Роль и компетенция главных и вспомогательных органов ООН

Функции и полномочия Организации Объединенных На­ций в области прав человека чрезвычайно разнообразны. Они принимают рекомендации, выносят решения, созывают между­народные конференции, подготавливают проекты конвенций, проводят исследования, оказывают консультативную и техни­ческую помощь отдельным странам. В ряде случаев они осуще­ствляют и контрольные функции за соблюдением государства­ми обязательств, взятых по Уставу ООН и по международным соглашениям.

Фактически все главные и значительное число вспомога­тельных органов ООН в той или иной степени занимаются воп­росами прав человека.

Главную ответственность за выполнение функций Органи­зации по содействию всеобщему уважению и соблюдению ос­новных прав и свобод человека несет Генеральная Ассамблея ООН и под ее руководством Экономический и Социальный Совет (ст. 60 Устава ООН). Полномочия Генеральной Ассам-

' См.: Folk R. Human Rights and State Sovereignty. N.Y., 1981; RobcrtsonA. The Implementation System: International Measures / International Bill of Rights. N.Y., 1981. P. 332-370.

8 1. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов 497

блей в области прав человека определены в ст. 13 Устава ООН. "Генеральная Ассамблея, — подчеркивается в этой статье, — организует исследования и делает рекомендации в целях... со­действия международному сотрудничеству в области экономи­ческой, социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии".

Вопросы прав человека обычно включаются в повестку дня Генеральной Ассамблеи на основании соответствующих разделов доклада Экономического и Социального Совета и решений, принятых Генеральной Ассамблеей на предыдущих сессиях. Время от времени они также предлагаются для обсуждения другими главными органами ООН, государствами — членами Организации и Генеральным секретарем.

Подавляющее большинство вопросов, относящихся к пра­вам человека, рассматривается Третьим комитетом Ассамблеи (социальные и гуманитарные вопросы и вопросы культуры), однако некоторые из них обсуждаются и другими комитетами. Принятые ими решения обсуждаются и утверждаются на пленарных заседаниях Генеральной Ассамблеи.

Согласно упомянутой выше ст. 13 Устава ООН функции Генеральной Ассамблеи состоят главным образом в организа­ции исследований и принятии рекомендаций. Исследования, относящиеся к правам человека, по поручению Генеральной Ассамблеи выполняются Экономическим и Социальным Сове­том (Э КО СО С) и его вспомогательными органами, специали­зированными учреждениями и Генеральным секретарем ООН.

Рекомендации, принимаемые Генеральной Ассамблеей как в области прав человека, так и по другим вопросам, согласно Уставу ООН не являются юридически обязательными для го­сударств — членов ООН. Оценивая юридический характер резолюций Генеральной Ассамблеи по вопросам прав человека, необходимо иметь в виду, что согласно ст. 55 и 56 Устава ООН государства — члены ООН взяли на себя обязательство пред­принимать совместные и самостоятельные действия в сотруд­ничестве с Организацией в целях развития всеобщего уваже­ния к правам человека и их соблюдения. Поэтому несомненно, что резолюции Генеральной Ассамблеи, за принятие которых голосовали все или подавляющее большинство государств — членов Организации, могут свидетельствовать о существовании

498 Глава XV. Контрольные функции ООН

определенных принципов и норм международного права, обя­зательных для всех государств.

Для осуществления своих функций в области прав челове­ка Генеральная Ассамблея в соответствии со ст. 22 Устава ООН создает по мере надобности различные вспомогательные орга­ны. Некоторые из них создаются ad hoc, другие являются, по сути дела, постоянными или функционируют в течение дли­тельного времени.

Согласно Уставу ООН, наряду с Генеральной Ассамблеей ответственность за выполнение функций Организации в облас­ти прав человека несет Экономический и Социальный Совет, который работает под руководством Ассамблеи.

Им в 1946 г. была создана Комиссия ООН по правам че­ловека. Первоначально она состояла из 18 членов. Затем ее состав увеличивался в связи с приемом в ООН новых членов и в настоящее время в Комиссию входят представители 53 госу­дарств. ЭКОСОС не согласился с предложениями о том, чтобы члены Комиссии исполняли свои обязанности в личном каче­стве, а не как представители государств (резолюция 9 (11) от 21 июня 1996 г.).

Члены Комиссии избираются Экономическим и Социальным Советом на три года. Комиссия по правам человека собирается на ежегодные сессии продолжительностью шесть недель и при­нимает свои решения большинством голосов присутствующих и принимающих участие в голосовании членов. В ее функции с момента создания, согласно резолюциям ЭКОСОС 5 (I) и 9 (II), входила подготовка предложений и докладов Совету отно­сительно: а) международного Билля о правах человека; б) меж­дународных деклараций и конвенций о гражданских свободах, положении женщин, свободе информации и других подобных вопросах; в) защиты меньшинств; г) предотвращения дискри­минации по признакам расы, пола, языка или религии; и д) любых других вопросов, касающихся прав человека, которые не перечислены в предыдущих пунктах. Комиссия осуществля­ет исследования, делает рекомендации, представляет информа­цию и выполняет другие поручения Экономического и Соци­ального Совета. Подготовка крупных исследований обычно поручается специальным докладчикам. Завершенные исследо­вания служат основой для принятия Комиссией различного рода решений.

§ 1. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов 499

На своей 1-й сессии в 1947 г. Комиссия по правам челове­ка учредила Подкомиссию по предупреждению дискримина­ции и защите меньшинств вместо двух подкомиссий (одной — по предупреждению дискриминации и второй — по защите меньшинств), предложенных Экономическим и Социальным Советом в резолюции 9 (II) от 21 июня 1946 г. Подкомиссия состоит в настоящее время из 26 человек (первоначально в ее состав входило 12 человек), избранных Комиссией по правам человека, которые выполняют свои обязанности в течение че­тырех лет в личном качестве, а не как представители государств. Однако избрание любого члена Подкомиссии происходит только с согласия государства, гражданином которого он является.

Функции Комиссии по правам человека чрезвычайно раз­нообразны. Они постоянно расширяются в связи с развитием межгосударственных отношений в области прав человека и возникновения многих проблем в этой сфере.

Значительную часть работы Комиссии составляет деятель­ность ее специальных органов по изучению конкретных ситуа­ций и проведению расследований грубых, массовых и система­тических нарушений прав человека, включая политику апарте­ида и расовой дискриминации, а также нарушений на террито­риях, оккупированных в результате акта агрессии.

В соответствии с резолюцией 2 (XXIII) Комиссия по правам человека в 1967 г. создала специальную рабочую группу в со­ставе пяти экспертов, которой было поручено расследовать слу­чаи применения пыток и плохого обращения с заключенными, с задержанными и находящимися под надзором полиции лица­ми в ЮАР.

Комиссия по правам человека на своей 25-й сессии решила создать специальную рабочую группу экспертов, цель которой — "изучить утверждения о случаях нарушения Израилем Женев­ской конвенции от 12 августа 1949 г., касающейся защиты граж­данских лиц во время войны на территориях, оккупированных Израилем в результате военных действий на Среднем Восто­ке" (резолюция 6 (XXV)). Эта группа уполномочивалась "по­лучать сообщения, заслушивать свидетелей, применять проце­дуру, которая является, по ее мнению, необходимой".

Специальные органы создавались Комиссией для рассле­дования нарушений прав человека тоталитарными режимами. 31-я сессия Комиссии по правам человека, состоявшаяся в фев-

500 Глава XV. Контрольные функции ООН

рале—марте 1975 г., учредила специальную рабочую группу из пяти членов для проведения "расследования существующе­го положения в области прав человека в Чили" путем "посеще­ния Чили и на основе устных и письменных показаний, кото­рые будут собраны из всех соответствующих источников" (ре­золюция 8 (XXXI)).

Специальные докладчики или представители Комиссии ООН по правам человека назначены по Ираку, Сальвадору, Га­ити и ряду других стран. Они выезжают на места, проводят расследования, представляют свои предложения и рекоменда­ции.

Одной из распространенных контрольных форм работы Комиссии ООН по правам человека является создание так на­зываемых тематических механизмов. Первым подобным ме­ханизмом стала Рабочая группа по насильственным или недо­бровольным исчезновениям, учрежденная в 1980 г. В 1982 г. Комиссия назначила специального докладчика по вопросу о казнях без надлежащего судебного разбирательства, или про­извольных казнях, а в 1985 г. — специального докладчика по вопросу о пытках.

Комиссия назначает также специальных докладчиков для защиты особых категорий жертв нарушений прав человека. Так, в 1986 г. был учрежден институт специального докладчика по вопросу об осуществлении Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии и убежде­ний. В 1990 г. назначается специальный докладчик по вопросу о торговле детьми, детской проституции и детской порногра­фии, а в 1991 г. учреждается Рабочая группа по произвольным задержаниям, в круг ведения которой входят задержания, не совместимые с такими основными свободами, как свобода сове­сти. В настоящее время Комиссией ООН по правам человека учреждено свыше десяти тематических процедур, и их число продолжает расти. Представители этих органов выезжают в страны, где нарушаются права человека, налаживают диалог с соответствующими государствами, ежегодно представляют Ко­миссии по правам человека доклады о своей деятельности.

Опыт многолетнего обсуждения вопросов о правах чело­века в ООН со всей очевидностью показал, что продуманная организация контрольных органов имеет важное значение для плодотворной деятельности всей системы взаимоотношений го-

§ 1. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов

сударств в рассматриваемой области. Однако в настоящее вре­мя контрольная функция еще далека от совершенства. Систе­ма контрольных органов ООН в области прав человека очень громоздка, в ее работе наблюдается дублирование и паралле­лизм, рассмотрение ряда вопросов повестки дня из года в год переносится. Поскольку деятельность этих органов носит сес­сионный характер, они не способны принимать экстренные меры в условиях кризисов. Массовые злодеяния в Сомали, Курдис-тане, Руанде, Бурунди и других странах показали необходи­мость срочного вмешательства ООН в подобные конфликты, причем не только в форме расследований и установления сис­темы контроля, но и применения принудительных мер.

Продолжающиеся массовые нарушения основных прав и свобод человека во многом определяются отсутствием полити­ческой воли государств — членов ООН к созданию соответ­ствующего механизма с необходимыми полномочиями, который бы не только координировал программу работы многочислен­ных контрольных органов, но и действовал быстро, эффектив­но и решительно. Не случайно многие ученые, дипломаты и государственные деятели, анализируя сложившуюся ситуацию, говорят о "кризисе", "тупиковом положении", необходимости реорганизации всей системы деятельности органов ООН в об­ласти прав человека на основе "нового подхода"'.

В 1990 г. Генеральная Ассамблея приняла решение созвать Всемирную конференцию по правам человека в Вене. Одной из ее целей, согласно резолюции Генеральной Ассамблеи 45/155 от 18 декабря 1990 г., была оценка эффективности методов де­ятельности и механизмов ООН в области прав человека и раз­работка конкретных рекомендаций по улучшению такой дея­тельности. Одним из наиболее спорных было предложение учредить пост Верховного комиссара ООН по правам челове­ка, сделанное в докладе Подготовительного комитета. Однако Конференция приняла решение рекомендовать Генеральной Ассамблее ООН, чтобы "при рассмотрении доклада Конферен­ции на своей сорок восьмой сессии она в первоочередном по­рядке начала изучение вопроса об учреждении поста Верхов­ного комиссара по правам человека в целях поощрения и за­щиты всех прав человека"².

Doc. UN A/44/668/1989. 8 Nov. Doc. UN A/Conf. 157/DCl./Add 2. 1993. 25 June.

17 Права человека

Глава XV. Контрольные функции ООН

Предложение создать должность Верховного комиссара по правам человека не ново. В 1967 г. Комиссия по правам чело­века приняла резолюцию 14 (XXIII), в которой просила ЭКОСОС рекомендовать Генеральной Ассамблее принять про­ект резолюции об учреждении Управления Верховного комис­сара по правам человека. ЭКОСОС согласился с рекоменда­циями Комиссии и на 42-й сессии принял соответствующую резолюцию (резолюция 1237 (XII)). Генеральная Ассамблея рассматривала этот вопрос множество раз и только на своей 48-й сессии после долгой полемики и обсуждения различных позиций 20 декабря 1993 г. приняла резолюцию 48/141 об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека. Хотя резолюция Генеральной Ассамблеи и не наделила Вер­ховного комиссара широкими полномочиями, тем не менее он координирует всю деятельность ООН в области прав человека и принимает необходимые меры, повышающие ее эффектив­ность в данной сфере.

Активизация деятельности ООН особенно необходима для пресечения массовых и грубых нарушений основных прав и свобод человека, ибо эти нарушения создают угрозу миру и международной безопасности и являются международными преступными деяниями.

ООН на основании гл. VII своего Устава может и должна принять меры для ликвидации таких нарушений. При этом следует иметь в виду, что меры, связанные с использованием вооруженных сил, могут применяться, как правило, только от имени ООН на основании решения Совета Безопасности, а не государствами в индивидуальном порядке, и не по решению Генерального секретаря ООН. Любой член Организации мо­жет обратиться в Совет Безопасности с просьбой о принятии тех или иных мер для пресечения ситуации, угрожающей миру и международной безопасности (п. 1 ст. 35 Устава ООН). Ре­шения Совета о применении санкций для пресечения преступ­ных нарушений прав человека обязательны для всех членов

ООН.

В интересах эффективности механизма ООН великие дер­жавы могли бы заключить соглашение об отказе использовать вето при решении вопроса о принудительных мерах в целях защиты прав человека. Совет Безопасности мог бы также на

§ 1. Роль и компетенция главных и вспомогательных органов 503

основании ст. 53 Устава ООН предоставить региональным орга­низациям такое же право без получения каждый раз специаль­ных на то полномочий. И наконец, Совет Безопасности мог бы разрешить Генеральной Ассамблее, когда она найдет это необ­ходимым, делать рекомендации государствам — членам ООН о применении вооруженных сил для пресечения преступных нарушений прав человека. Все эти меры не требуют изменения Устава ООН, а решение о них может принять Совет Безопас­ности.

Наиболее радикальным и эффективным средством пресе­чения преступных нарушений прав человека является созда­ние воинских подразделений ООН быстрого реагирования. Такие подразделения могли бы быть созданы на основании ст. 43 Устава ООН и применяться по решению Совета Безопасно­сти, когда в этом возникает необходимость.

Одним из наиболее спорных и противоречивых в доктри­не международного права и в практике межгосударственных отношений является вопрос о правомерности гуманитарной интервенции. Эта проблема обсуждалась на различных меж­дународных форумах, в том числе на нескольких конференци­ях Всемирной Ассоциации международного права, а также в ходе советско-американской конференции юристов-международ­ников в 1990 г. в Вашингтоне'.

В науке международного права выдвигаются различные критерии допустимости гуманитарной интервенции. Все их можно свести к следующему: 1) грубые нарушения прав че­ловека должны быть неминуемыми или уже происходящи­ми; 2) все возможные мирные средства должны быть исчер­паны; 3) государству должен быть предъявлен ультиматум с требованием прекратить грубые нарушения прав челове­ка; 4) если позволяет время, государство должно сообщить Совету Безопасности о намечаемых целях, которые должны быть достигнуты в ходе гуманитарной интервенции; 5) гу­манитарная интервенция может быть предпринята, если Со­вет Безопасности бездействует; 6) в тех случаях, когда это возможно, желательно получить от государства приглашение на ввод войск на его территорию; 7) сила должна приме-

' См.: Law and Force in the New International Order. 1991. Boulder. P. 113-142.

17*

Глава XV. Контрольные функции ООН

няться только с целью пресечь грубые нарушения прав че­ловека и не может использоваться в каких-либо иных инте­ресах государства; 8) применение силы не может преследо­вать цель изменить политический или социально-экономи­ческий строй государства, свергнуть правительство; 9) в ходе гуманитарной интервенции должен использоваться ограни­ченный контингент войск, и лишь в масштабах, необходимых для достижения цели; 10) вооруженные силы должны при­меняться ограниченное время, и как только цель гуманитар­ной интервенции достигнута, должны быть немедленно вы­ведены с иностранной территории'.

Большинство сторонников доктрины гуманитарной интер­венции, придерживаясь тезиса о ее пропорциональности и ог­раниченности во времени, ссылаются не только на обычное право, но и на Устав ООН.

Российские ученые в прежние годы неизменно отрица­ли право государств на гуманитарную интервенцию. Одна­ко развитие современных международных отношений дает многочисленные свидетельства того, что в определенных си­туациях у государства нет возможности спасти жизни своих граждан иначе как путем применения силы, например, в слу­чае захвата вооруженными террористами или лицами, дей­ствующими без санкции властей, его граждан, временно на­ходящихся на иностранной территории. В исключительных случаях вооруженная сила может быть использована и для спасения жизни людей, принадлежащих к национальным

меньшинствам.

Современное международное право не отрицает правомер­ности применения силы государством в одностороннем поряд­ке в гуманных целях. Для содействия всеобщему уважению и соблюдению прав человека государства обязуются предприни­мать как совместные, так и "самостоятельные действия в со­трудничестве с Организацией" (ст. 56 Устава ООН). Реакция

' Подробнее об этом см: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 71—75; The International Law Association: Report of the Fifty-fourth Conference. P. 641—663; Humanitarian Intervention and the United Nations. Charlottesville, 1973; Farcr T. Inquiry into the Legitimacy of Humanitarian Intervention / Law and Force in the New International Order. P. 185-201.

§ 2. Функционирование конвенционных органов 505

международного сообщества и отдельных государств на пре­ступные нарушения основных прав и свобод человека должна быть быстрой и эффективной. Создание условий для их повсе­местного соблюдения — обязанность всех членов ООН, выте­кающая из Устава Организации и международных договорен­ностей.