Административная юстиция

Административная юстиция — самостоятельная систе­ма специальных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления, а также за­щиту субъективных прав граждан в случае их нарушения не­законными действиями (бездействием) или решениями админи-

' Согласно п'. 2 ст. 104 Основного закона ФРГ "только судья решает вопрос о допустимости и продолжении содержания под арестом. При всяком содержании под арестом, пе основывающемся на распоряжении судьи, безотлагательно должно быть получено его решение.. Полиция на основе собственных полномочий никого не может содержать под стражей дольше чем до конца дня, следующего за задержанием".

442 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

страции. Следовательно, основной целью административной юс­тиции является урегулирование конфликтов между граждана­ми и органами государственного управления.

В числе факторов, которые непосредственно усиливают влияние административной юстиции, следует указать интенсив­ное воздействие государства на все основные сферы обществен­ной жизни, а также тенденцию к непрерывному росту в госу­дарственном механизме значения и потенциала исполнитель­ной власти. Иными словами, большая угроза правам отдельно­го гражданина исходит от органов государственного управле­ния, возможные злоупотребления которых подлежат контролю со стороны административного судьи.

Кроме того, нельзя не видеть связи между усилением роли административной юстиции и той эволюцией, которую претер­пел в последние десятилетия институт прав и свобод. Эта эво­люция отмечена не только расширением каталога прав и сво­бод и появлением их новых "поколений", но и ростом требова­ний, предъявляемых к государственным должностным лицам, в том числе к судьям административной юстиции, призванным проявлять взвешенный и объективный подход к жалобам граж­дан'.

Рост коллизий между должностными лицами и граждана­ми предполагает необходимость создания целостной автоном­ной системы административных судов, которые призваны анну­лировать неправомерный административно-юридический акт и тем самым восстановить нарушенное субъективное право ин­дивида. Административная юстиция может быть представлена и квазисудебными органами² при некоторых ведомствах для решения конкретных дел, например, по вопросам налогообло­жения, социальной защиты и т. д.

Поскольку односторонние властные полномочия нередко являются источником различных, злоупотреблений, судьи ад­министративной юстиции призваны их пресекать, наказывая при этом неправомерно действующих чиновников. Как правило, эти

' На этом обстоятельстве, в частности, акцентирует внимание ведущий французский юрист Г. Брэбан в своем курсе "Французское административное право". М., 1988. С. 470-472.

¹ Поскольку слушание дела в рамках рассматриваемых органов имеет много общих черт с судебным процессом, эта система именуется "квазисудебной".

§ 5. Административная юстиция 443

судьи имеют право не только проверять законность управлен­ческих мер, но и оценивать их целесообразность. Следователь­но, роль административной юстиции по отношению к управлен­ческой деятельности подобна той, которую играет по отноше­нию к законодательной власти конституционная юстиция.

Исходя из общих задач административной юстиции (раз­решение споров, возникающих между гражданином и исполни­тельной властью), некоторые ученые считают важнейшей пред­посылкой эффективного государственного управления справед­ливый баланс интересов между государством, с одной стороны, и гражданами — с другой. "Идея такого справедливого балан­са интересов является обоснованием существования админист­ративного права в Великобритании или его эквивалента во фран­цузском административном праве как части публичного пра­ва'".

Еще русский юрист Н.М. Коркунов отмечал, что "по свой­ству нарушаемых прав нельзя разграничить административ­ную юстицию от уголовной и гражданской..."². При выявлении природы административной юстиции следует прежде всего под­черкнуть то обстоятельство, что здесь в спорном правоотноше­нии присутствует субъект, благодаря которому спор является административным. Наделенные властными полномочиями органы государственного управления или должностные лица (лица, которые выполняют публичную функцию любого харак­тера) — обязательные участники административного спора. Следовательно, юрисдикция судьи по административным де­лам основывается на том факте, что подлежащие применению нормы права и порождаемые спорным делом правоотношения носят публично-правовой характер.

Исторически в западных странах сложились две основные системы (или модели) административной юстиции: континен­тальная (немецко-французская) и англо-американская (англо­саксонская). Системы эти в разных странах имеют и общие черты, и различия. Так называемая немецко-французская док­трина особого, судебного контроля за осуществлением админи-

Ned]dti J.M., Trice J.E. English and Continental Systems of Administrative Law. Amsterdam, 1978. P. 7. ² Коркунов Н.М. Сборник статей. СПб., 1898. С. 218.

444 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

стративной власти сложилась в странах континентальной Ев­ропы гораздо раньше, чем в странах англосаксонской системы, где реальное функционирование административной юстиции начинается лишь со второй половины XX в. Имеются и сме­шанные формы.

Особенностью первой модели является наличие специали­зированных судов, которые отделены от общей судебной систе­мы. Для второй характерно отсутствие специальных органов административной юстиции, а также наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению админист­ративно-правовых споров, что по сути дела есть правосудие по административным делам.

Основное различие между двумя исторически сложивши­мися моделями административной юстиции заключено в регла­ментации подведомственности. Это значит, что в странах рома-но-германской семьи существует правило об универсальной подведомственности: в орган административной юстиции пода­ется любая жалоба, связанная с незаконной деятельностью ор­ганов управления, независимо от сферы общественных отноше­ний, к которой она относится.

В противоположность этой модели административные три­буналы, создаваемые в США и Великобритании в конкретных сферах, имеют достаточно узкую специализацию (например, разрешение конфликтов, связанных с проблемами здравоохра­нения, занятости, деятельности полицейских органов и др.). Члены этих специализированных квазисудебных органов на­значаются (в зависимости от значения самого трибунала) акта­ми правительства либо отдельных министерств и ведомств. Чаще всего они действуют на основе собственных правил процедуры, утверждаемых соответствующим министром. В квазисудебной деятельности наиболее ярко проявляется характерное для ад­министративных учреждений совмещение функций следовате­ля и судьи.

Рассмотрим деятельность административной юстиции в странах континентальной системы права на примере таких стран, как Франция, ФРГ и Италия, а англо-американской — на при­мере США и Великобритании.

Институт административной юстиции зародился во Фран­ции еще в средние века и в эпоху абсолютизма, а администра­тивное право как таковое имеет более чем двухвековую исто-

§ 5. Административная юстиция 445

рию. Из Франции этот специальный контрольный механизм постепенно распространяется на другие страны континенталь­ной Европы: со второй половины XIX в. административные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испании.

Французская доктрина административной юстиции, при­знанная классической, основана на разделении властей. Из те­ории разделения властей делался вывод о том, что общеграж­данские суды, будучи органами, не связанными с администра­тивными структурами, не должны вмешиваться в деятельность последних. Следовательно, оценку действий административных органов следует изъять из сферы общей судебной юрисдикции и образовать в рамках самой государственной администрации особые учреждения.

Принципы теории ответственности государственной власти во Франции были заложены еще в конце прошлого века знаме­нитым постановлением Трибунала по конфликтам' по делу Бланко (1873). Это постановление гласит: "Ответственность, которую может принять на себя государство за убытки, причи­ненные отдельным лицам неправомерными действиями госу­дарственных служб, не подпадает под принципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений граждан друг с другом".

Таким образом, приведенное положение разграничивает гражданско-правовую ответственность, вытекающую из споров между частными лицами, и административно-правовую, харак­теризующую взаимоотношения между государственными служ­бами и отдельными гражданами. Пределы гражданско-право­вой и административно-правовой ответственности были уста­новлены судебной практикой: если в действиях должностного лица усматривается "служебная" вина, то такие дела относятся к компетенции административной юстиции, которая может ста­вить вопрос об ответственности за противоправное деяние.

Видный французский административист Ж. Ведель разли­чает две категории вины должностного лица: 1) личная вина, характеризующаяся отсутствием связи со службой (она может зависеть, в частности, от злого умысла и тяжести), за которую

Трибунал по конфликтам — высшая судебная инстанция во Франции, на которую возложено разрешение споров о компетенции между общими и административными судами.

446 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

чиновник должен отвечать перед общим судом; 2) вина, связан­ная с несением службы, ответственность за которую инкрими­нируется только администрации перед административным су­дом¹.

Из вышесказанного следует, что потерпевшее лицо может по своему усмотрению предъявить административную жалобу на орган государственного управления за вину должностного лица, связанную с исполнением служебных обязанностей, либо гражданский иск на конкретного служащего, совершившего противоправные деяния личного свойства. Если администра­тивный трибунал считает, что рассмотрение конкретной жалобы не входит в его компетенцию, он обязан назвать компетентный орган и передать дело на его рассмотрение. Во Франции со времен революции 1789—1794 гг. судебная система разделена на две самостоятельные ветви: общую судебную во главе с Кас­сационным судом и административную, возглавляемую Госу­дарственным советом.

Административная юстиция рассматривает жалобы на дей­ствия и акты органов государственного управления и должнос­тных лиц, затрагивающие права и интересы частных лиц. Ос­новную массу жалоб по первой инстанции рассматривают ад­министративные трибуналы (их насчитывается 30). Они состо­ят из председателя и трех-четырех членов. В 1987 г. было со­здано 5 административных апелляционных судов в качестве промежуточной инстанции, куда поступают апелляционные жалобы на решения административных трибуналов, за исклю­чением некоторых категорий дел, обжалуемых непосредствен­но в Государственный совет.

В составе Государственного совета имеется секция по рас­смотрению споров, в которой от имени Совета рассматриваются кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоя­щих административных судов. Эта секция разбирает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные дек­реты, на акты, изданные министрами. Судебная практика исхо­дит из того, что администрация обладает дискреционной влас­тью, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, созда­ваемых по усмотрению администрации и свободных от судеб­ного контроля.

' Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 216.

§ 5. Административная юстиция 447

Основной разновидностью исковых требований являются жалобы по поводу превышения властных полномочий, которые отнюдь не являются формализованными. Для обжалования характерны легкость доступа к судье, незначительные судебные издержки, необязательное участие адвоката в судебном разби­рательстве. Однако срок обжалования достаточно жесткий — два месяца с момента опубликования акта административным органом, хотя сам процесс судебного разбирательства обычно носит затяжной характер'.

Когда незаконные действия администрации связаны с по­кушением на основные права и свободы или не основаны на применении закона или подзаконного акта, они считаются "са­моуправством". В таких случаях суд может вынести решение о выплате соответствующей компенсации. Важное значение име­ет Закон от 16 июля 1980 г., согласно которому Государствен­ный совет вправе взыскивать с публичных юридических лиц (например, государственных учреждений) штрафные пени за неисполнение решения, вынесенного административным судом. Причем за каждый день просрочки исполнения сумма пени увеличивается.

Важную категорию дел составляют так называемые юрис-дикционные иски, которые требуют пересмотра управленческо­го решения. К подобным искам относят, в частности, протесты по поводу результатов выборов. Административный суд дол­жен не только аннулировать результаты, не соответствующие нормам избирательного законодательства, но и выявить побе­дившего кандидата или назначить повторное голосование. От­дельная категория дел основана на исковых требованиях по поводу толкования регламентарных актов (от правительствен­ного до муниципального уровня) и оценки их законности. В дан­ном случае рассматриваются исковые претензии, касающиеся незаконного характера или так называемой ничтожности конк­ретного управленческого акта.

Таким образом, административный судья защищает инди­вида от властей двояко: либо путем отмены обжалуемого акта, либо путем взыскания компенсации в пользу потерпевшего.

В среднем с момента обращения в административный суд до принятия окончательного решения по существу спора проходит около двух лет, причем оспариваемый административный акт все это время остается в силе (см. International Commission of Jurists Review. Geneva, 1980. № 25. P. 50).

448 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

Однако судья по административным делам, налагая запрет на деятельность администрации, не вправе адресовать ей какие-либо предписания или вменить какие-либо действия. Среди специалистов преобладает мнение, что это является одним из самых существенных недостатков контроля административной юстиции.

Доступ к управленческим актам и, следовательно, к адми­нистративной юстиции во Франции гораздо шире, чем во мно­гих других странах. Законом от 17 июля 1978 г. было введено принципиальное правило, согласно которому для граждан не­доступны только те акты, которые содержат военную или дип­ломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п.

Закон от 11 июля 1979 г. устанавливает принцип обяза­тельной мотивации управленческих решений, которые ограни­чивают осуществление прав и свобод или представляют собой полицейскую меру, налагают санкции или запреты, подчиняют выдачу лицензий ограничительным условиям и пр.

В ФРГ общий принцип судебной защиты прав граждан в случае их нарушения "государственной властью" закреплен Конституцией ФРГ (п. 4 ст. 19). Деятельность самих админи­стративных судов основана на Положении 1960 г., в соответ­ствии с которым (§ 40) компетенция административного суда распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. Суды принимают к рассмот­рению не только иски граждан к государственным органам, но и некоторые споры между административными органами и орга­нами местного самоуправления, а также все споры о правах государственных служащих.

Судебному разбирательству в рамках административной юстиции должно предшествовать так называемое предваритель­ное рассмотрение жалобы, т. е. проверка правомочности и це­лесообразности административного акта. Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган этим ак­том закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган получил свои полномочия. Такое предва­рительное решение по жалобе принимает "вышестоящий орган" — во многих случаях глава окружной администрации. Это дает ему возможность отменять административные акты, которые хотя и правомерны, но не целесообразны, и тем самым не доводить дело до административного судьи.

§ 5. Административная юстиция

Структура административной юстиции ФРГ трехступенча­тая. Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель: первичные административные суды и Высший админис­тративный суд (по одному в каждой из земель ФРГ, кроме одно­го общего — для земель Нижней Саксонии и Шлезвиг-Голып-тейна). Как правило, дела в этих судах рассматривают колле­гии в составе трех профессиональных судей и двух "почетных судей". Во главе системы административной юстиции стоит Федеральный административный суд; в его структуре имеется 12 сенатов в составе пяти профессиональных судей.

Низовые (первичные) административные суды рассматри­вают по первой инстанции подавляющую массу дел. По поста­новлению органа административной юстиции обжалуемый уп­равленческий акт может быть отменен либо восстановлены права граждан или учреждений, нарушенные действиями должност­ных лиц. В компетенцию высших административных судов входит рассмотрение апелляционных, а при некоторых услови­ях и кассационных жалоб на решения и определения админис­тративных судов, а также в исключительных случаях наиболее важных дел по первой инстанции. Федеральный администра­тивный суд в основном занят рассмотрением кассационных жалоб на решения нижестоящих административных судов.

Для ФРГ характерно также существование специализиро­ванных органов административной юстиции, действующих в соответствии с выработанными для них процессуальными пра­вилами. Поскольку в большинстве случаев эти суды рассмат­ривают иски граждан к государственным органам, их решения и определения обязательны для соответствующих ведомств. К специализированным органам административной юстиции, в частности, относят финансовые, дисциплинарные и социальные суды. Последним, например, подведомственны дела о социаль­ном страховании, о пособиях и пенсиях и др.

Если административный суд любой инстанции (и специа­лизации) убежден, что какой-либо принятый парламентом за­кон противоречит Конституции и необходимо решить вопрос о его действенности, он должен направить этот акт — до назна­чения процедуры слушания — Федеральному конституцион­ному суду. Следовательно, административные суды не вправе осуществлять контроль за конституционностью норм, не свя­занных с конкретным делом.

450 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

Следует выделить и такую отличительную черту немецкой системы юрисдикционного контроля за администрацией, как связанность административных судов основными правами и свободами. Это значит, что при осуществлении правосудия они должны не только применять нормы текущего законодатель­ства, но и учитывать права и свободы гражданина'.

В Италии административная юстиция также образует са­мостоятельную систему во главе с Государственным советом, который является одновременно и консультативным, и судеб­ным органом². Совет контролирует законность актов прави­тельства и министерств и рассматривает апелляционные жало­бы на решения нижестоящих областных административных три­буналов.

Административные трибуналы имеются в каждой из 20 об­ластей и выступают как органы первой инстанции, рассматрива­ющие жалобы на постановления и действия исполнительной власти. Областной административный трибунал состоит из пред­седателя, назначаемого из числа членов Государственного сове­та, и не менее чем пяти членов. Административные трибуналы осуществляют юрисдикцию: 1) по вопросам законности управ­ленческих актов и действий администрации; 2) так называе­мую юрисдикцию по существу, т. е. обязывающую админист­рацию совершить положительные действия; 3) исключитель­ную юрисдикцию по охране субъективных прав в соответствии с исчерпывающим перечнем закона.

Процесс формирования административной юстиции в Ита­лии был достаточно длительным и многоэтапным. Еще в про­шлом веке доктриной была выработана концепция "субъектив­ных прав и законных интересов", принимаемая и ныне совре­менной административно-правовой доктриной. Субъективное право согласно этой концепции принадлежит индивиду как та­ковому и не затрагивает публичного интереса. Следователь­но, носитель субъективных прав является субъектом частно­правового отношения в отличие от субъекта публично-право­вого отношения, выступающего в качестве носителя законных

' См. Хартвш М. Защита прав человека в Федеративной Республике Германии Защита прав человека в современном мире М., 1993. С. 73 ⁱ Государственный совет состоит из шести отделений, первые три представляют собой консультативный орган при правительстве, а остальные выступают в качестве органа юстиции.

§ 5 Административная юстиция

интересов. В соответствии с этим делением и должна устанав­ливаться гражданская и административная юрисдикция, ибо спор частного лица с публичной администрацией может воз­никнуть лишь по поводу нарушения последней его законных

интересов.

Для обеспечения надлежащей судебной защиты законных интересов еще в конце прошлого века была учреждена специ­альная секция Государственного совета. За ней признаны пол­номочия рассматривать жалобы о некомпетентности, превыше­нии власти и нарушении законов действиями (решениями) ор­ганов управления, наносящими ущерб законным интересам граж­дан. Государственный совет был управомочен аннулировать незаконные административные акты. Подтверждая это право­мочие, ныне действующая Конституция Италии 1947 г. (ст. 103) предусматривает, что Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по ох­ране законных интересов граждан в их отношениях с админи­страцией, а в особых случаях, оговоренных в законе, также и субъективных прав.

Особенность итальянской системы административной юс­тиции состоит в более широких юрисдикционных полномочи­ях административного судьи. В отличие от Франции, где такой судья не вправе предписывать администрации конкретные дей­ствия, в Италии он обладает способностью не только аннулиро­вать любой акт административного органа, но и потребовать от администрации принятия нового акта.

Показательно, что Италии присущ дуализм: наряду с об­щими административными судами во главе с Государственным советом в стране действуют и специальные административные суды во главе со Счетной палатой. Несмотря на то, что для рассмотрения административных споров существует отдельная иерархическая система судов, достаточно отчетливо отграни­ченная от общей юрисдикции, общие суды также правомочны выносить в отдельных случаях частные определения в адрес органов исполнительной власти или взыскивать с администра­ции определенной суммы убытков.

Современное состояние административной юстиции в та­ких странах, как США и Великобритания, характеризуется оп­ределенной спецификой. По мнению многих американских спе­циалистов, со второй половины XX в. со всей остротой встал

452 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

вопрос о введении ответственности за правонарушения, совер­шенные работниками государственного аппарата. Это в свою очередь потребовало принятия специального законодательства, в рамках которого все виды административной деятельности и все стадии административного процесса были подробно регла­ментированы.

В США основополагающим актом является Закон об ад­министративной процедуре 1946 г., который стал своеобразным кодексом федерального административно-процессуального пра­ва, "важной вехой в развитии самой идеи о необходимости рас­ширения в современных условиях ответственности админист­рации за причиненный ущерб"'. Статьи этого нормативного акта неоднократно изменялись и дополнялись, в основном в целях их демократизации и детализации (в частности, поправками 1961, 1967, 1974 гг.). Кроме того, многие штаты имеют и свои законы об административной процедуре.

Закон 1946 г. стал первой в странах общего права попыт­кой установить важнейшие принципиальные положения, регу­лирующие административную процедуру. Согласно этому акту право на судебную проверку имеет "лицо, несущее ущерб вслед­ствие действия административного учреждения". Его ключе­вая норма гласит: США несут ответственность согласно поло­жениям настоящего раздела об исках из причинения вреда та­ким же образом и в той же степени, что и частные лица при подобных обстоятельствах. Специфика американской модели административной юстиции состоит именно в том, что она дей­ствует на стыке исполнительной и судебной властей: для нее характерно сочетание деятельности административных квази­судебных учреждений² с рассмотрением дел административно­го характера в рамках общих судов. Как известно, в США фун­кционируют параллельно единая федеральная система судов и самостоятельные судебные системы штатов.

' Barry D., Whitecomb H. R. The Legal Foundations of Public Administration. West Publ. Сотр. 1987. P. 27.

"' В их числе следует назвать Комиссию междуштатной торговли, Федеральную электроэнергстическую комиссию, Федеральную комиссию связи, Националь­ный совет по трудовым отношениям (подробнее см.: Никеров Г.И. Адми­нистративно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 97).

§ 5. Административная юстиция 453

Суды общей юрисдикции, включая и верховные суды, рас­сматривают жалобы на решения и действия административных учреждений и должностных лиц по мотивам их незаконного характера. Важное направление их деятельности — проверка конституционности действий (или, напротив, отказа от действий) должностных лиц федерации и штатов. Как правило, в суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных. Дело рас­сматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении.

Наряду с системой общих судов существует несколько специализированных федеральных судов, которые по стилю деятельности близки к административным. Важное место за­нимает Претензионный суд. Этот орган рассматривает граж­данские иски физических и юридических лиц к правитель­ству США с требованием о возмещении ущерба, причиненно­го нарушением договоров, и по ряду других оснований. Сре­ди подобных судебных учреждений федерального характера следует выделить Суд по внешней торговле и Налоговый суд, рассматривающий споры, которые возникают в связи с опре­делением размера федеральных налогов и их уплатой. Во многих штатах действуют также суды специальной юрисдик­ции — либо самостоятельно, либо при окружных судах. Они разбирают дела об административных правонарушениях, ли­цензионных, пенсионных, налоговых и многих других, по ко­торым выносятся решения о правах и обязанностях конкрет­ных лиц.

Подавляющее большинство судебных исков касается не­законных решений и действия, решения или заключения орга­нов государственной власти, нарушающих интересы граждани­на. Гражданин вправе требовать: приостановления или отме­ны действий администрации, объявления его незаконным или "ничтожным"; издания, изменения или отмены нормативного акта. По искам граждан суд может вынести судебное решение, именуемое "постановлением о запрете" либо "деклараторным решением о признании действия незаконным". Впоследствии решения издаются отдельными томами и часто служат руко­водством при рассмотрении аналогичных дел, т. е. становятся прецедентами.

454 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

Если гражданин не удовлетворен решением администра­ции, он может предъявить иск к государству о компенсации понесенных убытков. В последние годы обнаруживается устой­чивая тенденция к росту таких исков. Нередко они связаны с материальным ущербом и телесными повреждениями, нанесен­ными государственным автотранспортом; с ущербом, вызван­ным халатностью должностных лиц или неудовлетворитель­ным медицинским обслуживанием и др.

Квазисудебные административные органы разбирают еже­годно тысячи обращений, связанных с выдачей лицензий, опре­делением размера налогов, назначением социальных пособий и др. Поскольку они действуют в масштабах соответствующей отрасли, сфера их компетенции по общему правилу имеет узко­ведомственный характер.

Принципиальное различие между общими судами и кол­легиальными административными органами квазисудебного характера заключено в том, что по степени отхода от принципа "жесткого" прецедента трибуналы находятся в более привиле­гированном положении, нежели общие суды. В США квазису­дебные административные органы отличаются практически пол­ной самостоятельностью в процессе вынесения решения по су­ществу административного спора.

Кроме того, в качестве апелляционной инстанции по реше­ниям административных трибуналов выступают именно общие суды, которые "проверяют вопросы права всегда и факта тогда, когда орган административной юстиции принял явно ошибоч­ное решение ввиду недостаточности или недостоверности фак­тов"'. Характерно, что сама угроза отмены судом незаконного решения администрации заставляет ее в большинстве случаев действовать в рамках закона.

Это значит, что согласно доктрине первичной администра­тивной юрисдикции учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно являет­ся специалистом. Таким образом, право выносить решения по вопросу факта предоставлено администрации, и ее решения могут проверяться лишь с точки зрения их обоснованности доказа­тельствами по делу. Вместе с тем первоначальная юрисдикция

' Судебные системы западных государств. М., 1997. С. 59.

§ 5. Административная юстиция

исключительно по вопросам права, т. е. того, насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму закона, принад­лежит судам. Однако часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. В такого рода случаях суды предоставляют администрации возможность высказаться первой.

Из вышеизложенного видно, что независимые судебные и квазисудебные органы в США играют исключительно пози­тивную роль в защите прав и свобод человека и гражданина. Органы административной юстиции США видят свою задачу в том, чтобы служить дополнительным правозащитным средством. Не случайно американский юрист Н. Дорсен, подчеркивая не­преходящее значение предложенной в 1803 г. доктрины судеб­ного надзора, приходит к мысли о том, что "понятие судебного надзора является... наиболее важным вкладом американской политической системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе"¹.

В Великобритании органы административной юстиции при­обретают все большее значение. К числу свойств администра­тивных трибуналов, дающих им преимущество перед судами общей юрисдикции, можно отнести упрощенную процедуру раз­бирательства, свободу доступа для всех заинтересованных лиц, высокое качество экспертных оценок и др.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и рассле­дованиях, который создал единую правовую основу для дея­тельности большого количества органов, занимающихся разре­шением административных конфликтов в социально-экономи­ческой сфере. По Закону 1958 г. был учрежден Национальный совет административных трибуналов с правом контроля за ра­ботой нижестоящих судов, являющийся также консультатив­ным органом при правительстве. Совет вправе обращаться с апелляционными исками в Верховный Суд по сложным право­вым вопросам, затрагивающим деятельность специальных су­дов.

Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим институтом административного права в Великобритании; их

Дорсен Н. Природа и пределы гражданских свобод в США // Права человека накануне XXI века. М , 1994. С. 286.

456 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

деятельность регулируется актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. и 1971 г. Учреждаются они в статутном порядке соответствую­щими актами британского парламента. Основная функция три­буналов — рассмотрение споров между гражданами и госу­дарственными учреждениями по вопросам, имеющим обществен­ный интерес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что трибуналы являются специальными правопри-менительными органами, дополняющими систему судов общей юстиции. Указанные органы должны рассматриваться как "со­здаваемый парламентом механизм" для целей административ­ного арбитража, а не как часть аппарата государственного уп­равления.

В настоящее время в Великобритании действуют 67 сис­тем административных трибуналов', включающих комитеты, комиссии, суды и собственно трибуналы. Они различаются между собой не только по сферам деятельности, но и по составу и компетенции. Суды часто носят узковедомственный характер. Классификацию административных трибуналов можно прово­дить по следующим областям социально-экономической жиз­ни: регулирование землепользования, уровень благосостояния населения, проблема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема иммиграции.

В соответствии с такой классификацией создаются и необ­ходимые трибуналы. Например, по вопросам землепользова­ния учреждены: трибунал земельных отношений, суды местно­го землепользования, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных отношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере благосостояния существуют трибуналы: наци­онального вспомоществования, производственного травматиз­ма, медицинского обеспечения, национальных служб здравоох­ранения и др.

В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоящие из трех членов (под председательством профес­сионального юриста). Они рассматривают споры между пред­принимателями и наемными работниками, в том числе жа­лобы на неправомерное увольнение, отказ в выплате посо-

' Greenwood I.R., WUsonD.I. Public Administration in Britain. L., 1984. P. 243.

§ 5. Административная юстиция 457

бия и др. Решения промышленных трибуналов могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым спо­рам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г. Этот трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелляционного суда, но и дополнительных членов — специалистов либо представителей предпринимателей и на­емных работников.

Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на огра­ничение свободы промысла. Этот орган был создан для ре­шения споров по вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потребителей и т. п. Помимо профессио­нальных юристов в составе данного суда заседают лица, яв­ляющиеся специалистами в области торговли. Апелляции на его решения подаются в высшие судебные инстанции регио­нов.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматрива­ет соглашения о ценах и условиях поставок товаров и услуг в целях предотвращения монополизации производства и торгов­ли. Суд рассматривает и иные жалобы на нарушения правич добросовестной торговли, а также разбирает просьбы об осво­бождении от налогов какого-либо вида товаров по соображе­ниям публичного интереса. Дела в этом суде обычно рассмат­ривают коллегии из одного профессионального судьи и двух специалистов. Таким образом, в масштабах Великобритании действуют сотни различного рода локальных административ­ных трибуналов, комитетов и судов различной специализации, каждый из которых руководствуется в своей деятельности соб­ственным регламентом.

Рассмотренные современные модели административной юстиции в различных странах свидетельствуют о существо­вании многочисленных разновидностей этого института. Обя­занность государства обеспечить гражданину судебную защи­ту его законных прав и интересов является важным элемен­том правовой государственности. Административная юсти­ция — эффективный инструмент ограждения личности от не­законных или необоснованных притеснений публичных влас­тей, поскольку "одинаковое подчинение закону и суду ставит

458 Глава XIII. Защита прав человека в зарубежных государствах

должностных лиц и граждан на общую юридическую плос­кость"'.

Из представленного анализа института административной юстиции видно, что в демократическом обществе органы госу­дарственного управления и должностные лица не только наде­ляются правом издавать нормативные акты, порождающие пра­вовые последствия для граждан, но и несут обязанность дей­ствовать в рамках закона и отвечать за свои противоправные действия, а в случае необходимости — возмещать ущерб, при­чиненный этими действиями.

Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.