Склад та особливості бюджетних субвенцій

Окремим видом міжбюджетних трансфертів є субвенції, які надаються з державного бюджету та місцевих бюджетів. Бюджетним кодексом визначено, що субвенції – це міжбюджетні трансферти, призначені для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Надання цільових субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам здійснюється відповідно до принципу субсидіарності у побудові бюджетної системи. Крім того за допомогою цільових субвенцій відбувається процес фінансового забезпечення повноважень, які органи державної влади делегують органам місцевого самоврядування.

У Державному бюджеті України можуть передбачатися такі види субвенцій місцевим бюджетам: субвенції на здійснення державних програм соціального захисту; субвенції на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах; субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів); інші субвенції. Порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.

Субвенції на здійснення державних програм соціального захисту надаються з державного бюджету місцевим бюджетам для проведення видатків по соціальному захисту та соціальному забезпеченню, визначених Бюджетним кодексом, а саме на:

— державні програми соціального забезпечення;

— державні програми соціального захисту;

— державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян;

— районні та міські програми і заходи щодо реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім’ї;

— державні культурно-освітні та театрально-видовищні програми;

— державні програми розвитку фізичної культури і спорту.

За рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу надаються пільги, виходячи із розрахунку вартості однієї тонни твердого палива та одного балона скрапленого газу на домогосподарство на рік, а особам, які мають таке право, – з розрахунку вартості 3,1 тонни вугілля на побутові потреби на домогосподарство на рік. Граничні показники вартості твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу у розрізі АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя визначаються Кабінетом Міністрів України. Перелік категорій населення, які мають право на одержання житлових субсидій та пільг, визначено законодавством.

Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають право: встановлювати збільшені норми на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива та скрапленого газу особам, які мають право на пільги та житлові субсидії відповідно до законодавства, за рахунок та в межах коштів відповідних місцевих бюджетів; надавати пільги на тверде та рідке пічне побутове паливо і скраплений балонний газ у натуральній формі або готівкою.

Натуральні норми забезпечення населення твердим та рідким пічним побутовим паливом і скрапленим газом, відповідно до яких населенню будуть надаватися пільги і житлові субсидії готівкою для відшкодування витрат на їх придбання, затверджуються Радою міністрів АР Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах мінімальних норм та граничних показників їх вартості, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з обсягу коштів, призначених на зазначену мету.

За рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот надаються житлові субсидії певним категоріям населення, а також пільги ветеранам; особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною; жертвам нацистських переслідувань; окремим групам пенсіонерів; багатодітним сім’ям тощо. Перелік категорій населення, які мають право на одержання субсидій та надання пільг, визначено у відповідних законодавчих актах.

За рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв’язку, інших передбачених законодавством пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян надаються відповідні пільги, а також здійснюються компенсаційні виплати за пільговий проїзд категоріям громадян, які визначені чинним законодавством.

Кабінет Міністрів України може здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту між їх видами та між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій і допомоги населенню в межах загального обсягу таких субвенцій.

Фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті АР Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського АР Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету.

Перерахування сум субвенцій на фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення провадиться Державною казначейською службою згідно з помісячним розписом асигнувань державного бюджету, але в межах фактичних зобов’язань відповідних бюджетів щодо пільг, субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Суми субвенцій, не використані за призначенням протягом бюджетного року, перераховуються до державного бюджету в останній робочий день бюджетного року.

Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах надаються в межах обсягу, затвердженого законом про Державний бюджет України, за рахунок 15% наступних доходів спеціального фонду державного бюджету:

— акцизного податку з підакцизних товарів (продукції) в частині нафтопродуктів і транспортних засобів,

— ввізного мита на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них,

— плати за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні.

У законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги зазначених субвенцій окремо для бюджету АР Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АР Крим та обласного значення) бюджетів, інших бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, а також нормативи щомісячних відрахувань від доходів спеціального фонду державного бюджету, які є джерелом надання цих субвенцій.

Обсяги зазначених субвенцій розподіляються між місцевими бюджетами різних рівнів на основі формул, які затверджуються Кабінетом Міністрів України і враховують такі параметри: кількість населення; обсяги доходів відповідних місцевих бюджетів за 2010 рік (останній рік справляння даного податку) від податку з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів; розміри відрахувань збору за першу реєстрацію транспортного засобу до відповідних місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу.

Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах перераховується за рахунок фактичних доходів спеціального фонду державного бюджету, які є джерелом надання зазначеної субвенції, і не можуть перевищувати обсягу, затвердженого законом про Державний бюджет України.

З державного бюджету надаються місцевим бюджетам також субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів). Інвестиційною програмою (проектом) – є комплекс заходів, визначених на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки та спрямованих на розвиток окремих галузей, секторів економіки, виробництв, регіонів, виконання яких здійснюється з використанням бюджетних коштів чи шляхом надання державних та місцевих гарантій.

Надання інвестиційних субвенцій здійснюється на основі наступних принципів:

— об’єктивності та відкритості, згідно якого отримувач субвенції визначається за прозорими та обґрунтованими процедурами;

— єдності, який передбачає, що розподіл коштів повинен забезпечити реалізацію системи національних цінностей і завдань інноваційного розвитку та сприяти зменшенню відмінностей в рівні життя населення різних регіонів країни;

— збалансованого розвитку, відповідно до якого надання державної підтримки територіям здійснюється з урахуванням їх потенціалу;

— цільового використання коштів, тобто використання одержаних коштів виключно на мету, визначену її надавачем, з урахуванням прогнозних та програмних документів економічного та соціального розвитку країни і відповідної території, державних цільових програм, прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

В процесі надання інвестиційних субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам враховується:

1) економічна ефективність досягнення цілей інвестиційної програми (проекту) із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів на її виконання;

2) направленість субвенції виключно на створення, приріст чи оновлення основних фондів комунальної форми власності (насамперед на завершення будівництва та реконструкції об’єктів із ступенем будівельної готовності понад 70%);

3) фінансова забезпеченість інвестиційних програм (проектів), строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, необхідними фінансовими ресурсами місцевих бюджетів, кредитами (позиками), залученими під державні та/або місцеві гарантії, та коштами субвенції на їх виконання впродовж усього строку впровадження;

4) рівень забезпеченості об’єктами виробничої, комунікаційної та соціальної інфраструктури, що підвищує інвестиційну привабливість території;

5) участь бюджету-отримувача субвенції, яка визначена таким чином:

— для бюджетів сіл, їх об’єднань, селищ, міст районного значення – не менш як 1% надходжень бюджету розвитку;

— для бюджету АР Крим, обласних і районних бюджетів, бюджетів міста Севастополя, міст республіканського АР Крим та обласного значення – не менш як 3% надходжень бюджету розвитку;

— для бюджету міста Києва – не менш як 5% надходжень бюджету розвитку;

7) обґрунтування спроможності подальшого утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів об’єктів комунальної власності.

Розподіл субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) проводиться у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, з урахуванням завдань і заходів державної стратегії регіонального розвитку, регіональних стратегій розвитку на підставі формалізованих параметрів, що базуються на фактичних та прогнозних показниках економічного та соціального розвитку відповідної території (основними з яких є обсяг промислового виробництва, обсяг валової продукції сільського господарства, обсяг інвестицій в основний капітал, рівень щільності населення, рівень безробіття населення, доходи населення у розрахунках на одну особу, середньомісячна заробітна плата працівників).

Постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2011 року № 520 затверджено „Порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання інвестиційних програм (проектів)”, згідно якого субвенції надаються виключно на створення, приріст або оновлення основних фондів комунальної форми власності і спрямовуються на: впровадження енерго- та ресурсозберігаючих технологій; будівництво і реконструкцію об’єктів соціально-культурної сфери; розвиток дорожнього та комунального господарства; здійснення екологічних та природоохоронних заходів; здійснення спільних заходів, які передбачені угодами щодо регіонального розвитку, укладеними відповідно до Закону України „Про стимулювання розвитку регіонів”.

Вище зазначеним Порядком визначено наступні умови надання субвенцій:

1) відповідність інвестиційних програм (проектів) програмним і прогнозним документам економічного і соціального розвитку держави, відповідного регіону, державним цільовим програмам, а також пріоритетним напрямам розвитку регіонів;

2) наявність проектно-кошторисної документації інвестиційних програм (проектів), оформленої відповідно до встановлених вимог;

3) фінансова забезпеченість інвестиційних програм (проектів), строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, необхідними фінансовими ресурсами місцевих бюджетів, кредитами (позиками), залученими під державні та/або місцеві гарантії, та субвенцією на їх виконання протягом усього строку впровадження;

4) співфінансування інвестиційних програм (проектів) з місцевих бюджетів у таких розмірах:

— не менш як 1% надходжень бюджету розвитку – для бюджетів сіл, їх об'єднань, селищ, міст районного значення;

— не менш як 3% надходжень бюджету розвитку – для бюджету АР Крим, обласних і районних бюджетів, бюджетів м. Севастополя, міст республіканського АР Крим та обласного значення;

— не менш як 5% надходжень бюджету розвитку – для бюджету м. Києва.

Цільові субвенції можуть надаватися з одного місцевого бюджету іншому. Так, Верховна Рада АР Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види субвенцій:

— субвенції на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування;

— субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

— субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

— субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об’єктів спільного користування;

— інші субвенції.

Умови надання вказаних субвенцій визначаються відповідним договором сторін, якщо інше не встановлено Бюджетним кодексом України.

Субвенція на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування надається з одного місцевого бюджету іншому для компенсації відповідних видатків. Умови утримання об’єктів спільного користування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування та надання субвенції визначаються на договірних засадах між надавачем субвенції та її отримувачем. Надання вказаних субвенцій здійснюється відповідно до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” згідно якого територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби. Управління даними об’єктами здійснюють районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст.

Субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, можуть передбачатися в складі бюджетів місцевого самоврядування. Даний вид субвенцій між місцевими бюджетами пов’язаний із передачею власних повноважень органів місцевого самоврядування іншим органам державної влади, органам влади АР Крим чи органам місцевого самоврядування, якщо ці органи можуть забезпечити виконання цих повноважень ефективніше. Умови та порядок надання вказаних субвенцій визначаються відповідним договором сторін.

Субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) надаються з одного місцевого бюджету іншому на підставі договору між надавачем субвенції та її отримувачем.

В Україні впродовж останніх років суттєво зростали обсяги субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, що було зумовлено недосконалістю вітчизняної системи бюджетного вирівнювання, а також недостатністю у органів місцевого самоврядування фінансових ресурсів, необхідних для вирішення найгостріших потреб територіальних громад. Проте, зростаючі обсяги цільових субвенцій далеко не завжди вирішують поставлені завдання регіонального розвитку, в зв’язку з чим об’єкти комунального господарства перебувають переважно у незадовільному стані, поглиблюються регіональні диспропорції, є суттєві проблеми у забезпеченні населення найважливішими бюджетними послугами. Все це свідчить про наявність істотних недоліків у механізмі планування та здійснення субвенцій, до яких слід віднести:

— наявність великої кількості та щорічні зміни у переліку цільових субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам;

— відсутність об’єктивних та прозорих засад розподілу субвенцій між регіонами;

— недостатня прозорість процесу планування цільових субвенцій, перш за все інвестиційного характеру;

— відсутність науково обґрунтованої методики оцінки доцільності бюджетних інвестицій і надання цільових субвенцій;

— невиконання планових показників субвенцій, нерівномірність їх надання протягом року;

— неповне використання субвенцій внаслідок одержання коштів в кінці бюджетного року;

— відсутність громадського контролю за наданням інвестиційних субвенцій.

Для подолання вказаних недоліків та вдосконалення практики функціонування цільових субвенції в системі міжбюджетних відносин в Україні необхідно:

— сформувати законодавчу базу, яка б чітко визначала повноваження органів місцевого самоврядування щодо формування і використання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам;

— визначити на стабільній основі оптимальний кількісний склад субвенцій;

— забезпечити прозорість у виділенні субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, обов’язково розміщувати детальну інформацію про використання субвенцій в ЗМІ;

— більш чітко прописати процедуру надання інвестиційних субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам;

— визначити у відповідних нормативно-правових актах механізм співфінансування проектів за рахунок коштів інвестиційних субвенцій з державного бюджету, ресурсів місцевих бюджетів, а також не бюджетних джерел та сприяти розвитку цього способу фінансування проектів;

— посилити роль громадськості у процесі надання субвенцій, законодавчо визначити процедури, які стосуються участі громадськості у формуванні і використанні цільових субвенцій.

Вирішення проблем, пов’язаних з наданням та використанням цільових субвенцій дозволить не лише оптимізувати систему міжбюджетних трансфертів, але й суттєво підвищить ефективність і раціональність витрачання обмежених фінансових ресурсів держави й органів місцевого самоврядування і, в кінцевому підсумку, сприятиме повнішому та якіснішому задоволенню потреб населення у суспільно корисних послугах.