Форма правления: понятие, признаки и виды

Форма правления характеризует способ формирования, правовое и организационное положение высших органов государственной власти и их взаимосвязь с населением.

Основные (типичные) формы правления: монархия и республика.

«Монархия» в переводе с греческого языка означает «единовластие».

Монархия — форма правления, при которой при которой верховная государственная власть полностью или частично сосредоточена в руках единоличного главы государства — монарха, должность которого передается по наследству без определения срока осуществления полномочий и не подотчетна населению, представительным или иным органам власти.

Предлагаемое определение монархии может считаться универсальным, так как в нем приводятся признаки, характерные для большинства государств, признаваемых монархиями.

В свою очередь современный мир многообразен и в монархиях могут наблюдаться определенные отклонения от традиционных норм и институтов.

Например, указание при определении понятия монархии на то, что это форма бессрочного правления, вступает в противоречие с наличием срочной сменяемой монархии в Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ), где 7 монархов (эмиров), возглавляющих «эмираты - субъекты федерации» на 5 лет избирают монарха федерации, именуемого президентом ОАЭ.

Указание на то, что власть монарха передается по наследству, так же не всегда находит свое отражение в современных монархиях, так например, в Кувейте и Саудовской Аравии монарх избирается и смещается королевской семьей.

Несмотря на это к признакам монархии, можно отнести следующие существенные черты:

Верховная государственная власть принадлежит единоличному главе государства – монарху. Монарх (император, король, эмир, султан и т.д.) сосредотачивает в своих руках и осуществляет контроль за исполнительной, законодательной и судебной властью. Степень и характер участия монарха в осуществлении государственной власти определяется в современных государствах конституцией и специальными законодательными актами, но нередко большая роль в определении компетенции и статуса монарха отводится правовым обычаям (например, Королева Великобритании – Елизавета II Виндзор или император Японии – Акихито не могут не утвердить (промульгировать) закон принятый парламентом страны).

Должность монарха является наследуемой. При этом конституция или законодательство страны выделяют определенную систему престолонаследия. К числу основных систем престолонаследия можно отнести салическую, традиционную и современную кастильскую системы престолонаследия.

Салическая система престолонаследия, предполагает передачу трона только представителям мужского пола. При наличии нескольких сыновей действует принцип майората, т.е. передача власти старшему сыну (Япония, Таиланд, Люксембург).

Кастильская (традиционная) системапрестолонаследия предполагает возможность занятия трона наследниками женского и мужского пола, но женщины наследуют престол только в случае отсутствия наследников-мужчин (Великобритания, Испания).

Кастильская (современная) система престолонаследия закрепляет право наследования трона за представителями мужского и женского пола, но приоритет отдается старшему ребенку (старшая сестра становится королевой или наоборот старший брат – королем). Данная система престолонаследия иногда в юридической литературе именуется «шведской» и характерна для скандинавских и некоторых других государств (Швеция, Дания, Нидерланды).

В научной и учебной литературе встречаются упоминания об австрийской (Габсбургской) системе престолонаследия (женщины наследуют трон только при отсутствии в правящей династии представителей мужского пола, т.е. любой внук или племянник имеет преимущество перед родной дочерью монарха – Российская империя или Австро-венгерская империя в XVIII веке), родоплеменной системой престолонаследия (наследника трона из нескольких претендентов выбирает совет старейшин – Свазиленд, Лесото), либо завещательная система престолонаследия (монарх сам определяет себе преемника и публично объявляет об этом, либо указывает в завещании).

Должность монарха является пожизненной. Монарх сам определяет момент сложения своих полномочий и передачи власти своему наследнику (преемнику). При этом в законодательстве может предполагаться досрочное прекращение полномочий монарха в случае смерти, болезни, смены вероисповедания, замужества (женитьбе) монарха на особе недворянского происхождения, государственной измены или иных исключительных случаях.

Монарх обладает неприкосновенным статусом, предполагающим сакральное (божественное) происхождение его власти (например, в Бахрейне, Катаре, Омане, Саудовской Аравии и других монархия Ближнего Востока монарх возглавляет не только светскую, но и духовную власть). Любое посягательство на особу монарха является тяжким преступлением, виновный подвергается суровому наказанию (чаще всего смертная казнь, за исключением европейских монархий, где смертная казнь отменена или не применяется).

Монарх не несет юридической ответственности за свои поступки. В мировой практике это давно сложившееся правило, в современных государствах оно получило свое продолжение в институте контрасигнации – ответственность за действия монарха несет премьер-министр или министр, который ставит свою подпись на указе (распоряжении) царствующей особы. В случае совершения монархом преступления (правонарушения) действует принцип иммунитета (неприкосновенности).

К числу прерогатив монарха можно отнести: право на титул, на коронные владения (земли, острова, охотничьи угодья, озера, пруды, леса, дворцы и другие объекты недвижимости, которые затем передаются преемнику), право на «цивильный» лист (ежегодное денежное содержание монарха из государственного бюджета, например Елизавета II Виндзор получает из британского бюджета ежегодно около 8 млн. фунтов стерлингов), право на церемониал (соблюдение специальных правил при осуществлении аудиенции монархом), право на «королевский» двор (советники, камергеры, мажордомы, садовники, парикмахеры и др., которые также содержатся за счет государственного бюджета), право не платить налоги.

Кроме того, монарх традиционно является верховным главнокомандующим вооруженных сил страны, присваивает высшие военные и гражданские звания, дворянские титулы, вручает государственные награды, обладает правом помилования.

Существует несколько разновидностей монархической формы правления, каждая из которых отличается рядом существенных признаков. В современной юридической науке большинство авторов придерживается деления монархий на неограниченные (абсолютные) и ограниченные (дуалистические, парламентские).

Абсолютная монархия – это форма правления, при которой вся монополия власти принадлежит монарху. К ее признакам можно отнести:

1) наличие единоличного правителя;

2) династическое наследование власти;

3) пожизненность правления: законы монархий не предусматривают никаких оснований для отстранения монарха от власти;

4) концентрация в руках монарха всей полноты государственной власти (является высшей судебной инстанцией; издает указы, обладающие высшей юридической силой; возглавляет исполнительную власть, самостоятельно назначает и смещает канцлера, визиря, премьер-министра);

5) отсутствие какой-либо ответственности (политической, юридической, моральной) монарха за свои действия перед обществом, государством.

6) отсутствие принципа разделения властей в механизме государственной власти;

7) подданные являются практически бесправными (в основном ограничение касается личных и политических прав, при сохранении некоторых социально-экономических прав: частной собственности, занятия предпринимательской деятельностью, наследования и др.) и наделены только обязанностями (платить налоги, соблюдать законодательство, воинская повинность, выполнение общественных работ и др.).

Ограниченная монархия – это форма правления, при которой власть монарха ограничена положениями конституции и (или) представительным органом.

Одной из разновидностей ограниченной монархии является дуалистическая монархия.Эта форма характеризуется тем, что наряду с юридической и фактической независимостью монарха существует парламент или иной представительный орган с законодательными и контрольными функциями. Монарх по-прежнему обладает всей полнотой государственной власти. Исполнительная власть принадлежит монарху, который осуществляет ее непосредственно или через правительство. Судебная власть возглавляется монархом, который является высшей апелляционной, кассационной, надзорной инстанцией с правом помилования. Однако в осуществлении законодательной власти наблюдается дуализм, т.к. законы принимаются парламентом. Монарх хотя и не законодательствует, однако наделен правом абсолютного вето, т.е. вправе утверждать или не утверждать принятые представительным органом законы, может издавать указы имеющие силу закона, распустить парламент в любой момент. Однако, дуализм состоит в том, что монарху в некоторых случаях необходима поддержка парламента (бюджет, введение новых налогов, ратификация и денонсация международных договоров, увеличение армии и военных расходов), а парламент без согласия монарха не может выполнять законодательные и контролирующие функции (например, за расходованием бюджетных средств). В настоящее время мнения ученых по поводу существования дуалистических монархий расходятся, некоторые относят к ним такие государства как Бутан, Иорданию, Кувейт и Марокко, другие считают, что в классическом виде дуалистические монархии уже не существуют.

Для парламентской монархии (как разновидности ограниченной монархии) характерны следующие черты:

1) власть монарха ограничена во всех сферах государственной власти;

2) правление основано на принципах разделения властей и парламентаризма;

3) исполнительная власть реализуется правительством, которое формируется и несет ответственность перед парламентом;

4) правительство формируется из представителей партии, победившей на выборах в парламент, главой правительства становится лидер этой партии;

5) законы принимаются парламентом, их подписывает монарх, который формально обладает правом абсолютного вето и роспуска законодательного органа, но в силу правового обычая этими прерогативами не пользуется;

6) монарх обладает правом помилования и назначения судей, но высшие судебные функции обычно осуществляются Верховным Судом, т.е. судебная власть является независимой;

7) подданные в монархии обладают таким же объемом демократических прав и свобод, что и граждане в республиках.

Кроме того, за монархом могут сохраняться определенные полномочия, например, право назначения главы правительства, министров, но только по предложению парламента (монарх не вправе отклонить кандидатуру премьер-министра, если она прошла одобрение в парламенте). Монарх может принимать указы, но они обычно подготавливаются в правительстве и подписываются главой правительства или соответствующим министром (контрасигнация). Без такой подписи указы монарха не имеют юридической силы, а премьер-министр или министр, подписавшие указ монарха, берут на себя ответственность за исполнение указа. Монарх выступает в роли политического арбитра в случае политического кризиса в стране, может отправить правительство в отставку, если оно потеряло доверие парламента или, наоборот, по просьбе правительства, распустить парламент и назначить новые выборы.

Парламентская монархия в наши дни существует в таких государствах как Япония, Великобритания, Бельгия, Нидерланды, Испания, Норвегия, Швеция, Дания и др.

Некоторые ученые (например, Т.Н. Радько, В.М. Корельский) относят к ограниченным сословно-представительные монархии, существовавшие в России и Западной Европе в Средние века, однако данное понятие носит больше исторический характер, предполагавший деление общества на сословия и классы, применение его для современных государств представляется нецелесообразным. Сомнительным является и использование термина «конституционная монархия», как ограничения власти монарха конституционными положениями и закрепления в них минимального объема прав и свобод для подданных. Это связано с тем, что конституция как основной закон страны принята практически во всех государствах, в т.ч. с монархической формой правления, и она уже не является показателем ограничения власти царствующей особы, т.к. это общепринятая мировая юридическая практика. Кроме того, конституции монархических государств например арабских стран только закрепляют высокий правовой статус султана (эмира, короля) наделяя его обширными полномочиями как в сфере духовной, так и светской власти, поскольку его окружение не заинтересовано в серьезных ограничениях его власти, в т.ч. из религиозных соображений.

Однако самой распространенной формой правления является республика. Республика (в переводе с латинского – «общественное дело») наравне с монархией является одной из самых древнейших форм государственного правления, известной со времен античности (Древнегреческие города-государства, Древний Рим), при этом глиняные таблички Шумерской цивилизации IV тысячелетия до н.э., также упоминают о выборных органах власти в некоторых городах шумеров.

Республика — форма правления, при которой верховная государственная власть формируется путем выборов на определенный срок и на условиях подотчетности населению.

Так Н. И. Матузов и А. В. Малько считают, что республика: «... - это форма правления, при которой глава государства является выборным и сменяемым, а его власть считается производной от избирателей или представительного органа»[130].

По мнению В. В. Оксамытного республика: «... представляет собой государство, в котором верховное правление осуществляется выборным органом от имени народа, делегирующего ему свои полномочия на определенный срок»[131].

А. Ф. Вишневский, Н. А. Горбаток, В. А. Кучинский определяют, что «республика - такая форма правления, при которой верховная государственная власть осуществляется выборными органами, избираемыми главным образом населением на определенный срок»[132].

С точки зрения В.М. Корельского: « Республика – это форма правления, в которой высшая государственная власть принадлежит выборным органам, избираемым на определенный срок и несущим ответственность перед избирателями»[133].

Для республиканскойформы правления характерны следующие признаки:

1) верховная государственная власть осуществляется выборными органами (президент, парламент);

2) источником власти является народ, который реализует эту власть через референдумы, выборы органов государственной власти и местного самоуправления;

3) срочность полномочий высших представительных органов
власти (парламент, президент), при возможности переизбрания на следующий срок;

4) использование демократических институтов в разнообразных формах (референдумы, выборы, отзывы выборных должностных лиц, собрания и сходы местных жителей, публичные слушания, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы власти и т.д.);

5) юридическая и политическая ответственность главы государства и других выборных должностных лиц перед населением или представительными органами.

В настоящее время в мире различают три основные разновидности республиканской формы правления - президентскую, парламентскую и смешаннуюреспублики.

Президентская республикаимеет следующие особенности:

1) соединение в руках президента полномочий главы государства и главы правительства, т.е. всей исполнительной власти;

2) выборы президента осуществляются на основе всеобщих выборов, либо коллегией выборщиков представляющих население страны, тем самым он получает свой мандат непосредственно от народа;

3) президент обладает значительным объемом полномочий: он является верховным главнокомандующим, может ввести в стране военное или чрезвычайное положение, представляет страну на международной арене с правом подписания международных договоров, назначает высших должностных лиц, присваивает звания и чины, вручает государственные награды; самостоятельно формирует и отправляет в отставку правительство, которое несет ответственность только перед президентом; может назначить референдум.

4) в сфере законодательной власти обладает правом законодательной инициативы и правом отлагательного вето.

5) в сфере судебной власти назначает судей и обладает правом помилования.

Таким образом, президентская республика характеризуется сильной властью и широким объемом полномочий главы государства. К президентским республикам относятся США, Венесуэла, Аргентина, Мексика, Бразилия и др.

К особенностям парламентской республикиотносятся:

1) верховная власть в государстве принадлежит парламенту (принятие законов во всех сферах жизни государства и общества, без каких-либо ограничений);

2) президент избирается парламентом (специальной коллегией, образуемой парламентом) и несет перед ним политическую (в некоторых случаях юридическую ответственность), т.е. может быть отозван с должности парламентским большинством;

3) правительство формируется только парламентским путем, при этом главой правительства становится лидер партии или партийной коалиции, победившей на парламентских выборах;

4) парламент назначает высших судей и генерального прокурора, может выполнять судебные функции при импичменте (отрешении) высших должностных лиц. За государственную измену или нарушение конституции.

5) правительство несет политическую ответственность перед парламентом, объявление парламентом вотума недоверия правительству
означает, что правительство должно уйти в отставку.

6) президент является номинальным главой государства.

Основные функции по управлению государством осуществляет глава правительства, в т.ч. подписание международных договоров, командование вооруженными силами, определение внутренней и внешней политики страны и др. Однако за президентом остается ряд прерогатив: право отлагательного вето (которое является «слабым» и преодолевается простым парламентским большинством), присвоение званий и чинов, вручение государственных наград, помилование. Должность главы государства сохраняется только для политической стабильности государственной системы (президент в указанных конституцией случаях может распустить парламент, отправить в отставку правительство или передать закон на рассмотрение Конституционного Суда, назначить дату проведения референдума) и предотвращения конфликтов между исполнительной, законодательной, судебной властями.

7) развитая многопартийная система, предполагающая участие большого количества политических партий (партийных коалиций) в парламентских выборах.

Тем самым парламентская республика характеризуется сильной властью парламента, являющегося не только представительным и законодательным органом власти, но и высшим государственным органом, выполняющим контролирующие функции. Парламентскими республиками являются Австрия, Венгрия, Германия, Италия, Индия и др.

Смешанная республика (президентско-парламентская, полупрезиденская) характеризуется балансом сил, установившимся между президентской и парламентской властями.

Первые рассуждения о смешанной форме правления встречаются еще у Полибия (VI в. до н. э.), когда он писал о соединении в государственном управлении древнеримской республики элементов монархии, аристократии и демократии. Активными сторонниками смешанной формы правления в России были М. М. Ковалевский, Б. Н. Чичерин, поскольку такое правление, по их мнению, исключило бы крайности российской государственности. Смешанную форму правления в современных государствах подробно рассматривает В. Е. Чиркин в работе «Государствоведение»[134].

Характерные признаки смешанной республики:

1) президент и парламент избираются непосредственно гражданами, что дает возможность им иметь некую свободу действий по отношению друг к другу;

2) президент самостоятельно формирует правительство, т. е. назначает министров, утверждает структуру правительства и т. д. Однако премьер-министр, как правило, он назначается с согласия парламента, либо правительство должно получить одобрение парламентского большинства;

3) правительство несет ответственность перед президентом (может быть отправлено в отставку в любой момент), но и парламент может объявить вотум недоверия правительству, что также приводит к отставке последнего;

4) парламент может объявить импичмент президенту, т. е. поставить вопрос об отстранении президента от должности в случае государственной измены.

5) президент может распустить парламент и назначить новые парламентские выборы (например, в случае неоднократного отказа утвердить в должности премьер-министра или в случае отказа в доверии правительству).

К смешанным республикам можно отнести Россию, Францию, Польшу, Болгарию, Турцию и др.

Наряду с республиканской и монархической формой правления существуют нетипичные (смешанные) формы правления, соединяющие некоторые признаки, как республик, так и монархий.

В частности ряд авторов (Чиркин В.Е., Морозова Л.А.) выделяют монархию с республиканскими элементами (монархическую республику, выборную монархию). Особенностью данной формы правления является выборность монарха на определенный срок (Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия). Например, в Малайзии главу государства — монарха (Верховного правителя) — выбирает на пятилетний срок Совет правителей штатов, в состав избирательной коллегии которого входят главы (султаны) девяти монархических штатов. Главы (губернаторы) остальных четырех республиканских штатов не являются наследственными султанами, потому участия в выборах Верховного правителя. Султаны штатов избираются на пост Верховного правителя — главы государства по очереди, для чего в Совете правителей ведется особый список.

Противоположностью монархии с республиканскими элементами является республика с монархическими элементами, которую сближает с монархической формой правления наличия института пожизненного президентства, предполагающего передачу должности главы государства преемнику (сыну), т.е. фактически по наследству. Например, должность пожизненного президента появилась впервые в Югославии для Иосипа Броз Тито, первого Президента Югославии, а затем установилась в некоторых странах Азии и Африки: в 60-х гг. - в Индонезии, в 70-х гг. XX в. - в Тунисе, Уганде, Малави, Центральноафриканской Республике, в Экваториальной Гвинее, в 90-х гг. XX в. - в Туркменистане (Сапармурад Ниязов) и некоторых других странах. В Корейской Народно-Демократической Республике сын «вечного президента» Ким Ир Сена – Ким Чен Ир был объявлен его наследником и стал в 1994 г. руководителем страны (но не президентом).

В условиях военных режимов возникают президентско-милитаристскиереспублики. Президенты таких республик не избираются населением или представительными органами, а провозглашаются соратниками диктатора по военному перевороту, составляющими революционный (национальный, военный) совет, народный фронт, комитет национального освобождения или иной орган. Например, Аргентина при генерале Перроне, Чили при генерале Пиночете, Ирак при Хусейне и др. При данной форме правления устанавливается военная диктатура, и верховная государственная власть опирается на армию.

Особая форма республики — клерикальная республика, где верховная власть принадлежит духовенству. При этом не исключается существование выборного светского главы государства и парламента. Например, в Иране, в соответствии с Конституцией 1979 г., имеются избранные населением президент и парламент, но высшая политическая власть принадлежит руководителю государства (рахбару) – высшему духовному лидеру (с 1989 г. аятолла Хоменеи). Конституционный контроль осуществляет Исламский (охранительный) совет, проверяющий законодательство на соответствие нормам мусульманского права, Корпус стражей революции следит за соблюдением гражданами норм шариата.

К нетрадиционным формам правления принадлежит также советская республика, представляющая собой социалистическое государство, основанное на союзе рабочих и крестьян при диктатуре пролетариата. Государственная власть принадлежит выборным советам народных депутатов(собраний народных представителей), являющихся представительными (законодательными) и контрольно-распорядительными органами власти. Советы народных депутатов составляют единую иерархичную систему (по принципу «демократического централизма» - выборность советов и подчинение нижестоящих советов вышестоящим), формируют исполнительные и судебные государственные органы власти, осуществляя за ними контроль. При этом общее руководство государственными органами обычно осуществляется правящей партией (коммунистической, социалистической, трудовой) через свои партийные структуры.

К странам, еще сохранившим, данную форму правления относятся Китай, Вьетнам, Куба, Северная Корея и др.

Таким образом, существует множество разновидностей моделей организации высших органов государственной власти, что требует не только их тщательного государственно-правового анализа, но и нового переосмысления понятия «форма правления».