. Тем самым Конститу­ция лишила законодательную власть ее приоритетного поло­жения в системе правозащитных механизмов и превратила за­кон из абстрактной по значению нормы в подконтрольный Кон­ституционному совету правовой акт.

Согласно ст. 61 Конституции Франции обязательному кон­ституционному контролю подлежат органические законы до их промульгации Президентом страны, регламенты палат парла­мента до их применения. Что касается обычных законов, то Конституционный совет правомочен вмешаться лишь в том случае, если после голосования по закону в парламенте и до его промульгации в Совет поступает запрос относительно консти-

§ 1. Конституционный контроль 415

туционности этого правового акта. Правом запроса наделяют­ся Президент, Премьер-министр или председатель одной из палат парламента, а также парламентарии от имени 60 депутатов или 60 сенаторов. Закон, объявленный неконституционным, не мо­жет быть ни обнародован, ни введен в действие (ст. 62 Консти­туции). Из сферы конституционного контроля автоматически выпадают те правовые акты, в связи с принятием которых в Совет не был направлен протест по поводу их антиконституци­онности. Это значит, что с момента промульгации Президентом законодательного акта его конституционность не может быть оспорена ни Конституционным советом, ни каким-либо другим органом. Указывая на эту особенность, известный французский юрист Франсуа Люшер пишет: "Бесспорно, что в нашем юри­дическом арсенале существуют законодательные акты, проти­воречащие элементарным правам и свободам. Если бы эти за­коны издавались сегодня, Конституционный совет, несомненно, воспротивился бы их принятию, но в силу того, что они уже были промульгированы ранее, никто не вправе противодейство­вать этому"'. Отмеченное обстоятельство дает основание дру­гому юристу — Л. Хамону сделать вывод о том, что конститу­ционный контроль во Франции носит "исключительно превен­

тивный" характер²

Между тем в плане защиты'прав и свобод французская система конституционного контроля испытывает определенный дефицит, ибо ограничивается, в сущности, только абстрактным предварительным контролем и не предусматривает таких за­действованных непосредственно на уровне индивида правоза­щитных форм, какими являются конкретный (инцидентный) контроль и индивидуальная жалоба. По этому поводу длитель­ное время велась дискуссия, в ходе которой ставился вопрос о необходимости реформировать систему конституционного кон­троля путем введения института индивидуальной жалобы, а так­же конкретного контроля.

Принятым в 1990 г. органическим законом в Закон о Кон­ституционном совете 1958 г. были внесены изменения, которые

' Luchaire F. Procedures et techniques de protection dcs droits fondamentaux. Conseil Constitutionnel Fran?ais // Revue intern, de droit compare. 1981. № 2. P. 329.

¹ См : HamonL. Le Conseil Constitutionnel. Paris, 1987. P. 293.

416 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

предусматривают, что при рассмотрении конкретного дела в судебной инстанции в исключительном порядке может быть заявлено ходатайство о признании неконституционным норма­тивного акта или действия, если оспариваемое положение яв­ляется принципиально важным для исхода спора и законнос­ти процедуры, если оно может послужить основанием для воз­буждения уголовного дела (п. 1 ст. 23 Закона). При этом су­дебная инстанция откладывает вынесение своего вердикта по существу дела до принятия решения Конституционным сове­том. Таким образом, конституционный контроль Франции в своеобразной форме дополняется конкретным контролем, что означает также введение в определенной форме и последую­щего контроля, поскольку речь идет о принятом нормативном акте, который подлежит применению в судебном разбиратель­стве'.

Важное место в системе конституционного правосудия за­нимает институт индивидуальной жалобы, открывающий чело­веку и гражданину прямой доступ в органы конституционного контроля. Объектом жалобы может быть любой акт публичной власти — законодательной, исполнительной (действие или даже бездействие ее), а также судебной, если таким актом, по мнению индивида, нарушаются его права.

Авторитет индивидуальной конституционной жалобы по­стоянно растет, поскольку она расширяет правовые возможно­сти в защите прав и свобод. Это прежде всего охраняет челове­ка от угрозы, исходящей от исполнительной власти с ее разрос­шимся до неимоверных размеров чиновничьим аппаратом, от судейского корпуса, который может решить дело на основании противоправного закона. Индивидуальная жалоба ставит зас­лон и законодательной власти, способствуя отмене правонару-шающих законов.

Индивидуальная жалоба расценивается доктриной и прак­тикой и как средство обеспечения и развития конституционно-правовых начал демократии, основу которой составляют права и свободы человека. Поэтому правомерно считать, что консти­туционная жалоба не только защищает индивида и его субъек­тивные права, но и способствует реализации принципа право­вого государства о связанности всех ветвей власти конституци-

' См.: Roussillon H. Le Conscil Constitutionncl. Paris, 1991. P. 82-83.

§ 1. Конституционный контроль 417

ей и законом, гарантирующими права и свободы человека. В этом смысле индивидуальная жалоба выступает как специфическая гарантия конституционного права. Более того, предоставляя гражданину возможность вступать в спор с государством и его органами, даже с самим законодателем, институт индивидуаль­ной жалобы содействует интеграции граждан в процесс управ­ления государством и обществом.

В совокупности эти факторы привели к тому, что индиви­дуальная жалоба широко применяется во многих западных стра­нах (ФРГ, Испании, Австрии и др.), хотя и отличается специ­фикой в отношении круга субъектов этого права, предмета об­жалования, юридических последствий принимаемых решений.

В наиболее развернутом виде право на индивидуальную жалобу сконструировано в ФРГ: оно распространяется на дея­тельность всех трех ветвей власти, которые подпадают под кон­ституционный контроль. Рассматривая конституционные жа­лобы по поводу нарушения основных прав актами исполни­тельной власти, Федеральный конституционный суд ФРГ под­вергает контролю любые действия этой власти, в том числе и относящиеся к ведению Федерального канцлера и определяе­мых им основных направлений политики. Обязательным усло­вием принятия жалобы, оспаривающей конституционность за­кона, является обязанность лица обосновать, что этим законом ему наносится прямой и явный ущерб.

Определенные особенности имеет институт конституци­онной жалобы в Австрии. Здесь индивид располагает пра­вом обжаловать в Конституционный суд и административ­ные решения, которые нарушают его конституционно гаран­тируемые права. Этому должно предшествовать обжалова­ние в инстанционном порядке, а в Конституционный суд подается жалоба на решение последней административной инстанции. Таким образом, право конституционной жалобы является средством защиты индивида и от произвола адми­нистративных органов. Одновременно такая жалоба может быть подана и в Административный суд, решение которого, в свою очередь, подлежит обжалованию в Конституционный суд. Последний действует как кассационная инстанция: если он находит, что обжалуемое решение административного орга­на нарушает конституционно гарантируемое право заявите­ля, то отменяет его. В этом случае административные орга-

418 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

ны обязаны незамедлительно принять все меры, чтобы вос­становить правовое положение в соответствии с установка­ми Конституционного суда.

Таким образом, по австрийской системе индивиду предос­тавляется двойная правовая защита от произвола администра­ции. Такая усиленная защита вполне отвечает реальным по­требностям граждан, ибо практика свидетельствует, что боль­шинство дел, рассматриваемых Конституционным судом Авст­рии, основываются на жалобах граждан против решений адми­нистративных органов.

Одновременно индивид в своей жалобе вправе заявить, что решение административного органа базировалось на антикон­ституционном законе, нарушающем его права. Этим он обосно­вывает свое ходатайство о проверке конституционности зако­на. Если Конституционный суд примет эти доводы, он приоста­навливает разбирательство жалобы и начинает проверку соот­ветствующего закона. Особенностью австрийской системы конституционного контроля является то, что Конституционный суд не считает себя связанным наличием запроса заявителя. Он может провести проверку по собственной инициативе, если в ходе рассмотрения жалобы против административного акта у него возникают сомнения относительно конституционности применяемого закона.

При оценке роли индивидуальной конституционной жало­бы как эффективного средства защиты прав и свобод в системе конституционного контроля важное значение имеет круг субъек­тов, наделенных по закону этим правом.

В ФРГ индивидуальная жалоба может быть подана лю­бым лицом, чьи основные права нарушены: немцем, иностран­цем, физическим и юридическим лицом, зарегистрированным таковым по германскому праву. Право подачи жалобы повсю­ду сопровождается рядом условий и требований. Жесткие фор­мальные и содержательные требования образуют своеобразный фильтр и приводят к отсеиванию основной массы первоначаль­ных обращений. Такая практика характерна для многих стран:

в ФРГ из 5 тыс. жалоб, ежегодно поступающих в Федеральный конституционный суд, отсеивается до 98 процентов.

Основными условиями и требованиями подачи и приема индивидуальных жалоб к рассмотрению в большинстве стран считаются следующие:

§ 1 Конституционный контроль 419

1) должны быть исчерпаны все доступные индивиду сред­ства правовой защиты. Указанное требование отражает идеи о том, что конституционный суд должен вмешиваться в конфлик­тную ситуацию в исключительных случаях (принцип субсиди-арности). Это требование обусловлено также и тем обстоятель­ством, что общие суды, располагая специальными познаниями в области отраслевого законодательства, вырабатывают квалифи­кационные подходы по спорным проблемам, излагая свое пони­мание сущности прав и свобод человека. Учитывая эти пози­ции, конституционные суды получают представление о право-применительной практике, обобщают и направляют ее своими решениями. Изъятия из этого требования возможны только в случае, если необходимо срочное вмешательство Конституци­онного суда (такое положение содержится, например, в Законе о Федеральном конституционном суде Германии);

2) затронутый в жалобе вопрос должен иметь принципи­ально важное конституционно-правовое значение. Такое допол­нительное условие было внесено в 1984 г. в Конституцию Ав­стрии. В соответствии с ним жалоба не может быть принята, если ее разбирательство не принесет необходимого разъясне­ния по существенному конституционно-правовому вопросу. В ФРГ это требование сопровождается еще одним: жалоба не будет принята, если ущерб, который может быть причинен в результате нарушения права, не превысит 300 марок;

3) жалоба должна быть убедительно обоснованной;

4) жалоба не может быть заведомо бесперспективной, т. е. не иметь шансов на благоприятный исход.

Как правило, конституционное производство по жалобам бесплатное. В ФРГ действует принцип: если жалоба является обоснованной, то лицу, ее подавшему, полностью или частично возмещаются понесенные им расходы. Однако для того чтобы сдержать поток необоснованных жалоб и исключить злоупот­ребления этим правом, в ФРГ ввели уплату пошлины. В 1985 г. с этой целью увеличили размеры пошлины: в случае отклоне­ния жалобы по основаниям, указанным в Законе, взимается по­шлина в размере 1000 марок, в случае злоупотребления правом жалобы — до 5 тыс. марок; кроме того, жалоба не принимает­ся, если вовремя не был внесен задаток в 500 марок.

Как уже отмечалось, наряду с индивидуальной конститу­ционной жалобой важное значение в защите прав и свобод име-

420 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

ет конкретный контроль. Он осуществляется путем проверки конституционности законов по запросам судов общей юрисдик­ции, а также специализированных судов. Эта форма расширя­ет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку под­ключается широкий круг правоприменительных органов — судов.

Условием и основанием таких запросов являются возник­шие в процессе разбирательства конкретного дела сомнения относительно того, соответствует ли конституции примененный или подлежащий применению закон.

В силу судебной природы общего права в США и некото­рых странах Латинской Америки суды вправе сами решать вопросы о конституционности. Их решения о неконституцион­ности имеют значение только для участников конкретного су­дебного процесса (inter omnes) и не обязательны для других судов.

В странах континентального права (ФРГ, Австрии, Испа­нии, Португалии, Швейцарии, в последней только в отношении нормативных актов кантонов) решения конституционных су­дов по запросу обычного суда действуют по принципу erga omnes, согласно которому они должны соблюдаться всеми. Если у суда возникают сомнения относительно конституционности подлежащего применению закона, он приостанавливает слуша­ние дела и направляет запрос в конституционный суд. При этом в Австрии и Италии суду достаточно выразить сомне­ние — и запрос может быть направлен в Конституционный суд; в ФРГ для этого судья должен быть убежден в неконсти­туционности применяемого закона. В Италии, где отсутствует институт индивидуальной жалобы, конкретный контроль и пра­вомочие судей подавать запрос, по мнению юристов, стали важ­ным источником деятельности Конституционного суда в обла­сти формально-юридического обеспечения и защиты прав и свобод человека. Здесь с 1956 г. —. момента образования Кон­ституционного суда — им было принято более 1000 решений по различным отраслям законодательства и в основном в по­рядке конкретного контроля.

Дополнительной и весьма существенной гарантией защиты прав и свобод человека является предусмотренное в некото­рых странах участие в процессе конституционного судопроиз­водства омбудсмана и представителя прокуратуры, т. е. инсти-

§ 1. Конституционный контроль 421

тутов, ex officio предназначенных осуществлять и содейство­вать защите прав человека. Так, в п. 2 ст. 47 Закона о Консти­туционном суде Испании специально указывается, что "проку­рор принимает участие во всех процессах о защите конститу­ционных прав с целью охраны законности, прав граждан и пуб­личного интереса, защищаемого законом". В Испании защите конституционных прав способствует и то, что народный защит­ник (омбудсман) и прокуратура наделены правом подачи в Суд жалобы о нарушении конституционных прав граждан актами, исходящими от кортесов, какого-либо органа или законодатель­ных ассамблей региональных автономных объединений или их органов. При этом дополнительно устанавливается, что если заявление исходит от народного защитника или прокуратуры, то палата Конституционного суда, к ведению которой относит­ся рассмотрение дела о нарушении конституционных прав, из­вещает об этом возможных потерпевших, а также сообщает о поступившем заявлении в "Официальном бюллетене государ­ства". Все это создает надежные гарантии защиты прав и сво­бод граждан.

Расширение круга участников процедуры конституцион­ного контроля характерно и для Италии. Здесь к решению вопроса о конституционности общегосударственного закона подключается Председатель Совета Министров, а если речь идет о законе области — Председатель Совета джунты области.

Особое значение имеют юридические последствия реше­ний органов конституционного контроля и механизмы их ис­полнения. Сравнение различных моделей показывает, что при­меняются разные принципы и механизмы исполнения решений конституционных судов. Особенно это касается проблемы уре­гулирования правоотношений, возникших на основе закона, объявленного антиконституционным.

По итальянской системе нормы, признанные неконститу­ционными, исключаются из правового оборота и более не под­лежат применению, что равносильно их аннулированию. Не­возможность применять норму, признанную антиконституци­онной, распространяется и на возникшие в силу действия такой нормы правовые отношения (т. е. решение получает обратную силу), за исключением уголовных дел.

Согласно п. 1 ст. 38 Закона о Конституционном суде Ис­пании решения о неконституционности законов не подлежат

422 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

пересмотру, обязательны для всех публичных властей и порож­дают общие правовые последствия.

Несколько иным образом по сравнению с другими страна­ми регулируется действие, во времени и пространстве, решений, вынесенных Конституционным судом Испании в порядке рас­смотрения индивидуальной жалобы. Признанные неконститу­ционными нормативные акты (законы, распоряжения или по­становления, имеющие силу законов) считаются ничтожными с момента принятия такого решения. По этому поводу в п. 1 ст. 40 Закона о Конституционном суде специально уточняется, что "решения о неконституционности таких актов не дают ос­нования для пересмотра не подлежащих обжалованию реше­ний, вынесенных на основе неконституционного акта за исклю­чением уголовного или административного судопроизводства, предусматривающих санкции, в которых в случае недействи­тельности примененной нормы предусматривается уменьшение наказаний или штрафа, снятие ответственности, освобождение от наказания или его ограничение".

Обратим внимание и на такое существенное обстоятель­ство. В испанском Законе о Конституционном суде содержит­ся правило, согласно которому всем судам предписывается не­уклонно следовать доктрине, положенной Конституционным судом в основу рассмотрения запросов и ходатайств и приня­тия решений о неконституционности (п. 2 ст. 40). Безусловно, такое правило представляет собой достаточно эффективный способ приведения принципов оценки законов на уровне обще­го правосудия в соответствие с ценностными правовыми ори-ентациями Конституционного суда.

В Германии решение Федерального конституционного суда в принципе обязательно для конституционных органов феде­рации и земель, а также для всех судов и ведомств (п. 1 § 31 Закона о Федеральном конституционном суде). В случаях, спе­циально указанных в законе, такие решения обретают силу за­кона. Отметим, что здесь речь идет о соответствии федерально­го права или права земли по форме и содержанию Основному ,.„. закону; о соответствии федерального закона или закона земли ^ Основному закону; о том, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно права и обязанности для отдельного лица,

§ 1. Конституционный контроль 423

когда о таком решении ходатайствует суд. Силой закона наде­ляются и решения Федерального конституционного суда по разногласиям или сомнениям относительно нормативных ак­тов, занимающих в иерархии норм высшие позиции. Что каса­ется действия решений этого Суда во времени, то они, как пра­вило, обратной силы не имеют. Решения учреждений и судов, принятые на основе закона и уже вступившие в силу, действу­ют без изменений. Исключением является область уголовно-правовых отношений. Лица, осужденные на основании закона, объявленного позднее недействительным, имеют право хода­тайствовать о проведении нового судебного разбирательства согласно предписаниям УПК (§ 79 Закона о Федеральном конституционном суде).

Закон о Конституционном суде Австрии допускает раз­личные варианты квалификации оспариваемого закона. Суд может признать его полностью антиконституционным, т. е. юридически ничтожным с момента принятия судом решения (ex nunc); частично ничтожным; несовместимым с Конститу­цией, что, однако, не означает его ничтожности, и, как след­ствие, такой закон будет действовать до тех пор, пока в силу не вступит новый. В настоящее время (с 1975 г.) Суд в каж­дом случае вправе определять действие своего решения во времени и может установить срок вступления его в силу, не превышающий, однако, 18 месяцев (абз. 5 ст. 150 Конститу­ции). Смысл такой "оттяжки" состоит в том, чтобы дать воз­можность законодателю внести необходимые изменения в при­знанный антиконституционным закон и тем самым избежать возникновения ситуации "беззакония". Имеют место случаи, когда Суд оставляет вопрос о последствиях признания закона противоречащим Конституции открытым. Закон также может быть признан частично несовместимым с Конституцией, что обязывает законодателя внести в него необходимые корректи­вы. Как видим, в Австрии принята и действует довольно гиб­кая система отношений между законодателем и Конституци­онным судом, позволяющая последнему активно воздейство­вать на законодателя, в том числе и для исправления допу­щенных ошибок.

В отличие от распространенной в Европе системы специ­ализированных конституционных судов Верховный Суд США

424 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

осуществляет функцию конституционного контроля, как уже было сказано выше, только посредством процедуры конкрет­ного контроля. Признав закон неконституционным, Верхов­ный Суд объявляет о его неприменимости только для данно­го дела. В результате такой закон судами не применяется. Помимо этого его судьба определяется двумя факторами: осо­бенностями действия в американской правовой системе прин­ципа stare decisis, т. е. требования придерживаться собствен­ного решения по данному закону в дальнейшей практике, а также учитывать реакцию Федерального конгресса на заня­тую Судом позицию о неконституционности закона. Конгресс может отменить решение Верховного Суда, приняв поправку к Конституции, или внести изменения в закон с тем, чтобы привести его в соответствие с Конституцией'.

Реализация решений конституционных судов достигается в некоторых странах и посредством приостановления действия (исполнения) акта публичной власти, если этим актом нано­сится ущерб правам и свободам или затрудняется их реализа­ция. Принимая такие решения, суды должны учитывать как интересы общества, так и права третьих лиц. По процедуре приостановления в Законе о Конституционном Суде Испании содержится специальное правило о том, что просьба приоста­новить акт может быть подана в любой момент до вынесения решения. Приостановлению здесь предшествует встреча сто­рон и представителя прокуратуры и уведомление органа, от­ветственного за исполнение акта, если палата сочтет это необ­ходимым (ст. 56).

В целях надлежащего исполнения решений конституцион­ных судов и, соответственно, реализации принципов верховен­ства Конституции, защиты прав и свобод человека и граждани­на законы о конституционном суде различных стран, как пра­вило, предусматривают санкции для органов и лиц, не испол­няющих их решений. Согласно Закону о Конституционном Суде Испании на любое лицо, облеченное или не облеченное публичной властью, которое не выполняет предписаний Суда в

' См.: Никифорова М.А. Роль прецедента в конституционном праве США. Советское государство и право. 1980. № 9.

§ 1. Конституционный контроль 425

указанные сроки, могут налагаться штрафы или любая другая форма ответственности, которую Суд сочтет необходимой (п. 4 ст. 95). Закон о Федеральном конституционном суде Герма­нии содержит более широкую формулировку, оставляя на ус­мотрение Суда право определять, кто и каким образом должен исполнить его решение (§ 35). Он также предусматривает ответственность лица в форме уплаты пошлины (штрафа) в случае злоупотребления правом подачи жалобы. Суд может обязать к уплате пошлины в случае, если он отклонил жалобу или отказал в ее удовлетворении. Решение об уплате пошлины и ее размере принимается Судом с учетом всех существенных обстоятельств, в том числе имущественного положения подате­ля жалобы.

Важной формой конституционного контроля является тол­кование прав и свобод человека в контексте конституционных нормативов и основ права, т. е. трактовка вопроса о происхож­дении, природе прав и свобод.

Как известно, в настоящее время категория естественных прав сохранилась в основном на уровне доктринальных раз­работок, а в практике конституционных судов уступила место позитивистской трактовке прав и свобод. В соответствии с те­орией юридического позитивизма они действуют только в той мере и в таком объеме, в каком гарантируются конституцией и законами. Такая позиция однозначно характерна для Австрии и преобладает в Германии, Италии, Испании. По мнению Р. Герцога, бывшего Председателя Федерального конституцион­ного суда Германии, у Суда не было необходимости прибегать к услугам доктрины естественного права и толковать права и свободы как надпозитивные. Он объясняет это тем, что Основ­ной закон и без того содержит широкий набор прав и Феде­ральный конституционный суд лишь в самом начале своей де­ятельности использовал понятие естественных прав, а затем отказался от такого подхода'. В конституционной доктрине ФРГ понятие прав человека употребляется преимущественно в условном (конвенциональном) смысле и означает, что права и свободы по Основному закону принадлежат не только нем-

См.: Нсггод R. Hierarchie der Vcrfassungsnormeii und ihre Funktion beim Schutz der Grundrechtc // EuGRZ. 1990. H. 19/20. S. 483-484.

426 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

цам (т. е. гражданам и определенным группам этнических немцев — фольксдойче), но и всем людям (апатридам, иност­ранцам). Права человека считаются универсальными как ос­нова любого сообщества, мира и справедливости, носителями которых являются граждане государства. В силу этого пуб­личная власть связана основными правами как непосредствен­но действующим правом.

Несколько иная ситуация и практика толкования сложи­лась в Швейцарии, где проблема различения прав человека как надпозитивных и основных, закрепленных в законодательстве, сохраняет свою значимость. Это объясняется тем, что федераль­ная Конституция не содержит систематизированного каталога основных прав, и отдельные важные права в ней отсутствуют. В подобной ситуации решающее слово принадлежит Федераль­ному суду, который в Швейцарии выполняет функции консти­туционного контроля. Опираясь на доктрину о наличии непи­саных (естественных, надпозитивных) прав человека, Суд при­знает отдельные права в качестве конституционных (т. е. по­зитивных, санкционируемых государством) и тем самым вос­полняет пробелы конституционного законодательства на уров­не федерации.

Определяющим критерием служат общие правовые прин­ципы демократии и правового государства: неписаное право признается Судом в качестве основного, если оно является "неотъемлемой составной частью демократического и соответ­ствующего принципам правового государства строя". При этом возможна ситуация, когда Суд может отдать предпочтение не­писаному праву, опираясь на указанный критерий'. Таким об­разом, Суд не только расширяет защитную функцию основных прав, но и признает за ними роль элемента, образующего фун­дамент конституционного правопорядка. Кроме того, призна­ние статуса основных гарантирует таким правам защиту в су­дебном порядке.

Наряду с этим Верховный Суд Швейцарии пользуется и понятием соответствующих Конституции прав, которые ба­зируются на программных положениях Конституции о соци-

См : Haefhger A, Die Hierarchie von Verfassungsnormcn und ihrc Funktion bcim Schutz dor Mcnschcnrcchtc // EuGRZ. 1990. H. 19/20. S. 474-475.

§ 1. Конституционный контроль 427

ально-ориентированной деятельности государства, заботе и по­мощи семье, молодежи и т. п. К ним относятся преимуществен­но социально-экономические права, на которые Верховный Суд не распространяет судебную защиту и право подачи конститу­ционной жалобы; в этом состоит их отличие от категории ос­новных прав.

Весьма значимыми и интересными представляются сло­жившиеся в практике конституционного контроля специфи­ческие методы, и принципы интерпретации прав и свобод человека, которые в последние годы ведутся преимущественно с позиций материального, а не просто формального их пони­мания.

В процессе интерпретации важную роль играют теории основных прав, которые возникают и развиваются в контексте правовых установок и правовой идеологии любого конститу­ционного суда. Для Конституционного Суда Австрии преоб­ладающей установкой вплоть до последнего времени являлось понимание основных прав с позиций классической либераль­ной теории "негативной свободы", т. е. как прав, защищающих человека от вмешательства в его личную жизнь, и прежде все­го со стороны самого государства. Так, при рассмотрении зап­роса о конституционности Закона об организации университе­тов Суд признал за ними право на самоуправление, опираясь на довод об исключительно "защитном" от вмешательства го­сударства характере основных прав. Здесь следует пояснить, что в западной доктрине и законодательстве утвердился прин­цип, в силу которого юридические лица считаются носителями прав и свобод человека в той мере, в какой это связано с на­правлением и содержанием их деятельности. К ним относятся университеты, теле- и радиокомпании, газеты, религиозные объе­динения и т. п.

Ориентируясь на классическую либеральную концепцию прав человека (в австрийском обозначении — основных прав), Конституционный Суд Австрии не признавал за социально-эко­номическими правами граждан статус субъективных прав, за­щита которых обеспечивается в судебном порядке. Гарантией таких прав может служить экономическая политика правитель­ства, законодательство о государственной поддержке безработ­ных, страховой медицине и т. п.

428 Глава XIII Защит.» прав человека в зарубежных государствах

Определенное влияние на деятельность конституционных судов оказывают и такие теории основных прав, которые суды выводят из системы ценностей или "ценностного порядка", ут­верждаемых Конституцией, хотя заметим, что понимаются они неоднозначно Так, в Австрии с позиций кельзеновской чистой теории права ценностный подход считается банальностью, поскольку, по Кельзену, каждая правовая норма, в том числе и формальная, выражает ту или иную ценность. При таком под­ходе ценностная квалификация сути регулируемых основных прав не может привести к установлению какой-либо особой правовой истины, иных правил толкования и применения ос­новных прав и свобод.

Между тем именно ценностный подход в практике консти­туционного правосудия приобретает существенное значение для установления пределов законодательства в области регламен­тации прав и свобод, которые законодатель не должен престу­пать, хотя в этих пределах у него существует собственная шка­ла ценностей. Такое определение основных прав — как систе­мы ценностей (Wertordnung) — становится для законодателя дополнительным "строго содержательным ориентиром" и ог­раничителем свободы его правотворчества. Учитывая действие разновременно принятых нормативных источников, важное зна­чение имеет способ аутентичного толкования прав и свобод в соответствии с общепризнанными современными стандартами. Такой подход определяет деятельность органов конституцион­ного контроля Австрии, Швейцарии, США. Характерна она и для Франции. Здесь Конституционный совет оценивает зако­нодательные акты с точки зрения их соответствия не только действующей конституции и дополняющим ее органическим законам, но и Декларации прав и свобод человека и граждани­на 1789 г. и преамбуле Конституции 1946 г.

Расширение юридических источников обоснования и за­щиты прав и свобод в процессе толкования и контроля за кон­ституционностью законов со стороны Конституционного совета привело во Франции к повышению его роли в качестве гаранта прав и свобод индивида. Своеобразным толчком в этом на­правлении послужило решение 1971 г по делу о праве на ас­социацию, когда Конституционный совет при обосновании это­го права ссылался на преамбулу Конституции 1946 г. и на Декларацию прав человека и гражданина 1789 г

§ 1. Конституционны]! контроль 429

Практика Конституционного Суда Италии также свидетель­ствует о его существенном вкладе в разработку и обогащение прав и свобод на основе их толкования. Тезис о понимании прав и свобод человека как неотъемлемых и первичных по от­ношению к государству и любым политическим институтам Конституционный Суд сформулировал, исходя из широкого тол­кования ст. 2 Конституции, которая признает и гарантирует неотъемлемые права человека как индивида и как участника общественных образований, в которых он развивается. При этом Суд также признал открытый характер конституционных по­ложений по ст. 2 (решение 404/1988 г. о праве на жилище). Такое признание позволило выводить несформулированные и неизвестные на момент принятия Конституции права из более широкого контекста последующего социально-экономического и полигико-правового развития государства и общества, что под­твердилось на практике. Широкое толкование ст. 2 Конститу­ции позволило Суду отнести к категории неотъемлемых такие личные права, как право на достоинство, честь, тайну переписки и личной жизни, право на защиту доброго имени. Суд подтвер­дил также право на опровержение ложных сведений, распрост­раняемых средствами массовой информации. Исходя из смыс­ла ст. 2 Конституции, он признал правомерность аборта в слу­чае угрозы здоровью матери, несмотря на то, что по действовав­шему в этот период законодательству аборт был запрещен. Еще в 1974 г. Суд признал политическую забастовку правомерной, за исключением тех случаев, когда она направлена на сверже­ние конституционного строя либо препятствует властям, выра­жающим волю народа, осуществлять их законные полномочия.

Анализируя функцию толкования Конституции и основ­ных прав, осуществляемую конституционными судами, невоз­можно обойти вниманием и проблему иерархии норм, посколь­ку принципу иерархии зачастую отводится роль средства (спо­соба) защиты прав и свобод. В Швейцарии особое значение принципа иерархии связано с отсутствием в конституционном праве (федеральная Конституция 1874 г.) писаных норм, ко­торые гарантировали бы основным правам приоритетный ста­тус. Отсутствует в ней и норма, по которой содержание основ­ных прав не может быть изменено. Преодолевая это, Феде­ральный суд определяет некоторые права как неотъемлемые и не имеющие давности, наделяя их более высоким рангом и боль­шей степенью защищенности.

430 Глава XIII Защита прав человека в зарубежных государствах

§ 2. Институт парламентского Уполномоченного по правам человека (омбудсмана)

Среди механизмов защиты прав и законных интересов граж­дан от произвола государственных органов управления и от злоупотребления властью со стороны чиновников особое место занимает скандинавский институт омбудсмана, или, как он име­нуется в других странах, парламентского комиссара (Англия), народного защитника (Австрия), медиатора (Франция) и т. д. Созданный впервые в начале XIX столетия в Швеции (1809), институт омбудсмана получил после второй мировой войны широкое распространение в европейских странах и других ре­гионах мира'. Особая популярность и авторитет данного инсти­тута объясняются многими демократическими чертами, харак­теризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государ­ственных органов; несменяемостью в течение всего срока пол­номочий парламента, которым он назначается², правом законо­дательной инициативы; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсут­ствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Все эти принципы и процедуры способствуют выполнению ом-будсманом функций защиты прав и свобод человека от злоупот­реблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Нельзя не согласиться с высокой оценкой, данной этому институту австрийским профессором, доктором права В. Пиклем: его создание и деятельность открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, меж­ду лицами, наделенными властью, и управляемыми⁴.

' О динамике его развития свидетельствует тот факт, что если в начале 50-х гг. институт омбудсмана существовал только в двух государствах — Швеции и Финляндии, то в настоящее время более чем в 40 странах существует около 150 различных органов и структур, выполняющих функции омбудсмана. ¹ Во многих странах дополнительной гарантией несменяемости служит и то обстоятельство, что срок пребывания омбудсмана в этом качестве на один год превышает срок легислатуры избравшего его парламента Так, например, обстоит дело в Австрии, Дании, Великобритании, Франции. ³ См.: Pickl V. The Protection on Human Rights by the Office of the Austrian Ombudsman (Volksanwaltschaft) / / Austrian — Soviet Round-Table on the Protection of Human Rights. Arlington. 1992. P. 156-157.

§ 2 Институт Уполномоченного по правам человека 431

В некоторых странах контрольные функции омбудсмана распространяются и на деятельность судебных органов, адми­нистрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзор­ные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Для характеристики этого института обратимся к трем наиболее интересным его моделям — шведской, которая возникла в 1809 г. и послужила прообразом для всех последующих, двум более современным — английской и французской, каждая из которых отмечена определенным своеобразием.

Институт парламентского омбудсмана в Швеции включа­ет несколько специализированных омбудсманов. Шеф-омбудс-ман занимается вопросами доступа общественности к офици­альным документам, а также к компьютерной системе и банкам персональных данных. К ведению омбудсмана по вопросам юстиции относится деятельность органов правосудия, полиции, тюрем. Специальный омбудсман осуществляет надзор за воо­руженными силами и их отношениями с различными граждан­скими структурами. В особую сферу деятельности одного из омбудсманов выделен надзор за законностью в области соци­ального обеспечения и налогового обложения. В 1986 г. в Швеции был принят закон против расовой дискриминации и одновременно назначен омбудсман по этим вопросам. В его обязанности входит пресечение дискриминации в области тру­довых и социальных отношений (найма, оплаты труда, увольне­ний, аренды жилья и т. п.).

Осуществляя надзор за деятельностью различных сфер управления и правосудия, предъявляя обвинения государствен­ным должностным лицам, а с недавних пор и муниципальным, шведский омбудсман следит за поддержанием режима закон­ности во всех сферах управления. Он имеет доступ к любой документации, вправе запрашивать и получать информацию из любых источников. Заключения омбудсмана публикуются в ежегодных докладах Риксдагу.

В Великобритании институт омбудсмана был введен Зако­ном 1967 г. о Парламентском комиссаре по административным вопросам — парламентском омбудсмане. Закон установил ком­петенцию омбудсмана и порядок его деятельности, наделил его статусом, эквивалентным статусу судьи Высокого суда. Парла-

432 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

ментский омбудсман назначается Королевой и имеет право за­нимать этот пост до 65-летнего возраста; по достижении этого возраста он может быть смещен только решением обеих палат парламента по предложению Королевы.

В соответствии с Законом парламентский омбудсман в пре­делах своей компетенции рассматривает жалобы граждан на любые действия министерств и ведомств, если эти действия не могут быть обжалованы в суде или трибунале. Особенность английского варианта омбудсмана состоит в том, что он не мо­жет начинать расследования по собственной инициативе. Граж­данин, желающий обратиться к омбудсману, подает жалобу че­рез одного из членов парламента, который официально обра­щается к омбудсману с просьбой провести расследование по жалобе. Решение о том, начинать ли расследования, находится в полной компетенции омбудсмана. Норма о непрямой подаче жалобы была введена в закон в качестве своеобразного "филь­тра", что объясняется стремлением оградить омбудсмана от жалоб, не подпадающих под его юрисдикцию или подаваемых по незначительным поводам.

Жалобы принимаются только в письменном виде и только от граждан Великобритании, постоянно проживающих в стра­не, не позднее 12 месяцев со времени совершения обжалуемых действий или со времени, когда об этих действиях стало извес­тно гражданину. Однако и после истечения этого срока, если омбудсман сочтет, что имеются особые обстоятельства, он мо­жет принять жалобу к рассмотрению. По установившейся прак­тике омбудсман, прежде чем начать расследование, предприни­мает попытку склонить конфликтующие стороны к достиже­нию приемлемого компромисса.

Парламентский омбудсман проводит расследование, изби­рая его методы по своему усмотрению: он может проводить открытые слушания с правом сторон иметь законных предста­вителей или неформальные беседы'. Статья 8 Закона о парла­ментском комиссаре наделяет омбудсмана правом требовать от любого министра, должностного лица и гражданина предостав­ления всей информации и документов, относящихся к делу.

Завершив расследование, омбудсман должен составить от­чет о его результатах, в котором содержатся рекомендации по существу дела. Отчет направляется члену парламента, по просьбе которого проводилось расследование; гражданину, обративше-

§ 2. Институт Уполномоченного по правам человека 433

муся с жалобой; должностному лицу, действия которого обжа­луются; руководителю соответствующего ведомства. Законом предусмотрена обязанность последнего проинформировать ом­будсмана о том, какие меры он намерен предпринять для устра­нения допущенной несправедливости. Ежегодно омбудсман направляет отчет о своей деятельности в специальный парла­ментский комитет (по делам парламентского омбудсмана), ко­торый на основе этого отчета оценивает его деятельность и ин­формирует об этом парламент. К сказанному следует добавить, что для выполнения своих функций омбудсман располагает аппаратом сотрудников в количестве около 80 человек, занима­ющихся сбором и истребованием документов и информации, опросом имеющих отношение к делу должностных лиц и сви­детелей.

Почти тридцатилетняя история деятельности омбудсманов в Великобритании показывает, что этот институт играет поло­жительную роль как средство внесудебной защиты законных интересов и прав граждан, когда они ущемляются должностными лицами центральных государственных и местных муниципаль­ных органов. Вместе с тем английская модель не свободна от некоторых недостатков. Его компетенция ограничена, в резуль­тате чего действия многих должностных лиц и организаций не могут быть обжалованы, и отсутствует прямой доступ граждан к омбудсману, его выводы и заключения имеют рекомендатель­ный, а не обязывающий характер. Проблемами совершенство­вания и обеспечения эффективности деятельности омбудсмана постоянно занимается специальный парламентский комитет, регулярно обсуждая вопросы, связанные с его компетенцией и юрисдикцией.

Институт омбудсмана, именуемого во Франции медиатором, был учрежден Законом от 3 января 1973 г. с поправками, вне­сенными Законом от 24 декабря 1976 г. Французский медиа­тор рассматривает жалобы граждан на действия государствен­ных органов и должностных лиц. Правом направления жалоб пользуются французские граждане, а также, согласно Закону 1976 г., имеющие вид на жительство иностранцы. Обязатель­ным условием при этом является подача жалобы через членов парламента — депутатов Национального собрания и сенато­ров. На практике, однако, в большинстве случаев депутаты без возражений направляют медиатору жалобы, полученные от сво-

434 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

их избирателей. Кроме того, члены парламента могут и по соб­ственной инициативе запрашивать медиатора по вопросам, от­носящимся к его компетенции. Статистические данные свиде­тельствуют, что количество ежегодно поступающих к медиато­ру жалоб постоянно растет. Обобщая результаты их рассмотре­ния, медиатор правомочен рекомендовать соответствующим го­сударственным структурам проведение необходимых, с его точ­ки зрения, реформ, способных улучшить взаимоотношения меж­ду администрацией и гражданами. В соответствии со ст. 11 За­кона от 3 января 1973 г. медиатор вправе предписать конкрет­ному органу или должностному лицу выполнить вступившее в законную силу судебное решение в установленный им срок.

Французский медиатор наделен правом возбуждать дисцип­линарное производство в отношении любого государственного служащего, действующего противоправно, или подать на него жа­лобу в суд, ходатайствовать о возбуждении против него уголовно­го дела, выступать в суде в роли обвинителя. Медиатор вправе также предлагать внесение поправок к текстам действующих за­конодательных и административных актов. Согласно Закону все государственные органы обязаны в пределах своей компетенции проводить проверки и расследования, требуемые медиатором. Однако юрисдикционный контроль медиатора не свободен от ог­раничений: например, документы и материалы, относящиеся к на­циональной обороне, безопасности государства или внешней по­литике, находятся вне пределов его компетенции. В остальных случаях медиатор может требовать от соответствующего государ­ственного органа любую документацию или материалы, касающи­еся дела, по которому он проводит расследование. Характерное и для других моделей института омбудсмана ограничение состоит в том, что если даже медиатор считает жалобу обоснованной, он не вправе сам принять решение об отмене оспариваемого админист­ративного акта. Он ограничивается лишь тем, что направляет в соответствующие органы свои рекомендации о проведении необ­ходимых мер для пресечения противоправной практики админи­стративных органов и должностных лиц; при этом особое значе­ние имеют ежегодные доклады медиатора о результатах его дея­тельности, представляемые в парламент.

Важной и широко распространенной формой деятельности омбудсмана во многих странах является право законодатель­ной инициативы, которое позволяет ему вносить в парламент

§ 3. Право на петицию 435

или правительство предложения об изменении и совершенство­вании законов и принятых на их основе нормативно-правовых актов в области прав и свобод человека. Кроме того, в некото­рых странах омбудсман наделен правом подавать жалобы в конституционный суд (Испания, Австрия, Португалия и др.).

По мере обогащения и универсализации каталога прав и свобод на международном и национальном уровнях соответ­ственно все более ощутимой становится необходимость специа­лизации правозащитной деятельности омбудсмана. Учреждает­ся омбудсман по вопросам равноправия женщин и мужчин (Финляндия), по делам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), по вопросам защиты прав потребителей и контроля за конкуренцией (Финляндия), по делам обороны, т. е. надзо­ра за положением дел в армии, действиями военной админист­рации и соблюдением прав военнослужащих (ФРГ, Дания).

Вместе с тем в рамках Совета Европы все более популяр­ной становится идея о создании института европейского омбуд­смана по правам человека, основной задачей которого являлось бы обеспечение равенства и справедливости для всех людей в этом регионе.

Как видим, основные демократические черты института омбудсмана — независимость, открытость и доступность для граждан — способствовали тому, что он обрел прочные пози­ции в системе правозащитных механизмов многих стран. Эф­фективное функционирование этого института в защите граж­дан от произвола и злоупотреблений со стороны разросшегося повсюду аппарата исполнительной власти обеспечивает авто­ритет и популярность омбудсмана в обществе. Учитывая этот позитивный опыт, Конституция РФ учредила должность Упол­номоченного по правам человека.'