Бюджетні трансферти, їх класифікація та характеристика

Трансферти в зарубіжній практиці трактуються як „передавальні платежі”, „односторонні перекази”, характерними ознаками яких є те, що рух коштів у вигляді трансфертів не супроводжується зустрічним одержанням товарів, послуг або грошей. Трансфертні платежі можуть виплачуватися урядом або фірмою домогосподарству чи фірмі; якщо такі платежі здійснює уряд, то їх називають урядовими або державними трансфертними платежами, в багатьох країнах – субсидіями.

Субсидії загального призначення (на практиці їх називають дотаціями) надаються місцевим бюджетам з метою їх збалансування; механізм надання не вимагає цільового використання одержаних коштів і тому такі субсидії не обмежують самостійність місцевої влади. Не випадково, що однією з вимог Європейської хартії місцевого самоврядування щодо формування фінансових ресурсів органів місцевої влади є виділення дотацій, не призначених для фінансування конкретних проектів.

Новим підходом до надання бюджетних трансфертів у європейських країнах стало використання дотацій, заснованих на результатах виконання певних програм, а не здійснення фінансування в межах визначеної суми. Наприклад, це – дотації лікувальним закладам з врахуванням кількості лікувальних процедур, школам – на основі результатів іспитів, місцевому громадському транспорту – відповідно до відпрацьованих пасажиро-кілометрів. Такий передачі бюджетних трансфертів дозволяє досягти вищої якості послуг, що надаються місцевою владою, проте такий підхід передбачає постійний контроль якості послуг на основі розроблених показників і стандартів, які повинні регулярно переглядатися.

На противагу субсидіям загального призначення, субсидії спеціального призначення (або субвенції) передбачають цільове використання одержаних коштів. Метою надання субвенцій є фінансування державних програм чи проектів, а також забезпечення органів місцевого самоврядування коштами, необхідними для виконання делегованих повноважень. Субвенційний механізм може передбачати дольову участь органів місцевого самоврядування у фінансуванні відповідних потреб і видатків.

Міжбюджетні трансферти, згідно Бюджетного кодексу, поділяються на чотири види: дотації вирівнювання; субвенції; кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; інші дотації.

Перший вид міжбюджетних трансфертів – це дотації вирівнювання, які надаються з державного бюджету місцевим бюджетам. Визначальною є назва, з якої випливає, що основною метою даного виду трансфертів є здійснення вирівнювання доходної спроможності бюджету, який її отримує, тобто, в кінцевому підсумку, згідно раніше визначеного нами поняття  проведення фінансового вирівнювання.

Даній цілі підпорядкований і сам механізм розрахунку дотацій вирівнювання. Так, обсяг дотації визначається шляхом співставлення видатків відповідних місцевих бюджетів, визначених із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості і коригуючих коефіцієнтів і доходів (кошику доходів), які, згідно Бюджетного кодексу, надходять до місцевих бюджетів. Розрахунок прогнозного кошика доходів здійснюється з використанням індексу відносної податкоспроможності, тобто коефіцієнту, що визначає рівень податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці у порівнянні з середнім показником по країні в розрахунку на одного мешканця.

Другий вид міжбюджетних трансфертів – це субвенції; вони можуть надаватися як з державного, так і місцевих бюджетів. Характерною ознакою субвенцій є цільове використання одержаних коштів, основні напрямки якого визначено: здійснення програм соціального захисту; компенсація втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою; виконання інвестиційних проектів; утримання об’єктів спільного користування чи ліквідація негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань; інші цілі.

Третій вид трансфертів представляє передачу коштів до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів. Так, наприклад, у випадках, коли прогнозні показники доходів місцевого бюджету перевищують розрахунковий обсяг його видатків (обрахованих із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів), то для такого місцевого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України. З метою стимулювання нарощування доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, до обчисленого обсягу коштів, що підлягають передачі до державного бюджету, застосовується коефіцієнт вирівнювання, який диференціюється залежно від рівня виконання таких доходів (від 0,6 до 1).

Четвертий вид міжбюджетних трансфертів – це інші дотації, які надаються з державного бюджету місцевим бюджетам. Наприклад, місцевим бюджетам надаються додаткові дотації на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок наданих державою податкових пільг. Діючим законодавством визначено, що надання державою податкових пільг, які зменшують доходи місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, повинно супроводжуватися наданням додаткової дотації з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію відповідних втрат доходів місцевих бюджетів.

З Державного бюджету України можуть надаватися такі трансферти місцевим бюджетам:

— дотації вирівнювання бюджету АР Крим, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського АР Крим та обласного значення, іншим бюджетам місцевого самоврядування;

— додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів;

— субвенції на здійснення державних програм соціального захисту;

— додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, встановлених державою;

— субвенція на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах;

— субвенція на виконання інвестиційних програм (проектів);

— інші додаткові дотації та субвенції.

Між місцевими бюджетами різних видів можуть надаватися такі міжбюджетні трансферти:

1) З міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АР Крим та обласного значення) і районних бюджетів:

— дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), а також кошти, що передаються з таких бюджетів до міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АР Крим та обласного значення) і районних бюджетів.

2) З бюджету АР Крим та місцевих бюджетів:

— субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;

— субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

— субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

— субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користування;

— додаткові дотації та інші субвенції.

Важливим надбанням Бюджетного кодексу України стало впорядкування міжбюджетних відносин і, зокрема, вдосконалення порядку надання трансфертів місцевим бюджетам з держбюджету на основі використання прозорих формалізованих процедур, що сприяло більш повній реалізації принципу справедливості і гласності у розподілі бюджетних ресурсів та суттєво зменшило гостроту міжбюджетних відносин. Такі позитивні зрушення були досягнуті у практиці розрахунку основного виду міжбюджетних трансфертів – дотацій вирівнювання, які надаються органам місцевого самоврядування для фінансування делегованих повноважень.

Проте нагромаджений досвід застосування формульних розрахунків виявив також і невирішені проблеми, це зокрема:

— відсутність безпосередньої ув’язки розмірів дотацій вирівнювання з основними макроекономічними показниками розвитку адміністративно-територіальних одиниць;

— в механізмі розрахунку дотацій вирівнювання не повною мірою враховується регіональна специфіка територій.

Позитивні зміни практично не торкнулися порядку виділення цільових субвенцій місцевим бюджетам; субвенційний механізм залишається непрозорим, залежним від суб’єктивних чинників, внаслідок чого кошти безсистемно розподіляються по території країни, посилюючи тим самим диспропорції соціально-економічного розвитку, створюючи різні інвестиційні можливості для органів місцевого самоврядування.

Надання фінансової допомоги з державного бюджету повинно базуватися на глибокому та усесторонньому аналізі соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць; застосуванні гласних, науково обґрунтованих та єдиних для всіх підходів у визначенні конкретних розмірів трансфертів. В той же час повинні враховуватися цілі регіональної політики, спрямованої на подолання депресивності окремих територій.

Основною метою надання субвенцій інвестиційного характеру повинно бути зменшення міжрегіональних диспропорцій у спроможностях здійснювати бюджетні інвестиції. При цьому велике значення має запровадження обґрунтованих і випробуваних на практиці правил розподілу, побудованих на засадах справедливості, неупередженості та об’єктивності.

Діюча система формування дохідної бази місцевих бюджетів і, в тому числі, порядок надання бюджетних трансфертів, не створює достатніх стимулів для збільшення власних доходів органів місцевого самоврядування, не сприяє пошуку додаткових резервів і залученню альтернативних джерел, а заохочує споживацькі настрої. Справа в тому, що в сучасних умовах:

— відсутні дієві стимули до збільшення надходжень як до державного, так і місцевих бюджетів;

— порядок надання трансфертів не враховує кращі результати діяльності місцевих фінансових органів;

— органи місцевого самоврядування не мають реального впливу на формування власних доходів;

— не працює повноцінно інститут місцевого оподаткування;

— відсутні механізми відмови від незабезпечених фінансовими ресурсами делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування.