И практика кодификации

В отечественной истории можно выделить несколько видов крупных сводных актов и правил, отражавших и закреплявших этапы правового развития. Не будет преувеличением сказать, что "Русская Правда" первого тысячелетия в обобщенном виде содержала нормы обычного права, позднее уставы Новгорода и Пскова стали выражением общих правил. Судебники 1497 и 1550 годов - образец первых русских кодексов в сфере гражданского, торгового и уголовного права, судопроизводства в период создания централизованного государства. Усилиями Петра I и Екатерины II впоследствии были созданы важные сводные акты. А ХIХ век дал новые образцы кодификации: творчество М.М. Сперанского выразилось в Полном собрании законов и Своде законов Российской империи. Новые государственные институты были закреплены в Основных законах 1906 года.

В первые годы советской власти разрабатываются и принимаются новые кодексы - Трудовой и Семейный (1918), Уголовный, Гражданский, Земельный, Уголовно-процессуальный, Кодекс законов о труде (1922), Гражданско-процессуальный, Лесной (1923). После образования Союза ССР были изданы Основные начала уголовного законодательства, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс, Таможенный кодекс и многие уставы кодификационного характера. Все они были общесоюзными актами, что ознаменовало первый этап формирования законодательства с помощью базовых актов.

Второй этап кодификации полнее отражает федеративные принципы законодательства, кодифицируются одновременно и общесоюзные, и республиканские нормативно-правовые акты*(1). В 60-70 годах принимаются 16 Основ законодательства и в строгом соответствии с ними - кодексы союзных республик, в которых почти отсутствовала какая-либо специфика. Создаются Собрания законодательства и Своды законов СССР и республик.

В юридической литературе тех лет понятие "кодификационный акт" используется для обозначения и основ, и кодексов, и уставов, и положений, что и тогда вызывало спорные оценки ученых-юристов*(2).

Авторы учебников советских лет рассматривали кодификацию как основную форму систематизации законодательства, в рамках которой наряду с инкорпорацией создается новый обобщенный акт. Он становится опорой системы норм и актов и призван заменять нормы и акты прошлого времени*(3).

В настоящее время отмеченная тенденция в основном сохранилась, и в научной литературе кодификация традиционно рассматривается в широком смысле как деятельность по систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и принятия нового нормативно-правового акта. В рамках всеобщей, отраслевой и специальной кодификации как особой содержательной формы упорядочения актов кодификационный акт как нормативно-правовой акт сводного характера охватывает и основы законодательства, и кодексы, и уставы, и положения, и правила. К видам систематизации относят учет, инкорпорацию и консолидацию и соответственно сборники и собрания законов и подзаконных актов, а также свод законов*(4).

В законодательстве нашей страны за последнее десятилетие резко возрос удельный вес кодексов. Их действует два десятка. По предмету регулирования условно можно выделить кодексы жизнеобеспечения человека и общества (Гражданский, Бюджетный, Таможенный, Трудовой, Семейный), природоресурсные (Земельный, Водный, Лесной), правоохранительные (Уголовный, Уголовно-исполнительный, три процессуальных кодекса и КоАП), транспортные (Воздушный, КТМ). В субъектах Федерации есть свои кодексы - Библиотечный, Музейный, Трудовой и др. Ведется подготовка других кодексов - образовательного, социального, о недрах и даже кодекса о государственном регулировании экономики.

Возникает вопрос: удачно ли избирается предмет регулирования с помощью кодексов, отвечают ли они по форме и структуре своему назначению?

Кодекс - это разновидность закона. Его отличает, во-первых, полнота регулирования отношений в какой-либо сфере, во-вторых - единообразие регулирования, в-третьих - закрепление основных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвертых - отражение крупных юридических теорий и концепций, в-пятых - лидирующее место среди иных законов и особое воздействие на все правовые акты и процесс правоприменения.

Пока не ясны критерии выбора кодекса как одной из форм законов. Нередко кодекс "возникает" на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала, и ему, по сути, нечего кодифицировать.

Есть и федеративный аспект. Принятие в ряде субъектов Российской Федерации кодексов (Библиотечного, Избирательного, Музейного, Трудового и др.) неоправданно. Допускается дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции. Форма кодекса неадекватна характеру и объему регулируемых им отношений.

Сложной является проблема соотношения кодекса с другими законами. Одна линия - кодекс и законы в рамках отрасли законодательства, другая - соотношение разных кодексов в регулировании смежных или однородных отношений. Третья - сочетание норм кодексов с нормами законов, устанавливающих статус госорганов, местного самоуправления, общественных и хозяйственных структур.

Названные соотношения возникают и существуют в большей степени на основе традиционной доктрины о "головной роли" кодекса. С формально-юридической точки зрения это не вполне правильно, поскольку нет соответствующих положений в Конституции. Долгие годы не принимается федеральный закон "О нормативных правовых актах", где кодексу может быть отведено место в этой иерархии. И приходится каждому кодексу самому провозглашать свое верховенство.

Сопоставление кодексов со структурой соответствующих отраслей дает интересную картину. Кодекс как бы представляет отрасль, служит ее "визитной карточкой". Применительно к Гражданскому кодексу на это обращал внимание Конституционный Суд РФ. Структура бюджетного законодательства установлена в Бюджетном кодексе. В части 2 ст.2 закреплен приоритет норм Кодекса перед положениями указанных актов в случае их противоречий. Унификации служат понятия и термины, применяемые в Кодексе (ст.6).

В гражданском законодательстве удачно решены комплексные проблемы. Оно состоит только из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Приоритет Кодекса усиливается положением об обязательном соответствии ему норм гражданского права, содержащихся в других законах. В первом случае речь идет, видимо, о приоритете в рамках отрасли, во втором - в межотраслевых отношениях.

К сожалению, создание многих кодексов не означает проведения глубокой кодификации. Вместо программ кодификации за каждым кодексом "вдогонку" готовится пакет законов и подзаконных актов. Подготовка Свода законов замерла: Остаются без изменений многие акты, теряющие смысл в связи с принятием кодексов. Кодексы - "тонкие" по объему регулирования. Сказывается отсутствие единых принципов и методологических подходов.

Как видно, остаются нерешенными несколько проблем. Первая: надо четко охарактеризовать природу и признаки кодексов и их место среди других законов. Вторая: готовить программы кодификации - общие и отраслевые. Третья: требуется определить роль кодексов в процессе развития законодательства, момент их подготовки и принятия по мере накопления и обобщения "нормативного материала". Четвертая: необходимо установить соотношение между различными кодексами в регулировании смежных (однородных) вопросов. Пятая: следует ускорить принятие федерального закона "О нормативных правовых актах". Шестая: оправданно создание Государственной комиссии по кодификации.