Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект 4 страница

Служебные обязанности специалистов Отдела по вопросам законодательства Министерства юстиции Канады дают достаточно полное представление об условиях, в которых должны работать составители законопроектов. К числу основных обязанностей относятся:

1. Детальный анализ законодательных предложений с целью определения их законности и наличия связи с действующим законодательством и правительственной политикой. Выстраивание вышеупомянутых предложений в логичную законодательную схему для подготовки законопроекта, позволяющего реализовать эти предложения.

2. Выявление в ходе анализа проблем, имеющих юридический, структурный, логический, политический, стилистический или терминологический характер, и поиск решений этих проблем, включая анализ степени риска или возможной пользы, определение, какие решения являются совершенно новыми, а какие базируются на прецедентах.

3. Улаживание разногласий, которые могут возникнуть в ходе подготовки законопроектов.

4. Разработка стратегии, обеспечивающей оперативное и результативное прохождение законопроекта в Парламенте. Ответы на вопросы клиентов и парламентариев в парламентских комитетах.

5. Тщательная проверка законопроекта вместе с другим составителем и/или лингвистом с целью обеспечения соответствия текстов на обоих официальных языках и соблюдения критериев, предъявляемых к его подготовке, с целью обеспечения юридической эквивалентности, грамматической адекватности и целостности текстов на обоих официальных языках.

6. Постоянное внимание и сосредоточенность, особенно во время сравнительного прочтения текстов законопроекта на обоих официальных языках. Это важно для обеспечения подготовки качественного продукта, являющегося правильным с правовой и грамматической точки зрения и отвечающего требованиям клиента.

В подготовке и прохождении законопроекта могут участвовать разные должностные лица министерства, являющегося его инициатором. Они отвечают за выработку политики, отраженной в проекте закона. Их знания и опыт позволяют руководить работой составителей законопроектов.

В Канаде в каждом министерстве федерального правительства имеется правовая служба, в которой работают юрисконсульты Министерства юстиции. Они играют важную роль на всех этапах законодательного процесса. Должностные лица того или иного министерства консультируются с ними на начальной стадии выработки политики и особенно на этапе подготовки соответствующего меморандума для Кабинета министров. Как правило, юрисконсульты министерств участвуют и в последующих этапах прохождения законопроекта, начиная с утверждения законодательного предложения членами Кабинета и кончая подготовкой законопроекта и его принятием Парламентом.

Обычно в роли должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, выступают юрисконсульты министерства - инициатора данного законопроекта. Они знают предмет законопроекта и юридические проблемы, которые могут возникнуть в процессе его прохождения. В некоторых случаях в качестве должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, могут выступать также сотрудники соответствующего министерства, не являющиеся юрисконсультами.

Количество должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, зависит от его сферы действия и сложности. Как правило, это небольшая группа. Их роль заключается в оформлении в виде инструкций политических решений, принятых министерством - инициатором законопроекта. В тех случаях, когда предмет законопроекта находится в ведении нескольких министерств, группа должностных лиц, осуществляющих руководство его подготовкой, может включать представителей ряда министерств.

Выполнение в срок законопроекта и общее его качество в значительной мере зависят от качества инструкций по его подготовке. Они должны быть максимально подробными и отражать не просто пожелания, а определенный политический курс и решения, утвержденные министерством - инициатором законопроекта. Не существует официально утвержденной определенной формы инструкций. Важно, чтобы они были четкими и краткими.

Тем не менее инструкции должны включать информацию и вспомогательную документацию, касающуюся: контекста желательных положений; проблем, которые предполагается решить, и предлагаемых решений; конкретных целей, преследуемых министерством - инициатором законопроекта, а также возможных путей и способов достижения этих целей; нормативных актов, которые могут понадобиться; поправок к другим законам; трудностей юридического характера; устранения противоречий с действующим законодательством; временных положений, необходимых для изменения действующей законодательной схемы.

Существенную роль в работе Отдела по вопросам законодательства Министерства юстиции Канады играют юридические лингвисты. Хотя их рекомендации не являются обязательными для составителей, которые сами отвечают за тексты подготавливаемых ими законопроектов, замечания юридических лингвистов позволяют существенно улучшить качество текстов федеральных законов.

Редакторы-лингвисты, работающие на федеральном уровне, выполняют триединую задачу: редактируют тексты законов, готовят их к печати и корректируют объединенные тексты законов. Помимо проверки правильности написания слов и употребления грамматических правил, редакторы проверяют каждый проект с точки зрения ясности изложения, единства стиля и логичного выражения идей. Они сверяют ссылки и обеспечивают соответствие технического исполнения законопроекта или нормативного акта утвержденному формату.

Редакторы законопроектов нередко перерабатывают проекты поправок, помогая тем самым составителям законопроектов. Они отвечают за подготовку к печати в ходе подготовки к рассмотрению в Парламенте окончательного варианта текста законопроекта. Редакторы текстов законопроектов вырабатывают подходящие формулировки пунктов о внесении изменений и дают рекомендации составителям законопроектов по таким вопросам, как формат приложений, составление положений, касающихся вступления в силу законов, и временных положений. Кроме того, они высказывают рекомендации по техническим вопросам и обновляют оригиналы текстов всех федеральных законов, включая перечни поправок.

В настоящее время на федеральном уровне в Канаде существуют три специальных подразделения, осуществляющих подготовку законопроектов: Управление по предоставлению услуг в области законодательства Министерства юстиции; Бюро Секретаря по правовым вопросам и Парламентского советника Сената; Бюро по предоставлению услуг в области законодательства Палаты общин.

Подготовка проектов всех публичных биллей осуществляется в Управлении по предоставлению услуг в области законодательства Министерства юстиции Канады, штат сотрудников которого насчитывает около 120 человек. Управление возглавляет Главный советник по вопросам законодательства. Оно включает следующие основные структурные подразделения, отвечающие за подготовку федерального законодательства и организацию работы с текстами федеральных законов и подзаконных актов: Отдел по вопросам законодательства, Отдел постановлений, Службу по редактированию текстов и изданию законодательных документов и Службу автоматизации.

В ответ на резкую критику, высказанную Уполномоченным по официальным языкам, Министерство юстиции образовало комитет, которому было поручено выработать рекомендации, касающиеся обеспечения участников законодательного процесса текстами на французском и английском языках на всех его этапах. Комитет предложил осуществлять подготовку текстов законопроектов одновременно на французском и английском языках.

Результатом естественного развития явилась монополия федерального Отдела по вопросам законодательства в сфере подготовки законопроектов. Итогом этой эволюции стала служба, готовящая законопроекты на двух официальных языках и опирающаяся в своей работе на систему как общего, так и гражданского права.

Завершая общую характеристику организации законопроектной деятельности Правительства Канады, можно выделить основные принципы, на которых она построена. К ним, в частности, следует отнести:

1. Принцип четкой урегулированности законопроектной деятельности, выражающийся в определении состава ее участников, содержания и последовательности этапов, планомерности организации работы на этом важном направлении.

2. Принцип централизации, заключающийся в передаче функций по подготовке подавляющего большинства законопроектов одному центральному органу, в качестве которого, как правило, выступает Министерство юстиции Канады в лице Отдела по вопросам законодательства.

Это способствует достижению единообразия и последовательности в вопросах законодательной техники, позволяет достаточно эффективно использовать ограниченные ресурсы и непосредственно регулировать темпы законопроектной работы, обеспечивает постоянный контакт во время подготовки и прохождения законопроектов с должностными лицами из соответствующих министерств и представителями аппарата Парламента. Кроме того, централизованная подготовка законопроектов позволяет использовать бесценный коллективный опыт и знания. Такой порядок фактически гарантирует законодательное оформление правительственной политики.

3. Принцип специализации заключается в том, что работа по подготовке законопроектов, требующая специальных знаний, высокой квалификации, должна выполняться (в своей основной части) профессиональными составителями законопроектов. Обычно они не являются узкими специалистами в какой-то конкретной отрасли права, обладают широким юридическим кругозором, хорошо ориентируются в системе действующего законодательства, прекрасно владеют правилами законодательной техники и умеют применять их на практике.

4. Принцип монополизма означает, что к выполнению функций по составлению законопроектов привлекаются только государственные служащие - специалисты соответствующего подразделения Министерства юстиции.

5. Принцип стандартизации выражается в широком использовании в работе по составлению законопроектов официальных правил, соответствующих моделей, типовых положений, стандартных терминов, выражений и отдельных положений законов.

6. Принцип широкого использования современных информационных технологий при составлении законопроектов.

7. Принцип особого подхода к подбору, подготовке, обучению и повышению квалификации кадров составителей законопроектов.

8. Принцип обеспечения стабильности и преемственности в деятельности по разработке законопроектов, предполагающий применение средств морального и материального стимулирования качества и эффективности труда составителей проектов законов.

Изложенные отличительные особенности организации законопроектной деятельности Кабинета министров Канады в известной мере обусловлены особенностями национально-государственного устройства, культурными, историческими, социально-экономическими факторами, характеризующими современное положение страны. Однако во многом канадский опыт обусловлен общецивилизационными обстоятельствами, носящими универсальный характер и присущими многим современным государствам.

Последняя группа факторов создает объективные основания для вывода о возможности использования опыта канадских коллег с целью улучшения организации законотворческой работы федеральных органов исполнительной власти России.

Представляет несомненный интерес роль в этом процессе специалистов Министерства юстиции, решительная их трансформация из экспертов, дающих заключение на проект, подготовленный специалистами других министерств и ведомств, исследовательских центров, научных учреждений, в основных разработчиков. Разумеется, такой переход должен носить постепенный характер, сопровождаться соответствующим кадровым и ресурсным обеспечением.

Давно назревшей проблемой является внедрение современных программных комплексов, предназначенных для использования при составлении и экспертизе законопроектов.

И, наконец, следует решительно преодолеть стереотипы в отношении к работе по подготовке законопроектов (достаточно распространенные и среди юристов-профессионалов) как к малозначительной, носящей скорее технический, чем правовой характер. Это отношение проявляется в том числе и в низкой оплате труда соответствующих специалистов - государственных служащих.

Насущные общественные интересы требуют принципиально иного понимания значения деятельности по подготовке законопроектов, без которой немыслимо формирование современной, эффективно действующей правовой системы России.

А.Б. Карлин,

профессор, заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 5, май 2004 г.