Поняття адміністративно-правових норм та способи їх реалізації

Адміністративне право як галузь права України являє собою сукупність правових приписів, тобто виражених у правових актах норм, на основі яких здійснюється регулювання взаємовідносин суб’єктів, тобто адміністративне право – це сукупність або ж система норм. Адміністративне законодавство, попри наявність великого масиву правових актів, що забезпечують здійснення державного управління, не містить поняття адміністративно-правової норми, тому його можна виокремити з допомогою загального поняття правової норми. В теорії права під нормою права розуміють конкретний припис держави щодо бажаної поведінки учасника правовідносин.

Зважаючи на те, що джерел адміністративного права є досить багато, кількість адміністративно-правових норм також є значною. Проте єдиного розуміння поняття адміністративно-правової норми немає, тому багато авторів дають авторські визначення вказаної категорії, що, безперечно, збагачує науковий багаж досліджень в галузі адміністративного права, проте не сприяє виробленню єдиного підходу до тлумачення даного поняття.

Так, Б.М. Лазарєв вважає, що адміністративно-правова норма – це правило поведінки, що встановлюється або санкціонується державою для регулювання суспільних відносин, які складаються у сфері управління і охороняються від посягань примусовою силою держави. Таким чином, адміністративно-правова норма завжди є юридично визначеним правилом поведінки, дія якого спрямована на регулювання відносин у суспільстві. Цю ж точку зору підтримує і відомий російський вчений-адміністративіст Д.М. Бахрах, який переконаний, що адміністративно-правові норми можна розуміти як встановлені або санкціоновані державою правила, котрі регулюють відносини у сфері державного або муніципального управління, реалізація яких при невиконанні забезпечується державним примусом.

Вітчизняний вчений Ю.П. Битяк визначає адміністративно-правову норму як конкретний припис держави або уповноваженого на те органу щодо бажаної поведінки суб’єкта адміністративних відносин, що є необхідним елементом конкретно­го адміністративно-правового акта (закону, указу Президента, поста­нови Кабінету Міністрів та ін.). Звідси можемо зробити висновок, що адміністративно-правова норми завжди має бути виражена у певній правовій формі, тобто вміщуватися в конкретному правовому акті, який прийнятий відповідно до визначеної процедури в межах компетенції суб’єкта управління.

Інший український дослідник Голосніченко І.П. називає адміністративно-правовою нормою обов’язкове, формально визначене правило поведінки, що встановлюється та охороняється Українською державою для організації та регулювання суспільних відносин, які виникають, розвиваються та припиняються у процесі здійснення державної виконавчої влади та відповідальності у сфері управління за незначні правопорушення.

З точки зору Богуцького В.В. адміністративно-правова норма — це правило по­ведінки, яке встановлене державою (Верховною Радою України, орга­ном виконавчої влади) з метою врегулювання суспільних відносин у сфері державного управління та визна­чає межі належної, допустимої або рекомендованої поведінки лю­дей, діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій і трудових колективів у сфері вико­навчої влади.

Слід відзначити, що жодне з наведених понять не є вичерпним, вони доповнюють один одного та відображають різні аспекти вказаного терміна.

З урахуванням наведених поглядів, а також виходячи із сучас­ного розуміння сутності адміністративного права пропонуємо на­ступне визначення: адміністративно-правові норми — це встанов­лені, санкціоновані або ратифіковані державою, формально визна­чені, юридично обов’язкові, охоронювані засобами державного приму­су правила поведінки учасників суспільних відносин у сфері реалізації виконавчої влади та управлінської діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, які забезпечують умови реалізації ци­ми учасниками своїх прав та виконання покладених на них обов’язків.

Будь-яка адміністративно-права норма містить правило, модель відповідної поведінки, регулює відносини управління, вона органічно включена у галузеву систему, поза якою існувати не може. Наприклад, норма, що міститься у статті 173 КУАП України, встановлює відповідальність за дрібне хуліганство і діє у взаємозв’язку з нормами статті 12 Кодексу, в якій сказано, що до адміністративної відповідальності притягуються особи, які на момент вчинення проступку досягли віку 16 років; статті 213, яка визначає перелік суб’єктів, що можуть розглядати справи про адміністративні правопорушення, статті 254, яка зобов’язує уповноважені на те органи скласти протокол про адміністративне правопорушення тощо.

Норми адміністративного права визначають межі належної, допустимої або ж рекомендованої поведінки людей, діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій та трудових колективів у сфері виконавчої влади. Таким чином, правила поведінки, що містяться у таких нормах не завжди мають імперативний характер, вони можуть не лише спрямовувати поведінку / діяльність учасників правовідносин, але й визначати її межі, умови законності. Вони встановлюють правовий режим взаємовідносин суб’єктів державного управління і місцевого самоврядування, порядок здійснення організаційно-управ­лінської діяльності, визначають права і обов’язки громадян у сфері виконавчої влади та гарантії й способи їх реалізації.

Серед норм адміністра­тивного права значне місце відводиться нормам про відповідаль­ність (адміністративну, дисциплінарну, матеріальну). Причому більша частина таких норм має імперативний (наказовий) ха­рактер, тобто їх реалізація підкріплюється можливістю застосування примусової сили держави. Так, вчинення особою адміністративного правопорушення тягне за собою накладання визначеної в законі санкції, причому виконання відповідного стягнення має бути забезпечене незалежно від волі правопорушника.

Для того, щоб адміністративно-правова норма діяла, вона повинна бути реалізована, тобто практично втілена в життя. Реалізація норм адміністративного права виражається в поведінці суб’єкта, яка відповідає вимогам норми. В теорії адміністративного права виділяють декілька способів реалізації норм:

1. Виконання – полягає в активній поведінці суб’єкта права, спрямованій на виконання її вимог. Суть виконання полягає у чіткій реалізації зобов’язуючих норм адміністративного права, коли суб’єкти вказаної галузі права (і відповідно виникаючих правовідносин) своїми активними діями втілюють у життя покладені на них обов’язки. Так, виконуючи покладені на них обов’язки, уповноважені працівники державної податкової служби відповідно до Закону України „Про державну податкову службу в Україні” проводять перевірки суб’єктів господарювання на предмет дотримання ними вимог податкового законодавства України.

2. Дотримання – полягає в утриманні суб’єкта від вчинення заборонених дій, тобто дотримання передбачає наявність пасивної поведінки суб’єкта, що не допускає вчинення протиправних дій. Таким чином дотриманням буде утримання суб’єкта від порушення приписів чинного законодавства: утримання від вчинення корупційних дій державними службовцями, непорушення правил дорожнього руху водіями і пішоходами тощо.

3. Використання передбачає наявність активної поведінки суб’єкта права, проте він сам приймає рішення про те, скористатися чи ні наданим йому правом (наприклад, правом на оскарження незаконних дій і рішень державних органів, правом на освіту, на використання здобутків культури тощо). Таким чином, використання правових норм є добровільною справою. Ніхто не може примусити особу використовувати ту чи іншу правову норму, проте ніхто не повинен нести і відповідальність за невикористання правових норм.

4. Застосування полягає в тому, що уповноважений на те суб’єкт приймає індивідуальне, юридично значиме рішення на основі діючої норми. Воно є проявом владної діяльності уповноважених державних органів із приводу конкретних справ та з виданням індивідуальних юридичних актів. Таким чином, на відміну від перших трьох способів реалізації правових норм, застосування є прерогативою органів, наділених владними повноваженнями та здійснюється відносно суб’єктів адміністративних правовідносин з метою реалізації абстрактних приписів нормативних актів у конкретних життєвих ситуаціях. Так, відповідно до Закону України „Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” особи, які досягли пенсійного віку мають право на пенсію за умови достатнього страхового стажу. Проте лише прийняття рішення про призначення пенсії конкретному громадянинові дозволяє говорити про реалізацію загального положення законодавства в конкретному пенсійному правовідношенні, тобто про застосування правової норми.

Застосування адміністративно-правових норм є основною формою виконавчо-розпорядчої діяльності держави і здійснюється в особливому процесуальному порядку.

Слід відзначити, що адміністративно-правові відносини є юридичним результатом регулюючого впливу адміністративно-правових норм на суспільні відносини. Разом з цим такі норми регулюють переважно управлінські суспільні відносини, тобто відносини, що виникають у сфері виконав­чої та розпорядчої діяльності органів виконавчої влади.