Вопрос 59. Контроль органов исполнительной власти. Административный надзор.

Контроль, являясь одной из основных функций управленче­ской деятельности, проявляется в различных формах в процессе реализации исполнительной власти ее субъектами. При этом осо­бенности контроля зависят от характера компетенции того или иного исполнительного органа и ее масштабности. С этих позиций можно выделить контроль органов общей, меж­отраслевой и отраслевой компетенции. В первом случае имеется в виду распространение контрольных функций и соответствующих им полномочий на всю систему исполнительной власти (на уровне РФ или ее субъектов).

В иных вариантах контрольные полномо­чия ограничиваются рамками порученной данному органу сферы деятельности. Соответственно возможно выделение ведомствен­ного и надведомственного контроля. В основе различия между ними положен фактор непосредственной подчиненности (подведомственности) либо ее отсутствия. Ведомственный контроль осуществляется в отношении объек­тов, находящихся в непосредственном подчинении органа испол­нительной власти. Надведомственный контроль (иногда его называют вневедом­ственным) осуществляется в отношении таких органов, предпри­ятий и учреждений, которые организационно (ведомственно) не подчинены контролирующему органу. Как правило, контрольны­ми полномочиями такого рода наделяются исполнительные орга­ны с межотраслевой компетенцией. Они вправе контролировать работу по вопросам своей компетенции других исполнительных органов, а также предприятий и учреждений независимо от их ве­домственной подчиненности (принадлежности) и формы собствен­ности. Например, государственный контроль за соблюдением фи­нансово-бюджетной дисциплины со стороны Министерства фи­нансов РФ.

Следует учитывать, что такое разграничение вариантов контрольной деятельности во многом условно. Объясняется это тем, что в настоящее время для всех органов исполнительной власти характерно осуществление контрольных функций как ведомственного, так и надведомственного характера. Например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ контроли­рует деятельность подведомственных предприятий и учреждений, а также осуществляет надведомственный контроль по вопросам соблюдения санитарно-противоэпидемических правил.

Контрольные функции и полномочия Правительства РФ наи­более полно выражают сущность общего контроля. Как высшее звено системы исполнительной власти в стране, оно в пределах своей компетенции организует исполнение Конституции, феде­ральных законов, указов Президента и осуществляет системати­ческий контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законода­тельства (ст.4 Закона о нем). В числе общих полномочий Прави­тельства — обеспечение единства системы исполнительной вла­сти, направление и контроль деятельности ее органов. В качестве одного из частных проявлений его контрольных полномочий мож­но назвать государственный контроль в сфере внешнеэкономиче­ской деятельности, международного научно-технического и куль­турного сотрудничества.

Правительство РФ обеспечивает исполнение своих постановле­ний и распоряжений, а также соблюдение федеральными органа­ми исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ; в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между названными органами; вносит пред­ложения Президенту РФ о приостановлении действия актов орга­нов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоре­чия федеральным законам или нарушения прав и свобод граждан. При этом Правительство руководствуется положениями ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которыми правовые акты субъ­ектов РФ, включая и акты их органов исполнительной власти, не могут противоречить не только федеральным законам, но и актам федеральных органов исполнительной власти. При противоречии действует правовой акт федерального значения.

В субъектах РФ контрольные функции и полномочия общего характера осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции. Это либо аппараты президентов республик или иных по наименованию глав исполнительной власти, либо адми­нистрации, представленные губернаторами, правительствами, мэриями и т.п. Они контролируют деятельность как подведомст­венных им органов отраслевой и межотраслевой компетенции, так и предприятий, учреждений федерального подчинения, действую­щих на их территории.

Особенности административного надзора.Административный надзор - это такой вид контрольной деятельности, для которого характерно следую­щее: во-первых, осуществление соответствующих полномочий в отношении объектов (органов, предприятий, учреждений), орга­низационно не подчиненных субъектам надзора; во-вторых, про­верка исполнения специально установленных правил и норм. Тем не менее ограничиться этим нельзя, так как чаще всего первый признак характерен в настоящее время почти для всех органов ис­полнительной власти. Констатации лишь второго признака явно недостаточно.

Поэтому важное значение приобретают дополнительные при­знаки, характеризующие конструкцию административного над­зора и позволяющие все-таки провести грань между ним и ведом­ственным контролем. Суть дела заключается в получении ответа на вопрос: какие юридические последствия вызывают действия по контролю и над­зору? Анализ соответствующего нормативно-правового материала позволяет получить следующий ответ. По результатам контроля возможно применение к должност­ным лицам подконтрольных исполнительных органов, предпри­ятий и учреждений, виновных в совершении неправомерных дей­ствий, мер дисциплинарной ответственности. Именно она полно­стью соответствует отношениям организационной соподчиненности. Очевидно, что контрольные действия не распространяются на граждан, общественные объединения, иные организации негосу­дарственного характера, на объекты государственной собственно­сти и иного ведомственного подчинения. Вместе с тем контроль может привести к отмене правовых актов подведомственных орга­нов (должностных лиц).

Юридические результаты надзора иные. Они могут найти свое выражение в применении к поднадзорным объектам исключи­тельно мер административного принуждения (предупредитель­ных, пресекательных и наказательных). И это соответствует пред­мету административного надзора, каковым являются действия по исполнению общеобязательных правил, устанавливаемых госу­дарством. Эти правила имеют специальный характер и соответст­вующее ему целевое назначение. Например, противопожарные правила. Осуществляя надзор за их соблюдением, полномочные органы контролируют не все стороны деятельности поднадзорного объекта, что свойственно ведомственному контролю, а лишь со­стояние его противопожарной безопасности.

Общеобязательных правил достаточно много, что объясняется необходимостью обеспечения общественной безопасности и право­порядка в таких сферах деятельности, которые затрагивают жиз­ненные интересы всех или многих физических и юридических лиц. Именно поэтому границы административного надзора значи­тельно шире, чем у контроля. В частности, его объектом является поведение граждан, что не свойственно ведомственному контро­лю. С другой стороны, будучи специализированным, административный надзор нередко своим объектом имеет действия ограни­ченного круга поднадзорных предприятий, учреждений и лиц.