Соціально-економічна сутність і класифікація видатків бюджету

Бюджет завжди був важливим інструментом впливу на розвиток економіки та соціальної сфери. За його допомогою держава, здійснюючи розподіл і перерозподіл ВВП, могла змінювати структуру суспільного виробництва, впливати на результати господарювання, здійснювати соціальні перетворення тощо. В умовах ринкової економіки бюджет не може і не повинен втрачати своєї ролі; відбудеться тільки зміна методів бюджетного впливу на суспільне виробництво, реалізацію завдань та функції держави.

Якісне виконання державою своїх функцій може бути забезпечене за рахунок відповідних обсягів та оптимальної структури видатків бюджетів. Тому проблеми використання бюджетних видатків у стимулюванні соціально-економічних процесів, раціонального розподілу видатків між окремими ланками бюджетної системи були завжди предметом особливої уваги з боку суспільства, адже саме за рахунок видатків бюджетів держава забезпечує розвиток пріоритетних галузей економіки, соціально-культурної сфери, підтримує належний рівень соціального захисту населення, обороноздатності країни та діяльність органів державної влади, державного управління, місцевого самоврядування.

Загальноприйнятим в економічній теорії та практиці є визнання провідної ролі видатків бюджетів у фінансовому забезпеченні потреб соціально-економічного розвитку суспільства. На обсяги, склад і структуру видатків бюджетів впливають обсяги і характер функцій держави, адже в умовах товарно-грошових відносин будь-яка держава повноцінно зможе виконувати свої функції, маючи для цього необхідну суму бюджетних ресурсів. Тому важливим завданням фінансової науки і практики є формування концептуальних підходів до трактування сутності видатків бюджетів, їхнього змісту й форм.

Згідно з Бюджетним кодексом України видатки бюджету – це кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом. Причому поняття видатки розкривається за допомогою витрат, а витрати – за допомогою видатків. Зокрема, у Кодексі записано, що витрати бюджету – це видатки бюджету, надання кредитів з бюджету, погашення боргу та розміщення коштів на депозитах, придбання цінних паперів.

Ототожнення термінів „видатки” і „витрати” характерне не тільки для наведеного визначення, а й для визначень у інших джерелах. Тому зупинимось детальніше на розкритті змісту даних термінів. На перший погляд „видатки” і „витрати” характеризують одні і ті ж процеси. Однак, насправді, між видатками й витратами є суттєві відмінності.

Як правило в економічній науці і практиці термін „видатки” використовується для найменування тих розподільчих відносин, які пов’язані з використанням централізованого грошового фонду держави. Вони здійснюються на стадії розподілу ВВП, характеризуються одностороннім рухом грошових коштів і не обмінюються на відповідні еквіваленти. Суб’єкт відносин виділяє видатки (видає гроші з свого фонду) для їхнього подальшого використання без одночасного отримання еквівалентної вартості товарів чи послуг.

На відміну від видатків бюджету витрати здійснюються відповідними суб’єктами на стадії обміну, характеризуються двостороннім рухом вартостей (Г→Т), тобто обмінюються на необхідний еквівалент вартості товарів чи послуг. Крім цього, витрати є елементом формування собівартості продукції і послуг, що виробляються і реалізуються розпорядниками бюджетних коштів. Тому проведення витрат виходить за межі сфери бюджетних відносин і стосується кінцевого використання бюджетних ресурсів держави. Отже, видатки бюджету за певних умов перетворюються на витрати (виплата зарплати, оплата вартості товарно-матеріальних цінностей, комунальних послуг тощо). Однак окремі видатки можуть не набувати форм витрат, а виділені бюджетні кошти продовжуватимуть свій рух (виплати стипендій, соціальних допомог, погашення позик тощо).

Так, видатками бюджету будуть вважатися кошти, затверджені у бюджеті відповідним правовим актом, встановлені обсяги бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису, а також видатки розпорядника бюджетних коштів, затверджені у кошторисі. Процес використання бюджетних коштів на виконання бюджетних програм слід вважати витратами, які списуються за рахунок видатків розпорядника бюджетних коштів. Після закінчення звітного періоду видатки по кошторису розпорядника бюджетних коштів списуються на видатки бюджету. Така схема є спрощеною, оскільки у процесі виконання бюджету беруть участь розпорядники коштів різних рівнів, однак вона дає можливість визначити межі використання термінів „видатки бюджету” та „витрати”, прослідкувати логічний взаємозв’язок між ними.

Видатки бюджету – це об’єктивні економічні відносини, які пов’язані з розподілом і використанням централізованого фонду грошових коштів держави, що є завершальним етапом перерозподільчих процесів за допомогою бюджетних відносин.

Розглядаючи сутність видатків бюджетів, їхню роль у розподільчих процесах доцільно використовувати діалектичні підходи до аналізу механізмів розподілу і перерозподілу ВВП за допомогою бюджетних відносин. Видатки бюджету, зумовлені суспільним способом виробництва, природою та функціями держави, вони відіграють вирішальну роль у задоволенні потреб соціально-економічного розвитку країни.

Усі розподільчі процеси, пов’язані з видатками бюджетів, характеризуються різноманітністю та взаємозв’язком. Вони охоплюють розмаїття відносин з приводу спрямування і використання коштів централізованого грошового фонду держави і відображають напрями розподілу бюджетних ресурсів держави. В основі такого розподілу є функції держави, їхній обсяг і характер, визначені Конституцією України. Причому існує тісний діалектичний взаємозв’язок між видатками бюджетів і функціями держави, який полягає у тому, що збільшення функцій обумовлює збільшення видатків і навпаки. Функції держави є визначальним чинником, який впливає на обсяги видатків бюджетів та їхній розподіл і використання, адже без достатнього рівня бюджетних ресурсів такі функції якісно виконувати не можливо. Тому в теорії і на практиці при складанні бюджету, визначенні його параметрів держава зобов’язана виходити не з обсягів доходів, а з потреби у видатках. Це підтверджується світовим історичним досвідом та фінансовою наукою.

У процесі використання коштів бюджетного фонду держава вступає у відносини з:

— підприємствами, організаціями та установами з приводу їхнього фінансування;

— фізичними особами, громадянами країни з приводу виплат, пов’язаних із соціальними гарантіями;

— юридичними і фізичними особами, іноземними державами, міждержавними об’єднаннями з приводу повернення державних позик і сплати процентів;

— органами місцевого самоврядування з приводу бюджетного регулювання;

— іншими суб’єктами відповідно до чинного законодавства.

Сукупність цих грошових відносин складає зміст видатків бюджетів як об’єктивного економічного поняття.

Будучи об’єктивним економічним поняттям у результаті прийняття законодавчих актів видатки бюджетів набувають конкретних матеріальних форм, зокрема, кошторисного фінансування, бюджетних інвестицій, державних трансфертів, бюджетних кредитів, бюджетних резервів. Саме цим забезпечується єдність теоретичних основ і практики організації видатків бюджетів.

Характеризуючи сутність видатків бюджетів доцільно окреслити їхні взаємозв’язок та відмінні риси від видатків суспільства, державних видатків і видатків держави. Такий взаємозв’язок відображений на рис. 8.1.

Рис. 8.1. Взаємозв’язок видатків бюджетів з видатками суспільства

Так, видатки суспільства включають державні видатки, видатки суб’єктів господарювання недержавної (приватної, акціонерної, спільної, колективної тощо) форми власності і видатки домогосподарств. Основною відмінністю між ними є форма власності. Державні видатки, які охоплюють державну форму власності, за рівнем централізації діляться на дві групи: видатки держави (централізовані) і видатки суб’єктів господарювання державної форми власності (децентралізовані). До видатків держави включаємо видатки бюджетів, Пенсійного фонду України, фондів державного соціального страхування тощо. Отже видатки бюджетів охоплюють тільки ту частину видатків суспільства, яка пов’язана з використанням коштів таких централізованих грошових фондів, як державний і місцевий бюджети.

Видатки бюджетів проявляються за допомогою конкретних видів, які характеризуються з якісної та кількісної сторін. Якісна характеристика видатків дає змогу встановити економічну природу і суспільне призначення кожного виду бюджетних видатків, а кількісна – їх величину. Кількісна і якісна сторони можуть вступати у протиріччя, причому гострота таких протиріч може бути суттєвою, мати руйнівні наслідки. Так, на приклад, потреби Української держави, що визначаються якісною характеристикою, значно перевищують кількісну сторону, тобто суму видатків, необхідну для задоволення відповідних потреб суспільства. Це супроводжується постійним недофінансуванням (більше половини) усіх галузей економіки та соціально-культурної сфери, одним з найнижчих рівнів життя громадяни серед європейських країн, інфляцією, бюджетним дефіцитом, соціально-економічною нестабільністю, зростанням недовіри до влади, скороченням чисельності населення тощо. У таких випадках держава зобов’язана регулювати ці процеси, приймати оптимальні рішення, навіть якщо вони будуть непопулярними, мати розроблену стратегію поведінки.

Видатки бюджетів характеризуються певними спільними і відмінними рисами, що дає можливість їхню наукову класифікацію здійснювати за такими ознаками: роллю у виробництві ВВП, роллю у відтворюючих процесах, соціально-економічним змістом та суспільним призначенням, рівнями бюджетної системи, рівнями повноважень, функціональним призначенням, відомчим призначенням, цільовим призначенням, програмним призначенням, формами фінансування, характером проведення і списання.

Так, за роллю і місцем видатків у виробництві ВВП їх можна поділити на дві групи: видатки пов’язані з розвитком виробничої сфери і видатки, за допомогою яких забезпечується функціонування і розвиток сфери суспільних послуг. Обидва напрями для держави мають важливе значення і є об’єктивно необхідними. Будучи організатором відносин у виробничій сфері та власником виробничих засобів держава зобов’язана вкладати кошти у розвиток тих підприємств та галузей, які визначають її могутність. Адже такі затрати швидко окупляться, сприяють значному збільшенню ВВП, що є матеріальною основою бюджету. Поряд з цим значну частину бюджетних коштів держава змушена вкладати у розвиток сфери суспільних послуг, що є основною умовою її функціонування. Освіта, охорона здоров’я, культура, соціальне забезпечення, оборона, управління є тими підвалинами, які забезпечують існування та розвиток держави, якісне виконання нею своїх функцій.

Розрізняючи роль у відтворюючих процесах, видатки бюджетів ділять на поточні і капітальні. Поточними вважаються видатки, спрямовані на забезпечення простого відтворення і які стосуються поточної діяльності перехідної мережі підприємств, організацій та установ. Капітальні видатки – це видатки розвитку, пов’язані з розширеним відтворенням і стосуються фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Використовуючи такий поділ видатків, Бюджетним кодексом України передбачена можливість формування поточного бюджету і бюджету розвитку.

Враховуючи поділ видатків за соціально-економічним змістом та суспільним призначенням, виділяють п’ять груп: видатки на економіку, видатки на соціально-культурні заходи, видатки на соціальний захист населення, видатки на оборону та видатки на управління. Це дасть можливість забезпечити бюджетними ресурсами всі напрями суспільної діяльності держави (економічної, соціальної, оборонної та управлінської) і створити базу для розробки функціональної класифікації видатків.

За рівнями бюджетної системи розрізняють видатки Державного бюджету України та видатки місцевих бюджетів. Обсяги та спрямування видатків першої групи визначаються щорічними законами про Державний бюджет України, а другої – рішеннями Верховної Ради АР Крим та місцевих рад.

Виділяючи різні види повноважень органів державної влади, управління та місцевого самоврядування, видатки бюджетів можна поділити на три групи – видатки на здійснення неделегованих державних повноважень (які не можуть бути передані місцевому самоврядування), видатки на здійснення делегованих повноважень і видатки на здійснення власних повноважень.

За функціональним призначенням видатки бюджетів відповідно до функцій держави згідно з Бюджетним кодексом України та функціональною класифікацією діляться на десять груп (до 2001 року таких груп нараховувалося 25), зокрема: загальнодержавні функції; оборону; громадський порядок, безпеку та судову владу; економічну діяльність; охорону навколишнього природного середовища; житлово-комунальне господарство; охорону здоров’я; духовний та фізичний розвиток; освіту; соціальний захист та соціальне забезпечення. Співвідношення видатків між цими групами визначається спрямованістю бюджетної політики. У зв’язку з необхідністю соціального захисту громадян з низьким рівнем доходів у сучасних умовах найбільша частка видатків спрямовується на соціальний захист та соціальне забезпечення.

Процес розробки та виконання бюджетних програм та забезпечення бюджетних повноважень вимагає у класифікації застосовувати таку ознаку, як відомче призначення. Класифікація видатків за відомчим призначенням здійснюється відповідно до відомчої класифікації, де кількість груп залежить від кількості головних розпорядників бюджетних коштів.

За цільовим призначенням видатки бюджетів поділяються на конкретні види відповідно до економічної класифікації. Такий підхід дає можливість забезпечувати ефективний фінансовий контроль за цільовим використанням коштів бюджету.

Програмне призначення передбачає поділ видатків за відповідними бюджетними програмами. Такі програми можуть бути довготерміновими, середньо терміновими і річними. Перелік програм та обсягів різних видатків на їхнє виконання визначаються щорічно законом про Державний бюджет України, рішеннями місцевих рад про відповідні бюджети.

Використання прогресивних видів класифікації видатків, зокрема, програмної, є кроком уперед. Однак це застосовується повільно, спостерігається поєднання відомчого і програмного фінансування, причому програми, як правило, мають яскраво виражений відомчий характер.

За характером проведення і списання видатки бюджетів ділять на касові і фактичні. Касовими вважаються грошові видатки бюджету і бюджетних установ, тобто оплата з реєстраційних чи інших рахунків розпорядників бюджетних коштів іншим суб’єктам, виплата грошових коштів з каси на видатки, передбачені бюджетом. Фактичні видатки – це дійсні витрати установ. Як правило, касові і фактичні видатки не співпадають.

Відповідно до Бюджетного кодексу України видатки на здійснення повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів поділяються на три групи:

— видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, а також інші видатки, які не можуть бути передані на виконання АР Крим та місцевому самоврядуванню. Джерелом здійснення цих видатків за чинним законодавством є кошти Державного бюджету України;

— видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані на виконання АР Крим і місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності;

— видатки на реалізацію прав та обов’язків АР Крим та місцевого самоврядування, які мають місцевий характер і визначені законами України.

Використовуючи бюджетні важелі та інструменти розподілу і перерозподілу ВВП, держава за допомогою прямих і непрямих форм бюджетного фінансування зможе суттєво змінити економічні пропорції, особливо щодо галузевої та територіальної структур суспільного виробництва.

Видатки бюджету у ринкових умовах доцільно переорієнтовувати у напрямку їхнього впливу на господарську кон’юнктуру і рівень ділової активності підприємств, організацій, установ та галузей вітчизняної економіки. Завдяки бюджетному фінансуванню можна впливати на різні сторони господарювання, сприяючи перспективному оновленню виробничих фондів, скорішому впровадженню у виробництво науково-технічних досягнень, підвищенню рентабельності. Цьому ж повинна слугувати відмова від дотацій з бюджету нерентабельних підприємств, їхнє закриття або перепрофілювання.

Створення принципово нового механізму бюджетного фінансування науки, удосконалення державної системи підготовки і перепідготовки кадрів для народного господарства й інші бюджетні заходи покликані стимулювати наукові відкриття і нові технічні досягнення, скорочувати строки впровадження їх у виробництво, а в кінцевому підсумку – слугувати каталізатором прискорення науково-технічного прогресу.

Функціональний поділ видатків дозволяє виявити пропорції в розподілі бюджетних коштів і, змінюючи їх, добиватись необхідних зрушень у галузевій структурі суспільного виробництва. Бюджетні асигнування покликані забезпечити вирішення найважливіших і масштабніших державних завдань: фінансування пріоритетних заходів, пов’язаних з прискоренням розвитку основних галузей економіки, створення фінансових можливостей для удосконалення виробничої та соціальної інфраструктури.

Зменшення обсягу бюджетного фінансування витрат у народному господарстві пояснюється тим, що до мінімуму зводиться участь держави у виробничих інвестиціях за рахунок скорочення централізованих капітальних вкладень; послідовно виконується програма приватизації державної власності та скорочується сфера державної економіки.

Тенденція до зменшення бюджетних видатків на народне господарство не може закінчитися повною відмовою від бюджетного фінансування цих витрат. А за умов ринку теж залишаться такі видатки, які потребують обов’язкового залучення державних коштів, оскільки, по-перше, триває функціонування державного сектора економіки, який потребує розробки державних інвестиційних програм, згідно з якими і здійснюється бюджетне фінансування капітальних витрат. По-друге, для стабілізації економіки та розвитку підприємництва потрібна фінансова допомога держави у вигляді бюджетних субсидій, субвенцій.

Значні бюджетні кошти щороку спрямовуватимуться на фінансування соціально-культурних заходів. Вони дозволяють державі розвивати систему освіти, культури, задовольняти мінімальні потреби населення в медичному обслуговуванні, здійснювати соціальний захист громадян, підвищувати рівень їхнього соціального забезпечення.