Вопрос 55. Стадии производства по делам об административных правонарушениях.

1. Возбуждение дела об административном правонарушении является самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установление факта административного правонарушения, а также определения подведомственности (подсудности).

Возбуждение дела об административном правонарушении включает процессуальную деятельность по получению информации об административном правонарушении, ее оформлении и регистрации. На данном этапе разрешается целый ряд вопросов: является ли сообщение об административном правонарушении поводом к возбуждению дела; содержатся ли в источнике информации сведения о событии административного правонарушения, нет ли обстоятельств, исключающих производство по делу; уточняется, по какой статье квалифицируется данное административное правонарушение, возникает ли необходимость административного расследования, подлежат ли материалы дела передаче по подведомственности или подсудности, и др.

Статья 28.1 КоАП впервые устанавливает процессуальные основания возбуждения дела об административном правонарушении: поводы возбуждения дела об административном правонарушении. К ним относятся: 1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; 2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, за исключением некоторых административных правонарушений. К ним относятся, например, дела об административных правонарушениях, связанные с нарушением законодательства об охране труда (ч.2 ст.5.27), фиктивным и преднамеренным банкротством (ст.14.12) и др. Поводами к возбуждению перечисленных дел являются поводы, указанные в п.1 и 2 ст.28.1, сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве - собрания (комитета) кредиторов.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, при наличии следующих условий: 1) если для этого имеется хотя бы один из поводов, предусмотренных статьей 28.1; 2) достаточно данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

На стадии возбуждения дела об административном правонарушении имеют значение при установлении степени общественной опасности объект, последствия административного правонарушения, способ его совершения. Рассматривая вопрос о наличии оснований для возбуждения дела об административном правонарушении, нельзя не учитывать, что по ряду составов субъектом административного правонарушения выступает юридическое лицо. Таким образом, квалификация административного правонарушения является одним из существенных вопросов при возбуждении дела об административном правонарушении. Необходимым элементом возбуждения дела об административном правонарушении является наличие достаточных данных, на основе которых устанавливаются признаки административного правонарушения. Правильное определение круга обстоятельств, подлежащих установлению в стадии возбуждения дела об административном правонарушении, и пределов их исследования имеет значение для законного и обоснованного решения по делу.

Для того чтобы признать имеющиеся данные достаточными, может потребоваться административное расследование. Оно дает возможность получить дополнительные сведения и материалы, требующиеся для правильного разрешения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (регулируется ст.28.7 КоАП).

Момент возбуждения дела об административном правонарушении зависит от характера административного правонарушения и условий его совершения. Так, дело об административном правонарушении может быть возбуждено с момента: 1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных КоАП; 2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (см. : ст.28.2); 3) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования (см.: ст.28.5);4) оформления предупреждения или наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если протокол не составляется (см.: ч.1 ст.28.6 КоАП).

Особое значение на стадии возбуждения дела об административном правонарушении отводится протоколу. Под протоколом об административном правонарушении понимается такой процессуальный документ, в котором отражаются сведения, связанные с фактом противоправного деяния и характеризующие личность нарушителя.

В связи с тем, что протоколом не только осуществляется фиксация стадии возбуждения дела об административном правонарушении, но и определяется принятие решения по делу, действующим законодательством предъявляются определенные требования к его составлению и содержанию. В соответствии с КоАП протокол о совершении административного правонарушения составляется во всех случаях, за исключением тех, когда дела об административных правонарушениях возбуждаются прокурором (ч.1 ст.28.4); а также в рамках упрощенного производства, т.е. когда административное наказание назначается без составления протокола (ст.28.6).

В протоколе об административном правонарушении указываются: дата и место его составления, должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол (постановление); сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; место, время совершения и событие административного правонарушения; статья КоАП или закона субъекта РФ, нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

В случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными изменениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (ст.28.8).

В целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте, а также для установления личности нарушителя допускаются доставление, административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов, осмотр помещений юридического лица, в порядке предусмотренном КоАП. Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим данное правонарушение, а также свидетелями и потерпевшими, если таковые имеются.

Протокол о совершении административного правонарушения не является единственным процессуальным документом, фиксирующим возбуждение производства по делу об административном правонарушении. Так, юридическую силу протокола имеет постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении (см.: ст.28.4); определение о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенное уполномоченным органом, в случаях, когда необходимо административное расследование (см.: ст.28.7).

Юридическую силу протокола о совершении административного правонарушения имеют составленные в установленной форме акты проверки в тех случаях, когда протокол не составляется, например акты налоговых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако вопрос о данном процессуальном документе в КоАП остался открытым. Требования, предъявляемые к акту налоговой проверки, содержащему данные о правонарушении, регламентируются в НК (ст.100).

Статья 28.3 КоАП устанавливает должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.В данной статье устанавливается общее правило, согласно которому протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в пределах компетенции соответствующего органа. Так, протоколы об административных правонарушениях от имени соответствующих органов уполномочены рассматривать: 1) руководители соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, их заместители; 2) руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;3) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции; 4) уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ.

Статья 28.5 КоАП определяет сроки составления протокола об административном правонарушении. Процессуальный срок представляет собой определенный промежуток времени, на протяжении которого должны совершаться те или иные действия либо приниматься решения по делу. Соблюдение сроков является одним из обязательных условий своевременного, оперативного разбирательства дела об административном правонарушении.

В данной статье сроки составления протокола об административном правонарушении регламентируются впервые, и в достаточной степени жестко. При этом в зависимости от характера административного правонарушения и условий его совершения установлено несколько вариантов сроков составления протокола об административном правонарушении: а) немедленное составление; б) в течение двух суток; в) в течение месяца; г) в течение двух месяцев; д) в течение шести месяцев. Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

Основанием для составления протокола в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения является необходимость: дополнительного выяснения обстоятельств дела; установления данных о физическом лице, индивидуальном предпринимателе или о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении. Срок составления протокола в течение месяца, а в исключительных случаях двух и шести месяцев обусловлен необходимостью административного расследования, только по окончании которого и составляется протокол (ч.6. ст.28.7).

Административное наказание без составления протокола назначается в виде предупреждения. Назначение административного наказания без составления протокола в виде административного штрафа осуществляется на месте совершения административного правонарушения, если размер штрафа не превышает одного минимального размера оплаты труда, а при нарушении таможенных правил - не более десяти минимальных размеров оплаты труда. В указанных случаях уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения оформляется предупреждение либо налагается и взимается административный штраф. Исключение составляет совершение административного правонарушения в области дорожного движения. В этом случае постановление о назначении административного штрафа оформляется постановлением-квитанцией установленного образца, а сумма административного штрафа вносится или перечисляется лицом, привлеченным к административной ответственности, в банк или иную кредитную организацию в течение тридцати дней с момента назначения административного наказания.

Если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении оспаривает: а) наличие события административного правонарушения; б) назначенное ему административное наказание; в) отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения административного правонарушения, в этих случаях составляется протокол об административном правонарушении.

Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении. Если совершение административного правонарушения влечет административный арест, то протокол (постановление прокурора) передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).

2. Рассмотрение дела об административном правонарушении.Рассмотрение дела об административных правонарушениях как самостоятельная стадия производства представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на проверку и юридическую оценку фактических обстоятельств дела и принятие решения по делу. Рассмотрение дела об административном правонарушении можно разделить на несколько частей: подготовительная часть; рассмотрение дела по существу; постановление по делу об административном правонарушении и его оглашение.

Каждая часть имеет свои специфические цели и задачи, но в целом для них характерны определенная самостоятельность, взаимосвязанность, логическая последовательность и завершенность. Непременным условием законного и обоснованного рассмотрения дел об административных правонарушениях как в судебном, так и во внесудебном порядке является предварительная подготовка к их разбирательству, которая предполагает обязательное разрешение судьей, коллегиальным органом, должностным лицом вопросов, предусмотренных статьей 29.1 КоАП.

Так, в процессе изучения дела об административном правонарушении судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении должен решить: 1) вопрос о том, относится ли к его компетенции рассмотрение данного дела. Если судья, орган, должностное лицо установит, что поступившее дело относится к его компетенции, то дело принимается к рассмотрению. В противном случае материалы дела направляются по подведомственности. В случаях, когда имеет место двойная подведомственность, дело рассматривает тот орган (должностное лицо), к которому оно поступило. 2) решается вопрос о том, насколько правильно составлен протокол и другие материалы дела об административном правонарушении. Ненадлежащее оформление протокола об административном правонарушении и иных материалов дела свидетельствует о недостаточно полном исследовании события правонарушения и лице, его совершившем. В этом случае они не могут быть приняты к рассмотрению и, как правило, с замечаниями возвращаются тому, кто его составил (ч.3 ст.28.8). 3) На стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении рассматривается вопрос об обстоятельствах, исключающих производство по делу. 4) выясняется вопрос о достаточности имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу. Достаточность доказательства означает, что на основе данной совокупности может быть сделан достоверный вывод и принято соответствующее решение по делу. Возникает правомерный вопрос: как определить, достаточно ли имеющихся по делу об административном правонарушении материалов для его рассмотрения по существу? При ответе на него нет никаких заранее установленных критериев. Это делается на основе внутреннего убеждения. Поэтому определение достаточности доказательств по делу представляет наибольшую сложность. И именно по этому вопросу чаще возникают расхождения, например, нередко одно и то же доказательство должностное лицо признает достаточным, а судья на стадии обжалования - нет. 5) При подготовке к рассмотрению дела выясняется вопрос о том, имеются ли ходатайства и отводы.

Это может быть ходатайство о допуске к участию в деле, о дальнейшем направлении дела по подведомственности, об исследовании дополнительных доказательств, о гражданском иске и мерах его обеспечения. Правом заявления ходатайств при подготовке дела к рассмотрению обладают лицо, в отношении которого ведется дело, защитник, законный представитель физического или юридического лица, потерпевший, эксперт.

Основанием для отвода судьи, члена коллегиального органа, должностного лица, на рассмотрение которого передано дело об административном правонарушении, является наличие родственных связей с лицом, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, или потерпевшего, их законных представителей, защитника или представителя либо наличие оснований считать, что это лицо лично, прямо или косвенно заинтересовано в разрешении дела. В таких случаях возможность рассмотрения дела исключается, а судья член коллегиального органа, должностное лицо обязаны заявить самоотвод. Порядок отводов и самоотводов определяется ст.29.2 и 29.3 КоАП. Основания для отвода распространяются и на прокурора, эксперта, переводчика, специалиста секретарей судебного заседания или коллегиального органа (ст.25.13).

6) выясняется вопрос о том, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом. Они определены в статье 29.2 КоАП. Законодатель исходит из того, что один лишь факт наличия оснований, позволяющих усомниться в беспристрастности судьи, члена коллегиального органа, должностного лица, должен повлечь устранение их из процесса. Указанные лица не могут рассматривать данное дело в случае, если это лицо: а) 1) является родственником лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического лица или юридического лица, защитника или представителя; б) лично, прямо или косвенно заинтересованного в разрешении дела. К родственникам относятся лица, состоящие в кровной связи между собой (прямое или боковое родство). Близкие родственники - это супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки (п.4 ст.5 УПК), родственники - все иные лица, за исключением близких родственников, состоящих в родстве (п.37 ст.5 УПК). Личная заинтересованность лица в разрешении дела должна быть подтверждена фактами.

Кроме того, судья, должностное лицо, члены коллегиального органа обязаны изучить круг вопросов, с которыми связывается прекращение начатого производства по делу об административном правонарушении.

Если будет установлено одно из обстоятельств, предусмотренных ст.24.5 КоАП, то отпадает необходимость разрешать вопросы, связанные с назначением рассмотрения дела об административном правонарушении. В этом случае выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Постановление выносится в соответствии с требованиями, предусмотренными в ст.29.10. В частности, в постановлении должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест.

Рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется судьей, коллегиальным органом, должностным лицом в сроки, предусмотренные действующим законодательством. Сроки рассмотрения дела об административном правонарушении входят в общий срок наложения административного наказания. Их соблюдение является одним из условий своевременного осуществления производства по делу.

Статья 29.6 КоАП устанавливает общий срок рассмотрения дела об административном правонарушении- пятнадцать дней. Он исчисляется со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело об административном правонарушении, протокола и других материалов дела. Днем получения следует считать дату регистрации протокола и других материалов об административном правонарушении. В ч.2 данной статьи предусмотрена возможность продления рассмотрения дела об административном правонарушении. Основанием для продления является: поступившее ходатайство от участников производства по делу об административном правонарушении; необходимость дополнительного выяснения обстоятельств дела. Рассмотрение дела об административном правонарушении может быть продлено не более чем на один месяц.

О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение. Исчисляется срок в этом случае со дня вынесения мотивированного определения.

Установлен так же срок рассмотрения дела об административных правонарушениях, совершение которых, влечет наложение административного наказания в виде административного ареста. Например, появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст.20.21).Такое дело рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента задержания.

Общие правила назначения административного наказания представляют собой основополагающие начала (принципы), которыми должны руководствоваться судьи, уполномоченные органы и их должностные лица при наложении административного наказания на лицо, совершившее административное правонарушение. Административное наказание должно назначаться с учетом всех положений Общей части КоАП. Прежде всего должны быть соблюдены все принципы административной ответственности – законность, равенство всех перед законом, справедливость, принцип презумпции невиновности и др.

В ст.4.1 КоАП сформулирован ряд правил назначения административного наказания.