Государственное управление и самоуправление

Государственная власть неразрывно связана государственным управлением, поскольку государственное управление рассматривается как способ осуществления, реализации государственной власти.

В свою очередь государственное управление, наряду с муниципальным управлением, управлением в общественных организациях и другими видами управления общественными процессами и явлениями представляет собой только одну из форм социального управления. Поэтому социальное управление как объективно необходимый вид деятельности, направленный на обеспечение логически последовательных, согласованных и системных действий людей, для достижения общественно значимых целей и решения, возникающих при этом задач, является для государственного управления родовым понятием.

В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и в узком смыслах.

Государственное управление в широком смысле — это целенаправленное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы со стороны государственных и негосударственных организаций, входящих в механизм государственной власти. При этом степень и характер участия государственных и негосударственных организаций в государственном управлении является различной.

Так, одни государственные органы обладают властными, решающими полномочиями (например, парламент, правительство, суды) и непосредственно занимаются государственным управлением. Другие обладают только консультативными полномочиями (например, Национальный совет по экономике и труду в Италии, Экономический и социальный совет во Франции). Третьи - занимаются проверкой соблюдения законов, контролем, надзором (например, Прокуратура РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба ветеринарного и фитосанитарного надзора), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Такие органы не столько управляют, сколько участвуют в государственном управлении.

Могут существовать и смешанные, государственно-общественные органы, которые тоже в какой-то мере выполняют управленческие задачи.

Государственное управление в широком смысле изучается различными гуманитарными науками, в том числе и наукой теорией государства и права.

Государственное управление в узком смысле - это целенаправленное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы только органов исполнительной власти, которые нередко называют органами государственного управления. Как деятельность органов исполнительной власти, государственное управление в отечественной юриспруденции изучается наукой административного права.

Государственное управление в широком смысле тесно связано с понятием «управление», предполагающее следующие его особенности:

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.

7. В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру[120].

Государственное управление в узком смысле, т.е. осуществляемое органами исполнительной власти, отличают следующие характерные признаки, позволяющие отличать ее от деятельности законодательных и судебных органов:

1. Выполнение в результате государственного управления общезначимых функций:

функция прогнозирования, обеспечивает научность и рациональность деятельности государственных органов, а также негосударственных организаций и жизни общества в целом;

функция планирования, определяет цели, задачи на предстоящий период деятельности, средства их достижения и выполнения;

организационная функция, направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных образований;

координационная функция.В процессе ее осуществления производится подстройка уже организованной социальной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования;

надзорная функция,которая предполагает применение надзора как метода государственного управления, с целью выявления возможных недостатков в деятельности государственных и негосударственных структур;

функция контроля,предполагающаяпостоянную проверку результатов деятельности государственных и негосударственных структур с целью устранения недостатков и повышения эффективности этой деятельности.

2.Нормативно-распорядительное регулирование, которое осуществляется при помощи законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов.

3. Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер, то есть она осуществляется на основе и во исполнение закона. Поэтому по последовательности в механизме реализации государственной воли она вторична по отношению к деятельности представительной (законодательной) ветви власти, основным предназначением которых является формирование законодательной базы для деятельности исполнительной и судебной ветвей власти. При этом деятельность исполнительной власти, как и других ветвей власти, носит самостоятельный и только присущий исполнительной власти характер.

4. Использование в своей деятельности властных полномочий. Это выражается в осуществлении единой государственной власти. Субъект государственного управления в рамках выполнения конкретных функций вправе применять различные формы и методы руководящего воздействия на управляемые объекты: осуществлять нормативное, методическое руководство и контроль; применять административное принуждение.

5. Непрерывный и оперативный характер государственной деятельности. Предполагает, что государственное управление осуществляется в процессе повседневного, непосредственного руководства всеми сферами: экономикой, хозяйственным, административно-политическим и социально-культурным строительством.

6. Осуществление специализированных функций с использованием единообразной практики применения в таких сферах, как защита конституционных прав и свобод субъектов права; обеспечение обороноспособности страны; охрана общественного порядка и собственности; охрана государственной границы; обеспечение экологической безопасности; развитие образования, науки, культуры, здравоохранения; создание соответствующих условий, необходимых для всестороннего и полного развития личности; социальная и иная защита граждан и т.д.

7. Возможность применения мер административной ответственности, как вида юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение.

8. Государственное управление представляет собой деятельность иерархически построенного, обладающего логической завершенностью и системным характером аппарата управления. Единство действий органов государственного управления выражается их соподчиненностью на основе единства государственно-управленческой деятельности.

9. Наличие высокого уровня профессионализма государственных служащих. Приоритет при комплектовании штатов органов государственного управления должен отдаваться лицам, обладающим, прежде всего: высокими личностными качествами; соответствующим опытом работы; наличием специального образования; профессионально компетентным лицам.

Известный русский ученый Л.А. Тихомиров в своей работе «Монархическая государственность» при рассмотрении критериев эффективности государственного управления подчеркивал, что «...совершенство учреждений (управительных) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации, и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных»[121].

Государственное управление, в каком бы смысле мы его не рассматривали (узком или широком), всегда протекает как состоящий из определенных стадий, длящийся во времени процесс. Обычно выделяют четыре стадии: стадию сбора, обработки и оценки информации; стадию разработки и принятия управленческого решения; стадию исполнения управленческого решения; стадию контроля исполнения управленческого решения.

Стадия сбора, обработки и оценки информации является первоначальной стадией управленческого процесса и считается подготовительной. Как такового государственного управления на этой стадии еще нет, а имеет место сбор, обработка и оценка информации, которая необходима для принятия управленческого решения. Поэтому прежде чем принять, вынести решение, нужно получить требуемую информацию, обработать ее и оценить на предмет полноты и достоверности.

Стадия разработки и принятия управленческого решения считается основной, центральной стадией управленческого процесса, поскольку выражает самое главное в управлении, его, можно сказать, квинтэссенцию. Чтобы управлять, нужно принимать решения, потому что в решениях закладываются все необходимые основы предстоящего управления.

Управленческие решения могут быть двух видов - нормативные и индивидуальные. Нормативныерешения носят общий характер. Они адресуются неопределенному кругу лиц и рассчитаны на неопределенное число типичных ситуаций. Такие решения содержат нормы права и оформляются в виде определенных нормативно-правовых актов (законов, указов президента, постановлений правительства и т. д.). Индивидуальные решения в отличие от нормативных носят уже конкретный характер, так как адресуются Конкретным лицам и рассчитаны на конкретную ситуацию. Такого рода решения содержат индивидуально-конкретные правовые предписания и оформляются в виде различных индивидуально-правовых актов (приказов, решений, постановлений и т. д.).

Стадия исполнения управленческого решения характеризует государственное управление с фактической стороны. Для того чтобы управление достигло своей цели, решение, в котором эта цель заложена, должно быть исполнено, реализовано. Только путем исполнения управленческих решений можно реально, фактически осуществить управление. При этом надо иметь в виду, что исполнение нормативных решений носит многократный характер (они исполняются, пока действуют), а исполнение индивидуальных решений является, как правило, разовым.

Стадией контроля исполнения управленческого решения завершается процесс управления. Собственно говоря, здесь управления, как такового, уже нет, ибо оно фактически заканчивается на предыдущей стадии. Однако без организации надлежащего контроля исполнения управленческих решений нет гарантии того, что эти решения будут своевременно и надлежащим образом исполняться. Контроль исполнения управленческих решений (причем как нормативных, так и индивидуальных) возлагается либо на соответствующие органы государства (например, органы прокуратуры), либо на соответствующих должностных лиц[122].

Одной из форм социального управления выступает общественное самоуправление. В отличие от государственного управления самоуправление не связано с деятельностью государства и его органов, при самоуправлении народ непосредственно или через выборные органы самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы обеспечения своей жизнедеятельности.

В современном государстве самоуправление наиболее широко представлено деятельностью различных негосударственных организаций (органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, политические партии, религиозные и общественные организации, другие некоммерческие объединения граждан). Государство обычно не вмешивается в деятельность самоуправления, осуществляя, как правило, лишь общий контроль (надзор) за его деятельностью: с точки зрения соблюдения Конституции и законодательства, прав и свобод человека и гражданина, эффективности и целевого расходования, выделяемых государством финансово-материальных ресурсов (например, государственная регистрация общественных объединений; обязательное наличие учредительных документов, в которых определяются цели и задачи объединений; ведение финансовой документации, отчеты о расходовании государственных дотаций, субвенций и т.д.). В случае невыполнения предъявляемых требований государство вправе вмешаться во внутренние дела негосударственной организации и пресечь противоречащую требованиям закона деятельность, применяя весь спектр мер государственного принуждения (например, суд может принять решение о временном приостановлении деятельности организации, ее ликвидации, запрете заниматься определенным видом деятельности, уплаты штрафа и др.).

Наибольший интерес с точки зрения взаимодействия государственного управления и социального самоуправления представляет местное самоуправление.

Местное самоуправление в российском законодательстве рассматривается как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций[123].

Исходя из сущности определения понятия местного самоуправления представляется возможным выделить его наиболее существенные признаки:

Во-первых. Местное самоуправление - это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами. Право на местное самоуправление может быть реализовано как непосредственно через формы прямого волеизъявления (выборы, референдум, территориальное общественное самоуправление, опрос и т. д.), так и опосредованно через систему органов местного самоуправления.

Во-вторых. Местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения.

В-третьих. Местное самоуправление — форма народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти.

В-четвертых. Местное самоуправление - одна из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением. Самоуправление - это вид деятельности, направленный на достижение определенных целей (социальное благополучие, стабильность, безопасность), при которой субъекты и объекты управления совпадают между собой, а в качестве управляющих и управляемых выступают одни и те же лица. Данный аспект самоуправления воплощается в таких его социальных (внеправовых) характеристиках, как самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование, самоконтроль.

Для государственного же управления характерно несовпадение, а часто и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом местного самоуправления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители от местных жителей (местного сообщества).

В-пятых. Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения власти (деление власти по горизонтали) определяет систему управления (деление власти по вертикали)³. В статье 12 Конституции РФ закрепляется, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление не тождественно местному управлению, поскольку последнее может быть двух видов: государственным и негосударственным. Местное государственное управление может осуществляться как выборными местными органами государства (например, в СССР — местные советы народных депутатов), так и назначаемыми государственными органами и должностными лицами (например, начальники и руководители территориальных управлений федеральных министерств, служб, агентств в субъектах РФ, префекты департаментов во Франции, воеводы в Польше, губернаторы в Таиланде и т.д.). Местное негосударственное управление осуществляется либо непосредственно местным населением (путем референдумов, собраний, сходов и т.п.), либо органами местного самоуправления.

В современных государствах применяются разные модели местного управления. Например, в одних государствах местное управление является государственным управлением на местах, т.е. в административно-территориальных единицах: городах, районах, деревнях (Китай, КНДР, Куба), в других - преимущественно местным самоуправлением (США, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия), в третьих – сочетанием государственного управления и местного самоуправления (Россия, Франция, Германия).

Известный ученый-юрист Л. А. Велихов[124] отмечал, что «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти»:

1. Различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.

2. Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению.

3. Самостоятельные источники средств.

4. Территориально-ограниченный выборный принцип.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственное управление и самоуправление представляют собой разные формы социального управления, но которые, несмотря на свои существенные отличия, тесно взаимосвязаны между собой и направлены на управление, руководство и координацию обществом.

Контрольные вопросы

1. Что такое государственная власть и каковы ее основные признаки?

2. Как соотносятся между собой понятия государственная власть и государство?

3. Какие существуют подходы к определению структуры государственной власти и ее элементов?

4. Что понимается под механизмом государственной власти и какова его структура?

5. Назовите принципы организации и деятельности государственного аппарата?

6. Назовите признаки и виды государственных органов?

7. Что следует понимать под государственным управлением и самоуправлением?