Форма государственного устройства

В юридической литературе иногда встречаются мнения считать форму государственного устройства не в качестве отдельного и самостоятельного элемента структуры формы государства, а лишь конкретизирующего и дополнительного признака формы правления, а форму государства понимать как явление, включающее в себя только форму правления.

Иногда, наоборот, понятию «государственное устройство» придается слишком широкое значение, которым пытаются охарактеризовать (охватить) государственный строй, его политическую и территориальную организацию, включая способы, методы, средства осуществления власти, а для характеристики территориальной организации государства используют иную терминологию (например, форма национально-государственного и административно-территориального устройства[135]).

Однако большинство авторов считают, что форма государственного устройства - это территориальная организация государственной власти, предполагающая деление территории государства на составные части, их правовой статус, определяющий взаимоотношения между центральными и местными органами власти.

Исторически государства всегда отличались друг от друга внутренним территориальным строением, способом административно-территориального деления, степенью централизации государственной власти, правовым статусом территориальных единиц, взаимоотношением между центральными и региональными (местными) государственными органами; в какой государственной форме выражаются интересы каждой проживающей нации. Еще государства-деспотии Древнего Востока (Египет, Вавилон, Персия, Индия, Китай) и античные империи (Македонская империя, Римская Империя) делились на провинции, номы, сатрапии, города, муниципалитеты, в каждой из которых создавались органы управления и принуждения.

Современная теория государства и права выделяет две традиционные формы государственного устройства: простую (унитарное государство) и сложную (федеративное государство). В качестве особенной (нетипичной) формы государственного устройства некоторые авторы называют конфедерацию.

Приведем некоторые трактовки понятия «унитарное государство», встречающиеся в современной учебной и научной литературе по теории государства и права.

В. А. Толстик: «Простое (унитарное) государство — это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев и т.п.) и не имеющее в своем составе других государств или государственных образований»[136].

В. В. Оксамытный: «... - форма внутригосударственного устройства, при которой территория страны делится на административные единицы, чей статус, как правило, полностью определяется и регулируется законодательством государства»[137].

Е. И. Темнов: «унитарное государство отличается полным политическим единством, оно неделимо: отдельные административно-территориальные единицы или области, отличающиеся известным своеобразием, не имеют своего собственного законодательства, своего особого судоустройства»[138].

Л. А. Морозова: «унитарное государство представляет собой единое, слитное государство, не имеющее в своем составе государственных образований»[139].

Унитарная форма государственного устройства (единое, от лат. unitas – единство) является преобладающим в мире. К числу унитарных государств относятся большинство стран Европы, Латинской Америки, Африки, Азии.

Данной формы государственного устройства характеризуется наличием следующих признаков:

1) единая конституция и система законодательства;

2) единая система высших органов государственной власти (глава государства, парламент, правительство, верховный суд);

3) единое гражданство;

4) единая система налогообложения;

5) единая судебная система

6) деление на административно-территориальные единицы, не обладающие какой-либо политической самостоятельностью.

Существуют различные виды унитарных государств, которые можно классифицировать по следующим основаниям.

В зависимости от степени централизации (вида контроля) государственной власти различают централизованные (Республика Корея, Таиланд, Япония) и децентрализованные унитарные государства (Великобритания, Италия, Испания). В первом случае за органами власти административно-территориальных единиц осуществляется прямой контроль назначенным из центра чиновником. Во втором случае за местными органами власти осуществляется только надзор и косвенный контроль, тем самым допускается определенная автономия (наличие местного самоуправления).

Унитарные государства могут иметь внутри себя автономию, поэтому выделяют унитарные государства с автономией (Украина, Китай, Израиль) и унитарные государства без автономий (Венгрия, Чехия, Хорватия).

Автономия — это самоуправление определенной части территории государства, отличающейся национальными, бытовыми, а иногда — географическими условиями, ее населению могут быть присущи определенные исторические особенности, традиции[140].

Выделяют две разновидности автономии в унитарном государстве — политическую и административную. Политическая автономия пользуется более широкими правами, предполагает наличие собственного законодательства и относительно самостоятельных местных органов власти (Например, Палестинская автономия в Израиле или Аландские острова в Финляндии). Административная автономия предполагает самостоятельность в социально-экономической сфере (использование местного языка в школах, в судебном процессе, радиовещании и издание газет на местном языке, самостоятельность в использовании местных финансовых ресурсов и т.д.), но местные органы власти подчинены центральным (например, Тибет или Внутренняя Монголия в Китае, о. Корсика во Франции).

По количеству проживающих наций различают мононациональные унитарные государства (Польша, Эстония, Дания, Норвегия) и полинациональные (многонациональные) государства (Великобритания, Испания, Италия, Китай). В многонациональных унитарных государствах, в отдельных его административно-территориальных единицах, возможно использование наравне с государственным языком и некоторых национальных языков (например, в судопроизводстве, в образовательных учреждениях, местными органами власти), формирование местных органов власти с учетом национальной специфики.

В последнее время в унитарных многонациональных децентрализованных государствах часть административно-территориальных единиц получили правовой статус автономий, с правом формирования своих региональных (местных) органов государственной власти и издания своих законов. Например, в Великобритании регионы Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия имеют свои органы исполнительной, законодательной и судебной власти, свое законодательство, свой национальный язык и символику. Аналогичным правовым статусом наделены некоторые области Италии (о.Сардиния, о.Сицилия, Фриули – Венеция -Джулия, Валле-дАоста, Трентино-Альто-Адидже) и автономные сообщества Испании (Галисия, Андалузия, Страна Басков, Каталония).

Это дает право некоторым ученым считать о появлении промежуточной формы государственного устройства между унитарным государством и федерацией – регионального государства[141].

Большинство существовавших и ныне существующих государств являются унитарными. Это связано с тем, что унитарное государство эффективно и легко управляемо, а унитарная форма государственного устройства достаточно надежно обеспечивает государственное единство и политическую стабильность.

Вторым основным видом формы государственного устройства является федерация. В отличие от унитарного государства она более сложна и многогранна и обладает уникальными специфическими особенностями. Федеративными государствами являются Австралия, Австрия, Бразилия, Венесуэла, Германия, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, США, Россия, Швейцария и др.

Приведем некоторые определения понятия «федерация», встречающиеся в современной учебной и научной литературе по теории государства и права.

Р. Т. Мухаев: «... - это единое союзное государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований, взаимоотношения которых с центром основаны на разделении предметов ведения и полномочий, закрепленном в конституции»[142].

М. И. Абдулаев, С. А. Комаров: «Федеративное государство (от позднелат. federation — «союз, объединение») — сложное государство, субъекты которого, обладая государственным суверенитетом, объединились в общее государство для решения общих долгосрочных задач»[143].

В. В. Лазарев, С. В. Липень: «федерация (foedus (лат.) - союз) – сложное союзное государство, части которого обладают признаками государственности»[144].

А. Н. Соколов: «Федеративное государство - это сложное государство, части которого обладают государственным суверенитетом, осуществляемым при сохранении целостности государства...»[145].

В. М. Корельский: «Федеративное государство (федерация) — сложное союзное государство, части которого (республики, штаты, земли, кантоны и проч.) являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом»[146].

Таким образом, большинство авторов придерживается мнения, что федерация — это сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих суверенитетом и определенной политической, экономической, юридической самостоятельностью.

К отличительным признакам федеративного государства можно отнести следующие:

1)территория федерации состоит из территорий субъектов федерации;

2)двухуровневая система органов государственной власти, где наряду с федеральными органами исполнительной, законодательной и судебной власти существуют аналогичные государственные органы власти субъектов федерации (что не исключает принципа единства системы государственной власти);

3)наличие двухпалатного парламента (бикамерализм), в котором верхняя палата представляет интересы субъектов федерации;

4) субъекты федерации не обладают полным государственным суверенитетом (т.е. быть самостоятельными и независимыми в сфере внутренних, и международных отношений);

5) субъекты федерации не имеют права сецессии (права одностороннего выхода из союза);

6)субъекты федерации наделены учредительной властью, что выражено в праве принятия собственной конституции, создания собственных органов государственной власти;

7)в субъекте федерации присутствует своя система права, которая складывается из собственных законодательных и подзаконных актов, при условии их соответствия федеральному законодательству (принцип приоритета федерального права);

8)субъект федерации обладает собственной финансово-экономической системой включающей: бюджет, налоги и сборы, собственность;

9)возможность создания в субъекте федерации военизированных формирований и правоохранительных органов (национальная гвардия, полиция, милиция и др.).

10)разграничение компетенции (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами по вопросам внутренней и внешней политики (например, объявление войны, заключение мира, вступление в межгосударственные союзы относится к ведению федерации, а субъекты федерации могут осуществлять международное сотрудничество в социально-экономической сфере).

Существует четыреспособа размежевания компетенции:

1) устанавливается исключительная компетенция федерации, а
остальные вопросы относятся к ведению субъектов;

2) определяется исключительная компетенция субъектов, а
остальные вопросы отнесены к ведению федерации (в настоящее вре
мя этот способ не применяется);

3)устанавливаются две компетенции — федеративная и субъектов, а неперечисленные вопросы относятся к ведению либо федерации, либо субъектов;

4)указываются три сферы компетенции: кроме исключительной федеративной и исключительной субъектов федерации есть еще сфера конкурирующих интересов(совместного ведения)[147].

Каждая федерация самостоятельно выбирает способ разграничения компетенции, но в конституциях современных федераций обычно указывается компетенция федерации и конкурирующая компетенция, а все остальные вопросы относятся к ведению субъектов федерации.

В юридической литератур федерации разделяются на виды.

По способу образования федерация может быть территориальной (образованной на основе территориального принципа), национальной (образованной по национальному принципу), национально-территориальной. Примером первой могут служить Германия, США, второй Югославия, Бельгия, Индия, а третьей - Россия.

По правовому статусу субъектов федерации выделяют также симметричную федерацию (субъекты федерации имеют одинаковый правовой статус – Австрия, Германия) и асимметричную федерацию (закрепляет неравенство правового положения субъектов – США, Мексика, Бразилия, Индия).

Проф. В.Е. Чиркин выделяет три разновидности асимметрии федераций.

К первому виду асимметрии относятся федерации, где наряду с субъектами в их состав входят и другие территориальные образования, например федеральные территории (до 1949 г. такой территорией была Аляска в США, теперь это самостоятельный штат), которые могут иметь или не иметь законодательный орган, но управление этой территорией осуществляется специально назначенным из центра чиновником. Помимо того, в состав федерации входят федеральные владения (прибрежные острова у Аргентины, Австралии, Венесуэлы, которые также управляются из центра); федеральный столичный округ (столица с прилегающими окрестностями), ассоциированные, т.е. свободно присоединившиеся, государства (например, в США, Пуэрто-Рико, Республика Палау).

Второй вид асимметричной федерации представляет собой государство, где субъекты юридически равноправны, но различаются по своему фактическому положению. Примером может служить Россия, где имеется шесть видов субъектов, которые по Конституции РФ равноправны в своем положении в Федерации (ч. 1 ст. 5) и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), но фактическое их положение различается, например республик и автономных округов.

Третья разновидность — так называемая скрытая асимметрия, где однопорядковые субъекты (штаты, земли) не во всем равны, например, имеют разное число представителей в верхней палате парламента, так как обладают разным числом жителей, размерами территории и др. (Германия, Австрия, Швейцария).

По юридическому источнику создания, федерация может быть договорной (в основу федерации положен договор субъектов) и конституционной (правовым основанием федерации является закрепление факта ее образования в Основном законе страны).

По степени централизации государственной власти (взаимоотношению федеральных и региональных органов государства) выделяют централизованные федерации (субъекты федерации обладают ограниченным объемом прав и полномочий – Индия, Малайзия, Пакистан), децентрализованные (субъекты федерации наделены достаточной самостоятельностью во внутренних и внешних отношениях – Австрия, Германия, Швейцария, Бельгия), относительно централизованные (контроль со стороны федеральных властей затрагивает только наиболее значимые сферы: международные отношения, судебную систему и правоохранительные органы, использование природных ресурсов, экологию и т.д. – Россия, США, Бразилия).

В качестве особой формы государственного устройства некоторые авторы (Корельский В.М., Марченко М.Н.) выделяют конфедерацию, другая же часть авторов (Чиркин В.Е., Морозова Л.А., Радько Т.Н.) считают ее формой объединения государств, не отражающую внутреннюю территориальную организацию государства, поэтому не являющуюся формой государственного устройства, что, по мнению автора, является более правильной позицией. Это связано с тем, что каждое государство входящее в состав конфедерации обладает собственной формой государственного устройства и наличие конфедерации не дает нам никакого представления о форме входящих в нее государств.

Для научного обзора приведем некоторые существующие в отечественной теории государства и права дефиниции понятия конфедерации.

А. Ф. Вишневский, Н. А. Горбаток, В. А. Кучинский: «... конфедерация — не союзное государство, а союз государств, при котором государства, образующие конфедерацию, полностью сохраняют самостоятельность, имеют собственные высшие органы власти, управления и правосудия»[148].

В. И. Червонюк: «конфедерация — это союз суверенных государств, созданный для достижения определенных целей (политических, военных, экономических)»[149].

Т.Н. Радько: «конфедерация представляет собой союз (объединение) государств, образованный как правило, на основе договора для решения каких-либо определенных задач в экономической, политической или военной сферах»[150].

М. И. Абдулаев, С. А. Комаров: «Конфедерация представляет собой союз государств, который создается на основе договора или соглашения для строго определенных целей (политических, военных, экономических) и, как правило, носит временный характер»[151].

В. М. Корельский: «конфедерация — это союз суверенных государств, образуемый для достижения определенных целей (военных, экономических и др.)»[152].

Таким образом, с учетом мнения большинства авторов, можем рассматривать конфедерацию как союз суверенных государств, объединившихся для реализации совместных политических, финансово-экономических, военных и иных межгосударственных задач и функций. В качестве примера существовавших конфедераций можно назвать Швейцарию до 1849 г., США в период с 1781 по 1787 г.г., Объединенная Арабская Республика (союз Сирии и Египта) – с 1958 по 1961 г., Сенегамбия (союз Сенегала и Гамбии) до 1988 г.

В числе основных признаков конфедерации можно выделить:

1. Конфедерация состоит из суверенных государств.

2. Конфедерация обладает органами управления и принуждения, для решения межгосударственных функций и задач (правительство, парламент, судебную систему, вооруженные силы и т.д.).

3. Конфедерация имеет свою конституцию и законодательство (систему права), не исключающую систему права входящих в нее государств.

4. Конфедерация предполагает наличие общей политической, финансовой, экономической, социальной, культурной систем, наравне с аналогичными государственными системами стран – членов конфедерации.

5. Наличие двойного гражданства: конфедерации и государства – члена конфедерации.

6. Единое экономическое пространство, предполагающее свободное перемещение финансовых средств, товаров и услуг по территории конфедерации.

7. Отсутствие государственных границ между странами – членами конфедерации, предоставляющее гражданам конфедерации свободное перемещение по всей ее территории.

В научной и учебной литературе по теории государства и права мы встречаем упоминания и о некоторых других формах государственного устройства: уния, инкорпорация, сюзеренитет, империя и др.

Под унией понимается объединение двух или нескольких государств с монархической формой правления, под управлением единого монарха.

Унии разделяются на личные или реальные. Если объединение происходит в силу случайных факторов, например, в результате совпадений при престолонаследии, то имеет место личная уния. Реальная уния возникает как результат соглашения государств. В качестве исторического примера унии можно назвать Австро-Венгрию[153].

Под империей обычно понимается территориальная организация государства, основанная на насильственном присоединении и удержании территорий с населяющими их нациями (народностями), а также жесткой централизацией системы государственных органов (государственного аппарата) при управлении национально-территориальными и административно-территориальными единицами.

Представляется возможным выделить следующие общие признаки империи:

1) большая территория империи;

2) разнородный этнический и культурный состав населения империи.

3) различный уровень социально-экономического развития территорий и народов империи;

4) высокий уровень централизации государственной власти на всех уровнях во главе с главой государства - императором;

5) стремящаяся к экспансии элита (аристократия – Римская империя, Колониальная Испания или финансово-промышленная олигархия – Британская империя);

6) асимметричные отношения национально-территориальных и административно-территориальных единиц, как между собой, так и по отношению к центральным органам государства;

7) наличие общей политической, финансово-экономической, военной или иной цели существования империи, стоящей над интересами различных социальных групп;

По мнению В.И. Власова: «…сегодня в мире осталась всего одна имперская система — коммунистический Китай»[154]. Данная точка зрения, конечно, не является безусловной, на фоне определенных демократических преобразований в КНР (представительство народностей Китая в собраниях народных представителей, наличие автономных территориальных единиц, деятельность городских и сельских комитетов и др.).

Инкорпорация представляет собой полное поглощение одного государства другим или полное слияние нескольких государств в одно целое, в котором отдельные части совершенно утрачивают государственный характер. Например, объединение Германии в 1990 г., когда Германская Демократическая Республика полностью вошла в состав Федеративной Республики Германии и перестала существовать как государство, а пять земель ГДР получили статус субъектов федерации в ФРГ.

В тоже время сюзеренитет характеризуется как вассальное подчинение одного государства (вассала) «в известных отношениях» власти другого государства (сюзерена)[155]. Например, вассальное подчинение Англии Франции в период XI-XIV вв. В данное время эта форма практически нигде не встречается и является отражением истории ряда существующих государств.

Однако по нашему мнению, все указанные формы, за исключением, пожалуй, империи, имеют отдаленное отношение к государственному устройству, т.к. также как и конфедерация не раскрывают территориальное строение государства, а представляют собой форму межгосударственного объединения. Кроме того, в случае объединения государств или поглощения одного государства другим, возникшее государство, так или иначе, выбирает унитарную или федеративную форму государственного устройства (как например, в случае слияния ГДР и ФРГ в единое федеративное государство).