Механизм государственной власти

Государственная власть как разновидность социальной власти, сущность которой заключается в возможности и способности властвующих субъектов осуществлять власть, управление и регулирование обществом, с помощью правовых и специальных средств, для обеспечения в обществе законности и правопорядка имеет организационное оформление и внешнее выражение в своем механизме.

В отечественной науке теории государства и права вопрос механизма государственной власти изучен недостаточно, поэтому термин «механизм государственной власти» в научной и учебной литературе практически не встречается. Вместе с тем раскрытие вопроса о механизме государственной власти позволяет нам четко уяснить организацию и функционирование государственная власти, с помощью каких структур происходит ее реализация.

Для того чтобы выяснить сущность механизма государственной власти, необходимо рассмотреть понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» и определиться совпадают ли они с механизмом государственной власти.

Под государственным аппаратом чаще всего понимается система или совокупность государственных органов, при помощи которых выполняются задачи и функции государства.

Так, например В.В. Лазарев, С.В. Липень считают, что «аппарат государства – это система всех, наделенных властными полномочиями органов государства, созданных для решения стоящих перед ним задач и осуществления его функций (т.е. для управления обществом)»[103].

По мнению других государственный аппарат необходимо рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле государственный аппарат – это совокупность всех государственных органов, а в узком смысле под государственным аппаратом понимается аппарат государственного управления, т.е. как совокупность исполнительно-распорядительных, управленческих органов[104]. В этом случае органы законодательной и органы судебной власти понятием «государственный аппарат» не охватываются.

Наряду с понятием «государственный аппарат» в современной научной и учебной литературе широко используется понятие «механизм государства». Трактуется оно неоднозначно.

Часть ученых отождествляет понятия «государственный аппарат» и «механизм государства», не проводя между ними существенных различий.

А. В. Клименко, В. В. Румынина: «механизм (аппарат) государства — это система государственных органов, при помощи которых осуществляются задачи и функции государства»[105].

В. М. Корельский: «Механизм (аппарат) государства — это специально созданная постоянно действующая иерархическая система государственных органов, учреждений и должностных лиц, осуществляющих государственную власть, задачи и функции государства»[106].

Другие рассматривают механизм государства в двух значениях (широком и узком). Так, по мнению Л. А. Морозовой: «... механизм государства понимается в двух аспектах: в узком смысле — как органы государства и в широком — как совокупность государственных органов и организаций»[107].

Кроме того, в современной научной и учебной литературе довольно распространена следующая точка зрения: механизм государства состоит из аппарата государства, куда входят органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные, контрольно-надзорные), а также государственных организаций (учебных, научных, лечебных и др.) и так называемых материальных придатков (армия, органы охраны правопорядка, исправительно-трудовые учреждения и др.).

Существует также научная позиция, в соответствии с которой под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства — те же органы, но в динамике. Аппарат государства в данном случае определяет назначение, порядок образования, компетенцию того или иного государственного органа, а механизм государства — непосредственно деятельность государственных органов, их взаимодействие между собой.

Встречаются и другие позиции по данному вопросу.

По нашему мнению, понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» при всей их неразрывной взаимосвязи необходимо различать. Считаем, что под государственным аппаратом целесообразнее всего понимать систему всех государственных органов, а под механизмом государства систему всех государственных органов, государственных учреждений и государственных предприятий. При таком подходе государственный аппарат является центральной частью механизма государства, а вспомогательной частью механизма государства являются государственные учреждения и государственные предприятия, которые обладают достаточной самостоятельностью, но при этом подчинены органам государства.

Органы государства - это организации, наделенные властными полномочиями, которые символизируют государственную власть и осуществляют управление людьми, социальными группами или всем обществом. Государственные учреждения и предприятия в свою очередь, по мнению большинства авторов не наделены властными полномочиями, не выражают государственную власть и не управляют обществом, а руководство в них осуществляется только в отношении своих трудовых коллективов.

Таким образом, государственные учреждения — это государственные институты и организации, которые осуществляют непосредственную, практическую деятельность по выполнению функций государства в различных сферах: экономической, социальной, культурной и т.п. Часто считается, что государственные учреждения осуществляют социально-культурные функции в сфере науки, образования, здравоохранения.

Государственные предприятия представляют собой организации, созданные для осуществления хозяйственной деятельности в целях производства продукции, либо его обеспечения; выполнения различных работ и оказания услуг с целью удовлетворения потребностей общества, частных лиц с целью извлечения прибыли.

Рассмотрев понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» определимся, как соотносится с ними понятие «механизм государственной власти». Поскольку органы государства символизируют собой государственную власть, и государственная власть получает в них свое организационное выражение, то государственный аппарат, как совокупность всех государственных органов, мы, без всякого сомнения, отнесем к механизму государственной власти.

В отечественной литературе преобладает мнение, что государственные учреждения и предприятия — это организации, которые не обладают властными полномочиями и не участвуют в осуществлении государственной власти, хотя способствуют решению задач государства и выполняют его определенные функции. Однако мы придерживаемся мнения тех авторов[108], считающих, что государственные учреждения и предприятия - это определенные организации, в которых существует власть, сосредоточенная в их руководящих органах, именуемых «администрацией». Администрации государственных учреждений и предприятий выражают и осуществляют государственную власть. Однако в отличие от власти органов государства эта власть обычно не выходит за пределы данных организаций. Она носит локальный характер и распространяется только на членов (работников) данных организаций. Поэтому можно утверждать, что государственные учреждения и предприятия обладают определенными властными полномочиями в лице своих руководящих органов.

Таким образом, государственная власть получает свое организационное выражение не только в системе органов государства, т. е. в государственном аппарате, но и в системе государственных учреждений и предприятий, которые в совокупности составляют механизм государства. А это предполагает, что механизм государства целиком и полностью должен быть включен в состав механизма государственной власти. Однако будет неверным отождествлять механизм государства и механизм государственной власти.

В юридической практике современных государств предполагается делегирование отдельных полномочий государственных органов каким-либо негосударственным организациям и выполнение последними соответствующих государственных функций. Например, в соответствии со ст.12 Конституции РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», но при этом, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств»[109].

Однако это не приводит к превращению их в государственные организации и включению в механизм государства, т.к. они по-прежнему остаются негосударственными органами власти, но, обладая государственными полномочиями, начинают осуществлять государственную власть и выполнять определенные функции государства. Вследствие этого представляется вполне логичным включить данные негосударственные организации в состав механизма государственной власти, поскольку они также являются источниками государственной власти на местах и государственная власть тоже получает в них свое организационное воплощение.

Поэтому можно согласиться с Н.А. Пьяновым, что механизм государственной власти можно определить как совокупность (или систему) государственных и негосударственных организаций, в которых государственная власть находит свое организационное выражение и с помощью которых государство осуществляет свои задачи и функции[110].

При этом главным и обязательным элементом механизма государственной власти является механизм государства (включающий в себя аппарат государства), поскольку именно государственные органы, учреждения, предприятия выполняют большую часть задач и функций государства. Негосударственные организации (муниципальные органы, учреждения, предприятия), обладающие государственно-властными полномочиями, выступают как факультативный и в то же время обязательный элемент механизма государственной власти, который в конкретных государствах может отсутствовать (например, в ФРГ органы местного самоуправления рассматриваются как местные органы государственной власти, отсутствуют муниципальные органы и в социалистических странах: КНР, КНДР, Куба). В случае если государство не наделяет негосударственные организации властными полномочиями, то механизм государственной власти данного государства будет совпадать с механизмом государства.

Однако в современных государствах наблюдается тенденция передачи части государственных полномочий не только органам местного самоуправления, но и некоммерческим общественным организациям (например, социальным и благотворительным организациям, профсоюзам, ассоциациям по защите прав потребителей предоставляются существенные полномочия в сфере социальной защиты населения; экологическим движениям и организациям в проведении экологических экспертиз, проверке деятельности промышленных предприятий на предмет загрязнения окружающей среды; добровольным народным дружинам, казачеству - полномочиями в сфере охраны общественного порядка и т.д.), что еще раз подтверждает нашу точку зрения о более широкой трактовке понятия «механизм государственной власти».

Таким образом, учитывая все вышесказанное, в структуре механизма государственной власти в итоге можно выделить три составных элемента:

1) государственный аппарат, состоящий из государственных органов управления (правительство, парламент, территориальные административные органы и т.д.) и органов принуждения (армия, полиция, спецслужбы и др.), являющийся центральным элементом механизма государственной власти;

2) государственные учреждения и государственные предприятия, образующие в совокупности с государственным аппаратом механизм государства;

3) негосударственные организации, наделенные государственно-властными полномочиями и осуществляющие совместно с механизмом государства выполнение государственных целей, задач и функций.