Право на петицию

В сфере защиты прав и свобод человека значительное мес­то принадлежит конституционному праву на петицию, кото­рым наделяются как индивид, так и объединения лиц. Обычно оно закрепляется в конституциях в качестве субъективного права

См. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам юловека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г.

436 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

гражданина, а в некоторых странах предоставляется каждому, включая иностранцев. Традиционно употребляемый законода­телем и доктриной термин "петиция" охватывает такие ее раз­новидности, как обращение, заявление, ходатайство, требование (жалоба). Все они обеспечивают определенную деятельность государственных органов прежде всего в области защиты прав и свобод человека и гражданина, а также информируют пуб­личную власть о сложившемся понимании какой-либо обще­ственно значимой проблемы или интереса. В последнем случае право подачи петиции становится осуществлением принадле­жащей каждому свободы выражать свое мнение.

В доктринах большинства западных стран (Германия, Ав­стрия и др.) петиции или обращения к публичным властям трактуются как форма реализации участия граждан в делах общества и государства, влияния отдельных лиц или коллекти­вов на процесс принятия политических и правовых решений. Отметим при этом, что в отдельных странах смысл и целевая направленность понятий "петиция" и "обращение" не совпада­ют. Так, во Франции петицию-жалобу вправе подать любой ин­дивид, в то время как право на обращение к публичным влас­тям с какими-либо позитивными предложениями предоставля­ется только гражданам. Иная картина в ФРГ, где право на петицию отнесено к основным правам и в силу этого его носи­телем может быть каждый, т. е. не только граждане ФРГ, но и иностранцы, апатриды, а равно германские юридические лица, объединения лиц частного права и т. п. При этом человек не должен заявлять непременно личные требования; он может выступать в защиту общих интересов.

Оформленные в виде письменных обращений за подписью конкретного индивида или группы лиц, петиции направляются в парламент, любой государственный орган, омбудсману и т. д., которые обязаны такое обращение принять, зарегистрировать, рассмотреть по существу и о решении уведомить заявителя. В случае, если ходатайство или жалоба поступают не по адресу, они, как правило, пересылаются по принадлежности, о чем заин­тересованное лицо сразу же извещается. Такой широкий подход к праву петиции объясняется его важной функцией — способ­ствовать участию граждан или их объединений в процессе поли­тического волеизъявления, служить демократическим средством коммуникации и интеграции интересов людей, общества и госу-

§ 3 Право на петицию 437

дарства. Следует также отметить, что право петиции в такой трак­товке служит своеобразным средством контроля за государством со стороны граждан и способом защиты их прав и свобод от неза­конного вмешательства и посягательства со стороны государ­ства, его органов и должностных лиц. Особое значение этого права связано с тем, что оно не ограничено законом ни по содер­жанию (за исключением прямых оскорблений, клеветы или уг­роз, что карается уголовным законом), ни по срокам подачи. Важно и то, что петиции могут подаваться одновременно с ис­пользованием иных средств защиты прав и свобод человека.

Основными нормативными источниками, закрепляющими и регулирующими право петиции, являются конституции, пар­ламентские регламенты и законы. Так, в Конституции ФРГ оно записано в ст. 17 раздела об основных правах: "Каждый имеет право как отдельно, так и вместе с другими лицами, обращаться письменно с просьбами и жалобами в компетентные учрежде­ния и органы народного представительства". Это право мы на­ходим и в п. "с" ст. 45 Конституции ФРГ, согласно которой Бундестаг формирует Комитет по петициям, обязанный разби­рать просьбы и жалобы, направляемые в парламент. В Законе о полномочиях Комитета Бундестага по петициям от 19 июля 1975 г. определяются и устанавливаются процедурные прави­ла деятельности Комитета при рассмотрении жалоб, главным образом его отношения по этому поводу с другими федераль­ными органами. В § 4 Закона предусматривается право Коми­тета заслушивать подателя петиции, свидетелей и экспертов;

запрашивать все акты, информацию, за исключением секрет­ных материалов, которые являются таковыми по закону, иметь доступ во все учреждения (§1). Вопрос об отказе в принятии петиции решает высшая контрольная инстанция федерации;

отказ должен быть мотивирован (§ 3). Суды и административ­ные органы обязаны оказывать Комитету необходимую помощь (§7). Комитет ежемесячно представляет парламенту доклад о рассмотренных петициях в виде общего обзора вместе с реко­мендуемыми решениями. Если вопрос о петиции решается неправильно или она вовсе не рассматривается, это считается нарушением права на петицию.

Определенным своеобразием отличается содержание это­го права в Австрии. Здесь существуют различные типы пети­ции. Парламентские — они по принадлежности направляют-

15 Права человека

438 Глава XIII Защита прав человека в зарубежных государствах

ся в определенные отраслевые комитеты. На пленуме Нацио­нального Совета такие петиции обсуждаются, только если был соответствующий запрос парламентариев. За весь период су­ществования Второй республики из направленных в Нацио­нальный Совет 100 петиций им были рассмотрены всего лишь две. Петиции могут также подаваться на имя Президента Рес­публики, который направляет их в соответствующий орган для рассмотрения по существу и с предписанием дать ответ.

Индивидуальные жалобы могут быть адресованы омбудс-ману, если они содержат сведения о правонарушающих дей­ствиях органов управления. Однако коллективные петиции по этим вопросам не принимаются омбудсманом, а направляются им в компетентные ведомства с предписанием разобраться. Получая такого рода петиции, омбудсман информирует о под­нимаемых в них проблемах парламент и указывает на целе­сообразность принятия определенных законодательных мер. Право на петицию не считается в Австрии юридическим сред­ством защиты, ибо никто не может претендовать на реализацию указанных в ней притязаний. Власти лишь обязаны принять петицию и ознакомиться с ее содержанием.

Во Франции это право восходит к периоду Великой фран­цузской революции 1789—1794 гг. В первом разделе Консти­туции 1791 г. оно получило прямое закрепление наравне со свободой совести и свободой собраний. В Декларации прав че­ловека и гражданина, провозглашающей право на петиции, подчеркивается его неотчуждаемый характер: оно "ни в коем случае не может быть отменено, приостановлено или ограниче­но". Несмотря на то, что ныне действующая Конституция (1958 г.) не содержит этого права, оно предоставлено и реали­зуется гражданами Франции на основании иных актов. Следу­ет прежде всего сослаться на ордонанс "О деятельности палат парламента" от 17 ноября 1958 г., в ст. 4 которого зафиксиро­вано, что правила представления письменных петиций устанав­ливаются регламентами этих палат. В принятом в 1959 г. Рег­ламенте Национального Собрания установлен порядок подачи петиций. Они вносятся в общий список в порядке поступления, при этом каждый уведомляется о номере своей петиции. Пред­седателю Национального Собрания петиции передаются депу­татами. В соответствии с Регламентом Председатель Нацио­нального Собрания должен направить петицию в постоянную

§ 4 Процедура "хабсас корпус" 439

парламентскую комиссию по вопросам конституционных зако­нов, законодательства и общего управления. Как правило, ука­занная комиссия назначает в связи с этим докладчика. Заслу­шав заключение докладчика, она правомочна направить пети­цию в другую постоянную комиссию Национального Собрания или соответствующему министру либо на рассмотрение непос­редственно Национального Собрания. Важно подчеркнуть, что в любом случае заявитель уведомляется о принятом комиссией решении. Для дачи ответа на петицию министру отводится трех­месячный срок, по истечении которого комиссия также вправе принять решение о передаче петиции на рассмотрение Нацио­нального Собрания. В этом случае составляется доклад, где воспроизводится полный текст петиции; доклад распространя­ется среди членов Национального Собрания, которые после его обсуждения принимают соответствующее решение.

Практика многих стран убеждает, что это право играет или потенциально может играть важную роль в процессе полити­ческого волеобразования, выступая в качестве прямого воле­изъявления индивидов или их объединений, содействуя форми­рованию их общественного правосознания, а в конечном сче­те — процессу соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

§ 4. Процедура "хабеас корпус"

В системе юридических гарантий прав и свобод человека трудно переоценить значение специальных процессуальных правил и процедур, с помощью которых обеспечивается реали­зация и защита основных прав и свобод человека. Известно, что материальные права и свободы могут быть реализованы только посредством определенных процессуальных процедур, которые гарантируют особый порядок их защиты.

Возьмем, например, право на неприкосновенность личнос­ти. Оно обеспечивается определенными процессуальными нор­мами. Выделим одну из наиболее значимых процедур, приме­няемых в практике многих зарубежных стран, "хабеас корпус". Это традиционное наименование судебного приказа, который направляется должностному лицу, ответственному за содержа­ние арестованного под стражей. Приказ предписывает доста-

15*

440 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

вить арестованного в суд и сообщить о времени и причинах ареста. Впервые эта процедура была введена в Англии Зако­ном 1679 г. — Habeas Corpus Act. Согласно Закону каждый задержанный или арестованный, а также и тот, кому было отка­зано в освобождении под залог, имеет право обратиться в суд с просьбой осуществить производство на основе "хабеас корпус".

8 соответствии с заявлением судья адресует требование уч­реждению, в котором находится задержанный, доставить его в течение 24 часов в суд с тем, чтобы проверить законность задер­жания или ареста. В судебном заседании по этому вопросу уча­ствует сам проситель или его законный представитель, а в слу­чае ареста — и общественный обвинитель, который должен де­тально объяснить суду мотивы ареста. Если суд принимает ре­шение о необоснованности задержания, ареста или заключения, лицо, подвергшееся этим санкциям, должно быть немедленно освобождено. Лицо, выпущенное на свободу в порядке произ­водства на основе "хабеас корпус", не может быть вторично задержано, арестовано или подвергнуто заключению по тем же основаниям.

Будучи исконным институтом уголовного процесса англо­саксонской системы судопроизводства и важнейшей формой су­дебной защиты прав личности, процедура "хабеас корпус" была органически воспринята правом США. В соответствии с разд.

9 ст. 1 Конституции каждый гражданин, подвергшийся аресту, вправе беспрепятственно обратиться в суд с ходатайством о проверке законности, обоснованности и правильности лишения его свободы (задержания, ареста). Если судья установит, что арест был произведен без достаточных оснований или с нару­шением установленных законом правил, он обязан немедленно освободить гражданина. Однако особенность американского ва­рианта состоит в том, что ходатайство об издании "хабеас кор­пус" может быть заявлено на любой стадии уголовного процес­са. Теоретически даже осужденный посредством этой процеду­ры может добиться прекращения дела, если убедит суд в неза­конности или необоснованности своего ареста, в силу чего суд должен будет признать незаконным и осуждение'. И хотя прак­тика свидетельствует, что судами удовлетворяется незначитель-

' См.: США — Конституция и права граждан. М., 1987. С. 168.

§ 5. Административная юстиция 441

ное число таких ходатайств, предусмотренная американской Кон­ституцией процедура "хабеас корпус" представляет собой важ­ную гарантию восстановления справедливости и судебной за­щиты личности.

Процедура "хабеас корпус" широко применяется почти во всех странах континентальной Европы. Она получила зак­репление в конституциях и законодательстве ФРГ, Италии, Ис­пании, Австрии и других стран'. Соответствующие нормы со­держатся также в специальных законах о возмещении госу­дарством материального и морального ущерба за незаконный арест.

Поскольку праву на судебную проверку законности арес­та, воплощенному в процедуре "хабеас корпус", придается ог­ромное значение как выверенной и утвердившейся в практике правосудия норме, это право изложено в Международных пак­тах и региональных конвенциях по правам человека. Так, в п. 4 ст. 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основ­ных свобод записано следующее: "Каждый, кто лишен свободы путем ареста или задержания, имеет право на разбирательство, в ходе которого суд быстро решает вопрос о законности его задержания и выносит постановление о его освобождении, если задержание незаконно". И далее в п. 5 этой статьи предусмат­ривается, что "каждый, кто стал жертвой ареста или задержа­ния в нарушение положений данной статьи, имеет право на ком­пенсацию" .