Бюджетне фінансування, його сутність, форми і методи

В узагальненому вигляді бюджетне фінансування – це безповоротне, безвідплатне виділення коштів з бюджету. Основна сутність бюджетного фінансування полягає у тому, що за його допомогою формуються і реалізуються грошові відносини, які виникають між державою, з одного боку, і підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності та фізичними особами, – з іншого, з точки зору спрямування та використання грошових коштів централізованого фонду держави на розширене відтворення, підвищення рівня життя, задоволення суспільних потреб і забезпечення інших безпосередніх державних заходів. Обсяг, своєчасність і повнота фінансування значною мірою залежать від рівня централізації фінансових ресурсів і мобілізації коштів до бюджету.

Роль і значення бюджетного фінансування визначаються моделлю фінансових відносин у суспільстві. Оскільки в Україні за допомогою бюджету розподіляється третина ВВП, можна стверджувати, що бюджетне фінансування займає провідне місце у системі фінансового забезпечення суспільних потреб. Тому одним з найважливіших завдань сучасної фінансової науки і практики є посилення активного впливу цього виду фінансування на всі без виключення сторони соціально-економічного розвитку.

В економічній літературі бюджетне фінансування розглядається у широкому та вузькому розумінні. Широке трактування цього фінансування стосується визначення його місця та ролі у регулюванні соціально-економічних процесів. Завдяки бюджетному фінансуванню держава регулює найважливіші пропозиції, забезпечує функціонування та розвиток економіки, соціальної сфери, реалізує свої конституційні функції. Тому з боку суспільства цьому явищу приділяється особлива увага.

У вузькому значенні бюджетне фінансування розглядається з боку держави як форма бюджетного механізму, а з боку суб’єктів господарювання – як форма фінансового забезпечення. Держава за допомогою бюджетного фінансування, як форми бюджетного механізму, забезпечує фінансування всіх заходів, пов’язаних з виконанням своїх функцій. Залежно від оптимального поєднання важелів, інструментів цього механізму, вмілого використання усіх наявних елементів можна досягти відповідного рівня соціально-економічного розвитку суспільства, забезпечити виконання стратегічних завдань. З іншого боку, за допомогою бюджетного фінансування як форми фінансового забезпечення, створюються достатні фінансові можливості для функціонування і розвитку конкретних підприємств, організацій, установ, а також задовольняються мінімальні, гарантовані державою матеріальні потреби соціально незахищених громадян.

У цілому бюджетному фінансуванню будуть властиві такі ознаки:

— бюджетне фінансування є однією з найважливіших форм фінансування видатків бюджету;

— його зміст проявляється у безповоротному наданню бюджетних коштів юридичним і фізичним особам;

— надання цих коштів здійснюється на проведення заходів, передбачених бюджетом;

— перелік цих заходів відповідає функціям держави;

— бюджетне фінансування з боку держави є формою бюджетного механізму, а збоку суб’єктів господарювання – однією з форм фінансового забезпечення.

У фінансовій теорії і практиці бюджетне фінансування доцільно розглядати, з одного боку – як об’єктивне економічне поняття, а з іншого – як матеріальне вираження цього поняття.

Досліджуючи бюджетні відносини у частині розподілу і використання централізованого фонду грошових коштів держави, можна переконатися у тому, що ці процеси супроводжуються рухом розподіленої вартості у напрямі держава – суб’єкт отримання. Без таких відносин розподільчі процеси не можуть бути завершеними, що не відповідатиме змісту категорії „бюджет держави”. Отже, це завершення є об’єктивною умовою функціонування бюджету держави як економічної категорії і забезпечується за допомогою бюджетного фінансування. Таким чином, бюджетне фінансування характеризується об’єктивністю та існує незалежно від бажання суб’єктів відносин. Завдання суб’єктів відносин полягає у пізнанні цього об’єктивного поняття і використання його у практичній діяльності.

За умов законодавчого та нормативного оформлення бюджетне фінансування набуває відповідного матеріального вираження. На практиці бюджетне фінансування виступає як процес, дія, елемент бюджетного механізму, форма фінансового забезпечення.

Таким чином, під бюджетним фінансуванням слід розуміти сукупність грошових відносин, пов’язаних з розподілом і використанням коштів централізованого грошового фонду держави, які реалізуються шляхом безповоротного і безоплатного надання бюджетних коштів юридичним і фізичним особам на проведення заходів, передбачених бюджетом. Основою для бюджетного фінансування є затверджений бюджет та бюджетний розпис. Процес бюджетного фінансування здійснюється у встановленому Бюджетним кодексом України порядку органами Державної казначейської служби України.

На сьогодні бюджет України характеризується високим ступенем централізації фінансових ресурсів, що закономірно для країн з транзитивною економікою. Так, бюджетні ресурси України становлять нині третину від ВВП. Така централізація коштів повинна забезпечити своєчасне і повне фінансування усіх загальнодержавних програм, а також додаткові заходи, пов’язані з підвищенням заробітної плати та інших соціальних виплат. Однак, якщо проаналізувати бюджетне фінансування за роки незалежності України, то можна переконатись, що в цілому видатки щорічно були недофінансовані порівняно із затвердженими сумами. Основними причинами неповного фінансування було невиконання дохідної частини, розбалансованість економіки, важке фінансове становище підприємств. Отже, можна дійти висновку, що механізм бюджетного фінансування тісно пов’язаний з доходами бюджету. Цей взаємозв’язок полягає у кількісній відповідності, коли при забезпеченій доходній базі бюджет має змогу фінансувати своєчасно і повною мірою суми запланованих видатків.

Роль бюджетного фінансування визначається передусім тим, що є основним методом забезпечення прогресивних зрушень в економічній структурі. Тільки за допомогою бюджетного фінансування створюються умови і забезпечується розвиток традиційних і нових галузей виробництва, соціально-культурної сфери, підвищується рівень матеріального добробуту населення, посилюється роль держави у світовому та європейському співтоваристві.

Система бюджетного фінансування вміщує в собі принципи, форми та методи надання бюджетних коштів суб’єктам господарювання.

Бюджетне фінансування базується і здійснюється на основі наукових принципів. Враховуючи сутність бюджетного фінансування, його внутрішні якісні характеристики до принципів цього фінансування у фінансовій науці і практиці відносять: безповоротність; безоплатність; безстроковість; плановість; цільовий характер; фінансування не під план, а в міру виконання планів по виробничих показниках, мережі, штатах і контингентах; ефективне використання коштів; фінансування у міру поступлення доходів; оптимальне поєднання усіх джерел фінансування; дотримання режиму економії; повнота; справедливість і неупередженість; публічність та прозорість; контрольованість. При формуванні цих принципів, їхньому трактуванні доцільно опиратися на принципи бюджетної політики, адже бюджетне фінансування є інструментом її реалізації.

Принцип безповоротності означає, що бюджетні кошти, надані відповідним розпорядникам та отримувачам, використані на фінансування економіки, соціально-культурні сфери, соціального захисту населення, управління, оборони тощо не потребують повернення та прямого відшкодування. Безоплатність полягає у відсутності плати за виділені з бюджету кошти. Принцип безстроковості – це надання бюджетних без встановлення термінів їхнього повернення.

Принцип плановості означає, що витрати з державного бюджету визначаються законом про державний бюджет України на кожний рік. Обсяг витрат та цільове спрямування коштів місцевих бюджетів ухвалюються рішенням сесій відповідних місцевих рад. Витрати суб’єктів бюджетних відносин відображаються у фінансових планах і кошторисах установ, балансах доходів і витрат підприємств, об’єднань, міністерств і відомств.

Принцип цільового спрямування коштів полягає у тому, що кошти плануються, відпускаються та використовуються на суворо визначені цілі та заходи відповідно до затверджених фінансових планів.

Суть принципу фінансування не під план, а в міру виконання планів по виробничих показниках, мережі, штатах і контингентах означає, що бюджетні кошти виділяються не автоматично згідно із сумами, затвердженими у бюджеті чи фінансових планах, а з урахуванням фактичних обсягів виробництва і реалізації продукції, виконаних робіт, наданих послуг, чисельності штатних посад, кількісних і якісних показників роботи.

Принцип ефективного використання коштів має на меті одержання суспільно необхідного результату за мінімальних витрат фінансових ресурсів. Практичне здійснення цього принципу супроводжується вдосконаленням форм і методів оперативного управління виробничою та фінансовою діяльністю, розробкою додаткових важелів і стимулів, спрямованих на скорочення витрат та інтенсифікацію виробництва.

Фінансування у міру поступлення доходів забезпечується шляхом виділення наявним у бюджеті ресурсів у порядку фінансування тільки після того, як такі кошти поступили у вигляді доходів до відповідного бюджету.

Принцип оптимального поєднання усіх джерел фінансування, зокрема, власних, кредитних та бюджетних, полягає у тому, що під час визначення обсягу фінансування як держава, так і вищестоящі органи враховують наявність власних коштів, можливості одержання банківського кредиту і лише тоді, коли неможливо покрити витрати з зазначених джерел, вирішується питання про бюджетне або відомче фінансування.

Суть принципу дотримання режиму економії застосовується у процесі використання ресурсів і проявляється у зменшенні норм витрат, раціональному використанні всіх наявних у суб’єкта бюджетних відносин ресурсів (матеріальних, трудових, фінансових).

Принцип повноти означає, що всі видатки бюджетних установ здійснюються з одного бюджету за рахунок коштів загального і спеціального фондів. Усі позабюджетні кошти бюджетних установ перед використанням, зараховуються до бюджету як доходи спеціального фонду.

Справедливість і неупередженість забезпечується тим, що бюджетне фінансування здійснюється на засадах справедливого і неупередженого розподілу бюджетних ресурсів між усіма без виключення розпорядниками і отримувачами коштів.

Суть принципу публічності і прозорості полягає в оприлюдненні показників звітів про виконання фінансових планів у частині використання бюджетних коштів їх розпорядниками та отримувачами, а також відкритому прийнятті відповідних рішень.

Принцип контрольованості наявний за усіх виробничих, господарських і фінансових операцій у фінансуванні державних витрат. Контроль виконання дає можливість викрити недоліки й помилки у фінансовій діяльності, вжити заходів до їх усунення, а також надає зустрічну інформацію для перспективного й поточного планування державних витрат як під час визначення цільового спрямування коштів, так і під час визначення їхнього обсягу.

У теорії та практиці бюджетного фінансування важливе значення має правильний вибір й обґрунтування відповідних його форм. Під формами бюджетного фінансування розуміють способи надання бюджетних коштів на заходи, передбачені у бюджеті відповідно до наукових принципів. За наведеними критеріями можна виділити чотири найважливіші форми бюджетного фінансування: кошторисне фінансування, бюджетне інвестування, державні трансферти та бюджетне кредитування.

Кошторисне фінансування – це виділення державою бюджетних коштів відповідно до затверджених бюджетів та бюджетних розписів суб’єктам господарювання (розпорядникам та одержувачам бюджетних коштів) на цілі, передбачені їхніми основними фінансовими планами – кошторисами. У процесі кошторисного фінансування відбувається забезпечення державними грошовими коштами установ і організацій соціально-культурної сфери, оборони, органів державного управління. Вони отримують кошти на своє утримання із бюджету на підставі фінансових документів – кошторисів. Так фінансується бюджетна сфера. Установи й організації, які діють у цій сфері, є бюджетними установами.

До бюджетної сфери належать соціально-культурні заходи й установи, фундаментальні дослідження, національна оборона, правоохоронна діяльність і органи безпеки, судова система і органи прокуратури України, утримання законодавчої і виконавчої влади держави.

Другою формою бюджетного фінансування вважається бюджетне інвестування, пов’язане з виділенням бюджетних коштів на інвестиційну чи інноваційну діяльність. Бюджетні інвестиції можуть здійснюватися у вигляді фінансування державних капітальних вкладень, проектного фінансування конкретних інвестиційних проектів, придбання частки акцій чи прав участі в управління підприємством. У процесі ринкових перетворень ця форма, повинна використовуватися у першу чергу для структурної перебудови економіки, створення потужної матеріально-технічної бази для соціально-культурної сфери, оборони країни та управління.

За наявності різних форм власності і різних організаційно-правових структур, об’єднань підприємств і організацій правове регулювання фінансування інвестицій в умовах ринку є складним. Бюджетне інвестування за умов ринку на відміну від планової системи має свої особливості: воно не є сталим, держава також втручається в процес фінансово-кредитного забезпечення капітальних вкладень державних підприємств.

Поряд з державними, в основному бюджетними коштами, залучаються також іноземні джерела інвестиційного фінансування як з боку іноземних держав, так і з боку міжнародних і приватних вітчизняних комерційних банків і кредитних установ.

Третя форма бюджетного фінансування полягає у наданні державних трансфертів шляхом державного субсидіювання (державні субсидії, державні субвенції, державні дотації) та державної допомоги населенню. Під державними трансфертами розуміють невідплатні і безповоротні платежі з бюджету юридичним і фізичним особам, які не призначені для придбання товарів чи послуг, надання кредиту або на виплату непогашеного боргу.

Субсидія – це фінансова або інша підтримка державними органами виробництва, переробки, продажу, транспортування, експорту, споживання відповідного товару, в результаті чого суб’єкт господарювання отримує пільги (прибуток), тобто коли державні органи:

— здійснюють пряму передачу грошей (у формі дарування, дотацій, позики, участі в акціонерному капіталі тощо), потенційну пряму передачу грошей або зобов’язань(гарантій);

— відмовляються від справляння податків з доходів, які, як правило, підлягають справлянню, або не стягують їх (у разі встановлення податкових пільг, відстрочення сплати податку тощо);

— забезпечують суб’єктів господарювання майном (у тому числі товаром) чи послугами, крім призначених для створення загальної інфраструктури, або закуповують товари чи послуги;

— здійснюють платежі або доручають приватній установі виконувати одну чи більше із вище зазначених функцій.

Крім державних субсидій у процесі субсидіювання вітчизняна практика використовує державне дотування. Під державною дотацією розуміють кошти, що виділяються з бюджету підприємствам на покриття їхніх збитків, переважно у випадку, коли збитковість є результатом реалізації окремих напрямів державної політики. Поряд із дотаціями державне субсидіювання передбачає використання державних субвенцій як цільового виділення коштів з бюджету суб’єктам підприємництва на фінансування певних програм і проектів на умовах пайової участі бюджету та отримувача коштів.

Одним із елементів державних трансфертів, як форми бюджетного фінансування, є державна допомога населенню, під якою розуміють допомогу, що надається фізичним особам за рахунок коштів бюджетів чи державних цільових фондів у грошовій або натуральній формах. Грошовими трансфертами вважаються поточні платежі фізичним особам у грошовій формі, які призначенні для збільшення їхнього доходу, а натуральними трансфертами – державну допомогу населенню, яка надається у вигляді товарів, послуг, повністю або частково безоплатних. Такі трансферти, як правило, охоплюють сферу соціального захисту населення і займають у бюджетах вагоме місце.

У цілому державне субсидіювання у вигляді державних дотацій, державних субвенцій і державних субсидій та державні допомоги населенню є одними із важливих чинників захисту державних (суспільних) інтересів.

Бюджетне кредитування – це фінансова підтримка державних та інших підприємств, у яких понад 50% майна є державною власністю. Здійснюється вона за рахунок видатків бюджету, як правило, на поворотній основі під затверджені проекти використання коштів, що надаються як державна підтримка. Фінансову підтримку як бюджетну позику надає Міністерство фінансів України на договірних засадах.

Умовами договору мають бути передбачені зобов’язання сторін щодо обсягів, строків надання позики, її цільового використання, заходи щодо забезпечення її своєчасного повернення, відповідальність сторін за порушення умов договору, а також обсяги і порядок сплати процентів за використання бюджетних позик.

Форми бюджетного фінансування визначаються економічними умовами, із змінами яких може міняються механізм їхнього застосування. При цьому до існуючих форм бюджетного фінансування не можна застосовувати однаковий підхід, а перспективи розвитку кожної із форм повинні пов’язуватись з тими цілями, яким вони слугують.

Цілі можуть бути поділені на загальні та спеціальні. Загальні втілюються за допомогою тих форм фінансування, які відповідають системі управління економікою в цілому.

Спеціальні пов’язані з особливими умовами господарювання, згідно із завданнями економічної політики держави на відповідному етапі розвитку.

Форми бюджетного фінансування, які обумовлені загальними цілями, у подальшому повинні удосконалюватись, аби повніше відповідати потребам розвитку ринкової економіки, їхнє удосконалення, з одного боку, повинно провадитись у напрямку посилення стимулюючих факторів певних форм фінансування, а з іншого – у напрямку запровадження нових умов надання бюджетних коштів.

Ефективність бюджетного фінансування у значній мірі залежить від вибору відповідних методів. На певних етапах соціально-економічного розвитку в Україні використовувалися різні методи бюджетного фінансування. Так, до 1 липня 1993 року фінансування здійснювалося двома методами: з Державного бюджету України – методом відкриття кредитів; з місцевих бюджетів – методом перерахування коштів з рахунків відповідних бюджетів на рахунки розпорядників коштів. Ці методи мали свої переваги і недоліки. Однак, у зв’язку із суттєвим поглибленням економічної кризи, гіперінфляцією та дефіцитністю бюджетних ресурсів з 1993 року, з метою збільшення ефективного управління доходами і видатками Державного бюджету України, введення касового порядку його виконання, посилення контролю за надходженнями, цільовим та економним використанням державних коштів, указом Президента України було надано право Міністерству фінансів України фінансувати видатки в межах наявних фінансових ресурсів у бюджеті. Це означало, що в Україні почав застосовуватися єдиний метод бюджетного фінансування – перерахування коштів з рахунків відповідних бюджетів на рахунки розпорядників коштів, який проіснував до 1995 року.

Відповідно до указу Президента України у 1995 році було утворено Державне казначейство України і запроваджена казначейська система виконання бюджетів. Суть цієї системи полягає у тому, що виконання видаткової частини бюджетів здійснюється шляхом перерахування коштів з казначейського рахунка Державного казначейства на рахунки, які відкриваються в органах Державного казначейства розпорядників бюджетних коштів. Таким чином, був започаткований новий метод бюджетного фінансування – метод казначейського рахунку.

Особливість застосування цього методу була пов’язана з етапами формування системи касового виконання бюджетів за видатками. Так, з 1996 по 1998 роки використовувалася банківська система, при якій процес перерахування бюджетних коштів здійснювався уповноваженими органами. З 1 травня 1998 року по 2001 рік на зміну банківській, почала застосовуватися змішана, а з 2001 року – казначейська система, яка існує по сьогоднішній день.

Метод казначейського рахунку, з одного боку, має свої преваги, а з іншого – недоліки. Переваги такого методу полягають у: забезпеченні з боку держави ефективного розподілу бюджетних коштів, своєчасного і повного фінансування видатків; здійсненні державного контролю за видатками; можливості оперативно розпоряджатися бюджетними ресурсами; створювати реальні фінансові можливості для реалізації державних програм і завдань. Поряд з цим, застосування даного методу супроводжується недоліками, які пов’язані з: обмеженням бюджетних прав органів місцевого самоврядування; обмеженням прав і повноважень та ініціативи розпорядників бюджетних коштів; несвоєчасним освоєнням бюджетних коштів отримувачами; недофінансуванням, затримкою фінансування розпорядників бюджетних коштів особливо у кінці бюджетного року; перекладенням відповідальності (без належних прав) за використання коштів з розпорядників, органів державної влади, управління, місцевого самоврядування на органи Державної казначейської служби тощо.