Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект 2 страница

В соответствии с Законом "О языках народов Республики Хакасия" тексты законов и других правовых актов, принятых высшими органами государственной власти Республики, публикуются на двух языках - русском и хакасском. В Законе "О языках народов Республики Бурятия" установлено, что тексты законов и постановлений органов государственной власти Республики публикуются на бурятском и русском языках. Что касается документов местных органов власти и управления, то они принимаются и объявляются или на русском или на бурятском языке в зависимости от контингента населения. В местностях компактного проживания других национальностей (эвенки, татары, немцы и др.) наряду с государственными языками может использоваться язык большинства населения данной местности.

Действующим Законом "О языках в Республике Саха (Якутия)" предусмотрено опубликование законов и других актов республиканских органов государственной власти и управления на саха и русском языках. Акты местных органов государственной власти и управления принимаются и публикуются на саха, русском, а также местных официальных языках (эвенкийский, эвенский, юкагирский, долганский, чукотский), которые используются в местах проживания этих народов наравне с государственными языками.

Такой подход, когда в качестве государственного на территории республики действуют одновременно несколько языков, дает больше возможностей для преодоления возникающих языковых коллизий и поэтому представляется наиболее целесообразным. Вместе с тем реализация нормы о необходимости опубликования нормативных правовых актов, изложенных на разных языках, весьма непроста (особенно в условиях многонациональной республики). Сказывается недостаточная подготовленность материальной, организационной и лингвистической баз.

Конечно, вопросы официального опубликования нормативных правовых актов могут решаться субъектами Федерации неоднозначно. Но в любом случае при информационном обмене в сфере законодательства необходимо исходить из проблемы "взаимоотношения языков" в рамках единой Федерации.

Весьма важным остается вопрос о так называемых ограничительных грифах. Существует категория нормативных актов, на которые требование обязательного опубликования не распространяется. К ним относятся законы, другие нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Это делается, как правило, в интересах обороны или государственной безопасности страны.

В той или иной степени данный принцип проводится и в субъектах Федерации. Так, в соответствии с законодательством Республики Дагестан каждый гражданин имеет право ознакомиться с нормативными правовыми актами Республики в установленном порядке, за исключением нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер.

Очевидно, что какие-то нормативные правовые акты должны оставаться "закрытыми" даже в условиях демократического, правового государства. Однако при этом важно не допускать необоснованного присвоения ограничительных грифов. Результатом чрезмерной засекреченности правовых актов может стать такое нежелательное явление, как "отчуждение от права". Необходимо также учитывать, что присвоения ограничительного грифа в ряде случаев требует не весь акт, а лишь определенная его часть (статья, пункт, абзац).

Помимо официального опубликования нормативных правовых актов существуют и другие формы их оглашения. Акты, требующие срочного и широкого обнародования, наряду с опубликованием в официальных изданиях, могут быть обнародованы по радио и телевидению, а также разосланы в служебном порядке. И, напротив, акты, не имеющие общего значения, подлежат рассылке определенному кругу органов и организаций. Это подтверждается и современной правотворческой практикой. Так, по действующему законодательству Российской Федерации федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, наряду с опубликованием в официальных изданиях ("Собрание законодательства Российской Федерации" и "Российская газета"), могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемом издании. Законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" акты Президента и акты Правительства помимо опубликования в официальных источниках, могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Сохранилась и такая форма официального оглашения, как ведомственная рассылка. Она осуществляется с целью доведения ведомственных актов до их исполнителей и обычно тоже нормативно регламентируется. Так, Правилами подготовки ведомственных нормативных актов предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти доводят принятые ими нормативные акты до сведения (направление на исполнение) соответствующих государственных органов, предприятий и организаций.

Определенное разнообразие форм оглашения нормативных правовых актов наблюдается и в субъектах Федерации. Например, в Калининградской области отдельные акты после их принятия областной Думой и подписания могут быть обнародованы немедленно по областному радио, телевидению. В Ивановской области предусмотрены такие формы доведения до всеобщего сведения законов, иных нормативных правовых актов, как обнародование их по телевидению и радио; рассылка государственным органам и органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям; передача по каналам связи; распространение в машиночитаемой форме. Возможно опубликование этих актов и в виде отдельного официального издания.

Помимо затронутых в настоящей статье, ждут своего решения и другие вопросы. Нуждается в совершенствовании практика опубликования обновленного текста нормативного правового акта. Особенно это актуально в отношении законов, которые содержат наиболее стабильные правовые нормы. Поэтому следовало бы сразу же вслед за "перечнями" актов, вносящих изменения в действующие законы, издавать тексты измененных законов и оперативно их доводить до исполнителей.

Расширение сфер общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию, порождает новые организационно - правовые формы, в том числе и по вопросам опубликования нормативных актов. Поучительна в этой связи практика Волгоградской области. В целях информирования населения области о принимаемых Законодательным Собранием законах и постановлениях планируется организовать оперативную и полную публикацию законодательных и иных актов в основных печатных изданиях на условиях договоров с редакциями этих изданий.

Вырабатываемые практикой новые формы в организации публикации законов и иных нормативных правовых актов не только заслуживают внимания, но и требуют научного осмысления, выработки практических рекомендаций.

Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства

Источник:

Журнал "Журнал российского права", 2003 год, N 7 А.И. Абрамова Т.Н. Рахманина,

Современный этап развития правовой системы Российской Федерации характеризуется возрастанием роли технологий построения различных систем классификации правовых актов как важного элемента принятия правовых решений любого уровня, обеспечения правовой информацией государственных и общественных структур, а также граждан и в итоге - формирования единого информационно-правового пространства страны. Для этого, как отмечается в литературе, необходима классификация, отражающая массив правовых актов во всем их многообразии и динамике*(1). Развитие глобальных компьютерных сетей, предполагающее системный подход, позволяет охватить огромный объем правовой информации.

Проблема правовых классификаций в призме вопросов упорядочения законодательства продолжает оставаться актуальной. Во-первых, потому что на классификаторе основывается учет законодательства, без которого вообще невозможно упорядочение законодательного материала. Официально унифицированная система поиска информации создает основу для формирования единой внутренне согласованной системы законодательства*(2). Во-вторых, без классификатора (что совершенно очевидно) не будут столь эффективны результаты работ по кодификации законодательства. В-третьих, классификатор является основой для разработки схем систематических собраний (сводов) законодательства, поскольку по существу и представляет собой научно обоснованную классификацию нормативных правовых актов. Тщательно разработанный, детализированный классификатор играет существенную роль в работе по учету и систематизации нормативных актов, помогает осуществлять полный и достоверный поиск правовой информации. Он является одной из методологических основ систематизации и кодификации законодательства, служит важным инструментом, без которого невозможна эффективная работа законодателя. Классификатор не только позволяет получать достаточно полную и точную информацию о правовых актах, но и способствует наведению должного порядка в работе по их систематизации. В связи с подготовкой к изданию собраний (сводов) законодательства на федеральном и региональном уровнях вопросы теории классификаций приобретают сегодня особый практический резонанс.

Цели упорядочения законодательства, для достижения которых создаются классификаторы, весьма разнообразны - это информационный поиск, пересмотр действующего законодательства, организация единого информационно-правового пространства, создание собраний (сводов) законодательства, выявление пробелов и противоречий действующего законодательства и т.д. В зависимости от целей различны и требования, предъявляемые к принципам классификации: по отраслям права, по темам правового регулирования и др.

До недавнего времени в Российской Федерации действовал Общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 2171*(3). В целом Классификатор отвечал своему основному предназначению - способствовать наиболее полному и достоверному поиску правовой информации. Достоинством Классификатора являлось и то, что он максимально соответствовал состоянию российского законодательства на тот период. Вместе с тем его структура в значительной степени основывалась на схеме Свода законов СССР и, несмотря на то, что Классификатор "воспринял" происходящие в обществе новые процессы, он, как на это неоднократно обращалось внимание, неизбежно отражал заложенную в Своде законов систему, в которой государство выступало как основной хозяйствующий субъект. Помимо этого Классификатор сохранял и некоторые другие характерные черты того времени, порождающие на практике определенные проблемы. Одной из таких проблем было, в частности, разграничение публично-правовых и частноправовых отношений в процессе систематизации. Наиболее четко это просматривалось в сфере финансовых и кредитно-денежных отношений.

На определенном этапе назрела потребность в новом подходе к самой концепции классификатора, в поиске иных критериев построения его структуры. Возникла необходимость сформулировать принципы, по которым должна строиться работа по классификации, показать роль и функции системы классификации в процессе законотворчества и реализации законов применительно к сложившимся реалиям и с учетом функционирования новых правовых институтов, обеспечивая их адаптацию к особенностям современной российской государственной и правовой систем. Это касалось в первую очередь современного понимания системы государственных органов, институтов власти. Кроме того, все более очевидной становилась необходимость сочетания, взаимодействия законов рыночной экономики с рычагами государственного регулирования. Глубокие изменения коснулись и таких областей правового регулирования, как права человека, социальная сфера, вопросы предпринимательства, собственности и приватизации и т.д. В решение этих проблем активно включились специалисты в области классификации, юристы, а также специалисты из других отраслей знания. В ходе исследований было необходимо выработать требования к современному классификатору правовых актов, очертить сферу его охвата, определить интересы будущих пользователей.

Результатом этой работы стал Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511*(4), и сегодня он является, по существу, единственным официальным источником классификации российского законодательства. В Классификаторе отражены новые концептуальные подходы к разработке системы классификации правовых актов с учетом предшествующего опыта, органично учтены структурные преобразования, которые российское законодательство претерпело за последние годы. В основных своих параметрах он соответствует структуре базовых законов, предназначение которых - существенно реформировать наиболее значимые сферы общественных отношений. Это прежде всего новые кодексы: Гражданский, Уголовный, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и Кодекс об административных правонарушениях.

Проблема юридической классификации, таким образом, в настоящее время перестает быть чисто научной. Она получает самое непосредственное практическое звучание. В этом отношении Классификатор правовых актов имеет большое значение не только как основа для дальнейшей разработки собственно проблем классификации правовых актов, но и для работы тех органов, которые занимаются законотворчеством, систематизацией законодательства, а также правоприменительной деятельностью.

Сегодня федеральные органы государственной власти в своей работе достаточно активно используют Классификатор. Весьма полезной следует признать и работу, которую проводит Экспертно-консультативный совет по проблемам систематизации и кодификации законодательства при Председателе Государственной Думы. По результатам своей работы Совет периодически готовит и издает сборники, которые дают возможность ознакомиться с мнениями ведущих ученых-специалистов (юристов, математиков, филологов, программистов) по проблемам систематизации и кодификации законодательства, в том числе - по проблемам практического использования правового классификатора и другим актуальным вопросам классификации правовых актов.

В настоящее время сложились разные основания классификации правовых актов. Наряду с предметно-функциональным (предметно-тематическим) основанием выделяются такие критерии классификации, как алфавитный, хронологический, по типам и видам актов, по органу, принявшему акт, и др. Смешение различных оснований (признаков) классификации в одном документе представляется нецелесообразным. Реализация принципа интеграции разных классификационных схем, основывающихся на сочетании сразу нескольких признаков (критериев), делает классификатор громоздким и, как следствие, - неудобным в пользовании. Именно поэтому важно, чтобы построение конкретного классификатора ориентировалось на какой-либо один, главный признак. С этой точки зрения классификатор, предназначенный, например, для систематизации законодательства, должен преимущественно строиться по предметному признаку.

Построение классификатора по предметному признаку предполагает наличие дуализма: с одной стороны, за основу берутся отрасли законодательства, корреспондирующие традиционным отраслям права, с другой - комплексные отрасли или массивы законодательства. Такой подход позволяет отразить конкретные реалии и проблемы комплексного характера. Предметный классификатор, таким образом, обеспечивает универсальный охват всего массива законодательства.

Одно из требований к предметному классификатору - его согласованность со схемой систематического собрания (свода законов). Реализация идеи о том, что в основу систематического собрания должна быть положена структура классификатора правовых актов, позволит унифицировать приемы, способы классификации и систематизации законодательства, обеспечить оперативность в подборе необходимой правовой информации, помочь правильному учету и распределению нормативного материала по разделам собрания (свода).

Работа по созданию Свода законов Российской Федерации предполагает в качестве одной из основных задач разработку схемы Свода, определение ее разделов, их разбивку на главы, параграфы и прочее. В этой связи возникает вопрос, должна ли схема собрания (свода) разрабатываться как "самостоятельное произведение", независимо от системы классификатора, либо в основе своей она должна исходить из этой системы. Как представляется, разрабатываемая схема Свода должна соотноситься со структурой действующего Классификатора правовых актов. При этом такая соотносимость, как справедливо отмечено в литературе, должна доходить до третьего уровня рубрикации включительно, что помогло бы в последующем эффективно использовать и эталонную электронную версию Свода*(5). Этот вывод основывается на том, что в целом они сопоставимы по своим основным параметрам: и схема Свода, и структура Классификатора формируются на единых подходах и общих принципах, исходят из одинаковой оценки роли того или иного правового института в регулировании общественных отношений. При расположении нормативных правовых актов в любом систематическом собрании законодательства существенное значение имеет принцип отраслевой предметности. Основанием для предметной классификации нормативных правовых актов здесь также служат соответствующие отрасли законодательства.

Сказанное дает основание согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что в идеале работа по созданию собрания (свода) законодательства и классификатора правовых актов должна вестись синхронно, при тесном взаимодействии комиссий и рабочих групп, осуществляющих эту работу6 .

Вместе с тем схема Свода не должна слепо следовать за структурой Классификатора. В этом отношении правы те авторы, которые говорят о необходимости, с одной стороны, согласованности схемы Свода законов со схемой предметного классификатора, а с другой - об отсутствии между ними полной идентичности. Можно заметить, что определенная часть выделенных в Классификаторе рубрик (подрубрик) является правомерной с точки зрения структуры соответствующей отрасли законодательства или отрасли юридической науки, но малополезной для целей рубрицирования и поиска правовой информации. Классификатор имеет свои специфические цели, и его структура не может механически повторять структуру соответствующих отраслей законодательства. Одним из решающих критериев выделения той или иной рубрики (подрубрики) является наличие определенного, достаточно развитого массива нормативных правовых предписаний.

Будучи своеобразным инструментом учета и поиска правовой информации, классификатор правовых актов носит в определенной степени прикладной характер. Ориентированность классификатора на интересы пользователей оправдывает некоторые отступления от требований чисто научной классификации при создании его системы. В ряде случаев, правда, и при составлении собраний (сводов) законодательства приходится отступать от "чистоты" выбранного для расположения в данном конкретном систематическом издании критерия (принципа) построения системы. Это подтверждает, например, опыт систематизации законодательства Швейцарии. При составлении Систематического собрания (в соответствии с постановлением Союзного Собрания Швейцарии) нормативные акты классифицировались по предмету. В основном этот принцип выдерживался, но в ряде случаев составители отступали от этого критерия, группируя акты внутри корпуса Собрания на основе практических соображений. Например, там, где систематизация позволяла отнести один и тот же акт к различным рубрикам, выбиралась та, в которой пользователь, по всей вероятности, стал бы искать акт, а в других рубриках делались соответствующие отсылки*(7).

Однако важно подчеркнуть, что классификатор в большей степени, чем собрание (свод) законодательства, ориентирован на поиск правовой информации и обеспечение ею пользователей. Именно в этом его основное предназначение.

Классификатор правовых актов является определенной основой и для составления собраний (сводов) законодательства субъектов Российской Федерации. В своих базовых параметрах Классификатор ориентирует составителей региональных собраний (сводов) при разработке схем. Вместе с тем проблема соотношения Классификатора правовых актов с системой регионального законодательства имеет свои особенности. Это обусловлено главным образом спецификой законодательства субъектов РФ как в силу разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, так и по причине сохраняющихся исторических, национальных и других особенностей развития конкретных регионов, что находит отражение и в региональном законодательстве. Таким образом, использовать Классификатор правовых актов при разработке схем собраний (сводов) законодательства субъектов РФ необходимо с учетом специфики системы законодательства конкретного региона. Очевидно, одни разделы и рубрики Классификатора не будут задействованы совсем (например, по вопросам гражданского права, внешнеэкономической деятельности, обороны, гражданства и т.д.), другие же будут использованы при выделении аналогичных разделов и рубрик схем собраний (сводов) применительно к законодательству субъектов РФ. При этом в схемах собраний (сводов) рубрики, заимствованные из Классификатора, могут объединяться, перегруппировываться в зависимости от тех практических задач, которые стоят перед создателями собраний (сводов) регионального законодательства. Кроме того, как показывает практика, в схемах собраний (сводов) субъектов РФ могут быть выделены рубрики по вопросам, которым нет аналогов в Классификаторе правовых актов (например: городское хозяйство, благоустройство и др.).

Практика построения систем классификации позволяет выделить ряд требований, которым должен отвечать современный классификатор правовых актов. К ним относятся: удобство практического использования; полнота охвата нормативного материала; соответствие реально существующей системе действующего законодательства (ориентированность классификатора на структуру основополагающих нормативных актов, в первую очередь кодексов); сочетание стабильности и динамизма; научно обоснованный подход к рубрицированию классификатора; систематическое обновление классификатора и поддержание его в контрольном состоянии. Другими словами, классификатор должен сочетать в себе детальность и обозримость (компактность), полноту и однозначность, точность, конкретность рубрик и возможность его развития, универсальность и специализацию.

Необходимо обеспечить единообразный подход к классификации. Это предполагает соблюдение единообразных требований, касающихся уровней рубрицирования материала, степени его детализации на первом и втором уровнях и, в конечном счете, объема, который тот или иной раздел должен занимать в общей массе материалов.

Структура классификатора должна быть логичной и исходить из принципа соразмерности разделов и рубрик. Не следует допускать чрезмерно больших по объему разделов, объединяющих сразу несколько отраслей законодательства, порой весьма далеких друг от друга, в то же время и рубрики одного уровня не должны включать несопоставимые по объему и значимости вопросы.

Важно также обеспечение единообразия формулировок однотипных позиций. На практике это требование проводится не всегда последовательно, что значительно затрудняет учет и поиск правовой информации. Например, для обозначения категории "управление" нередко используются формулировки типа: "общие вопросы управления", "государственное регулирование", "организация и управление", "управление в сфере" и т.д.

Существенным фактором, оказывающим ориентирующее влияние на построение научно обоснованной системы классификации, выступает связь классификатора с базовыми законами. Следует заметить, что они призваны служить своеобразным каркасом любой формирующейся правовой системы. Вместе с тем рубрикацию классификатора желательно не привязывать к структуре исключительно одного базового закона в соответствующей отрасли, а охватывать по возможности отрасль (или массив законодательства) в целом в тех случаях, когда в отрасли имеется несколько базовых, системообразующих законов. Например, рубрики раздела, касающегося вопросов информатизации, в основном воспроизводят структуру Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации". Однако в данной сфере это не единственный закон, поэтому вряд ли будет правильным ограничиваться здесь такой рубрикацией.

Принцип необходимой полноты классификатора предполагает, что в нем находит отражение система отрасли в целом, включая все ее правовые институты.

В условиях динамично развивающегося законодательства классификатор должен учитывать все происходящие в жизни общества перемены. Поэтому одной из главных его характеристик является сочетание стабильности и в то же время восприимчивости ко всем изменениям законодательства, что предполагает периодическое обновление структуры классификатора в зависимости от новых тенденций и направлений развития правовой системы, новых категорий базовых, системообразующих законов. В противном случае он станет просто бесполезным, не востребованным широким кругом пользователей. Основной акцент необходимо сделать именно на сочетании этих двух составляющих - восприимчивости и стабильности. Как подчеркивалось в Послании Президента России Федеральному Собранию на 2001 год, "нам давно нужна систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы"*(8).

Важным этапом работы по созданию классификатора является рубрицирование. Классификатор по своей сути подобен таблице, своеобразной матрице, "гнездами" которой являются его рубрики. В процессе рубрицирования должна быть обеспечена одинаковая глубина проработки разделов (рубрик), выдержан единый принцип (основания) их деления на каждом этапе градации.

При классификации и, соответственно, рубрицировании необходимо избегать произвольного определения связей между отраслями законодательства, их подотраслями и институтами. Не следует также отступать от принципа соразмерности деления рубрик. В противном случае одни разделы (рубрики) классификатора окажутся весьма объемными и поиск внутри них правовой информации будет затруднен, другие - будут лишены необходимого для полноценной рубрики нормативно-правового материала либо останутся вообще "пустыми".

В классификаторе важно обеспечить последовательное расположение разделов (рубрик), которое бы отражало реально существующие системные связи в законодательстве. Определенным ориентирующим началом для адекватного отражения таких системных связей является предмет правового регулирования. Приведем пример. В современных условиях жилищное законодательство по предмету регулирования тяготеет не столько к коммунальному хозяйству, сколько к гражданскому праву. Многие вопросы жилищного законодательства требуют подхода к жилищным отношениям как к самостоятельному объекту регулирования, с которым коммунальное хозяйство связано договорными отношениями и контролем за безопасным использованием жилья в рамках градостроительных и иных правил, оставаясь в то же время особой отраслью хозяйства и управления. Такой вывод делает целесообразным выделение жилищного законодательства из законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве в отдельный раздел классификатора и помещение его после раздела "Гражданское законодательство".

Одним из непременных условий любой классификации является отсутствие дублирующих элементов (позиций). Классификатор не должен содержать слишком много рубрик, повторяющих друг друга. Как свидетельствует практика, множественность дублирующих рубрик в классификаторе не только существенно увеличивает его объем, но и значительно затрудняет процесс индексирования правовых актов, а также их поиск.

Решению этой проблемы в значительной степени способствует выработанный теорией и практикой классификации механизм отсылок. Это помогло разрешить целый ряд сложных ситуаций, которые долгое время оставались камнем преткновения для специалистов, занимающихся вопросами построения систем классификаций правовых актов. Такой подход, как представляется, позволит, не перегружая классификатор чрезмерным количеством отсылок, обеспечить необходимые связи между отраслями и институтами законодательства.

Механизм, о котором идет речь, предполагает четко выстроенную систему взаимных отсылок между рубриками, что позволяет решить проблему возможности практического использования классификатора, обеспечивая его внутрисистемные связи, а в итоге способствует более эффективному проведению работ по упорядочению законодательства. Например, институт государственной службы по своей природе близок конституционной материи, поскольку самостоятельно от органов государства такая служба существовать не может. Вместе с тем этот институт непосредственно связан с такими институтами трудового законодательства, как "отпуска" и "оплата труда". Показать их взаимную связь поможет применение взаимных отсылок.