Теоретичні основи класифікації доходів місцевих бюджетів

Німецький учений Ціммерман Х., з огляду на придатність різних способів формування бюджетних доходів для забезпечення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, пропонує класифікувати їх таким чином:

1) податкова ініціатива, що передбачає самостійне запровадження органами місцевого самоврядування локальних податків, визначення їхніх ставок і порядку розрахунку;

2) встановлення ставок або місцевих надбавок до податків;

3) зарахування до місцевого бюджету надходжень податків, база оподаткування та ставка яких встановлюються на вищому рівні;

4) розмежування податкових надходжень за принципом їх походження;

5) розподіл загальнодержавних або регіональних податків відповідно до чисельності населення, працюючих або на основі іншого критерію;

6) трансферти загального призначення;

7) цільові трансферти, що не потребують пайового фінансування та що надаються на умовах пайового фінансування;

8) компенсаційні платежі за здійснення делегованих завдань, які віднесені до компетенції вищих рівнів державного управління.

Фахівець Світового банку Шах А. за ступенем придатності різних видів доходів для забезпечення фінансової незалежності субцентральних урядів розміщує їх у такій послідовності: власні податки; спільні податки; неподаткові доходи; податки, що розмежовуються між бюджетами; загальні гранти; спеціальні гранти.

Експерт Міжнародного Валютного Фонду Тер-Мінасян Т. виокремлює шість видів доходів органів влади субнаціональних рівнів, які за ступенем сприяння фінансовій незалежності цих органів подаються в такому порядку:

1) власні податки, бази і ставки яких контролюються субцентральними урядами;

2) спільні податки, податкова база яких визначається на національному рівні;

3) неподаткові доходи (плата за послуги), умови сплати та порядок розрахунку яких встановлюються центральною владою;

4) відрахування від загальнодержавних податків, база, ставки та принципи розподілу яких визначаються на національному рівні;

5) загальні гранти, що надаються у фіксованих обсягах, але без обмежень у використанні;

6) цільові (умовні) гранти, обсяг і сфера використання яких визначаються центральною владою.

У працях українських і російських авторів доходи місцевих бюджетів, за мірою самостійності органів місцевого самоврядування в питаннях їх запровадження й адміністрування, поділяються найчастіше на власні, закріплені та регулюючі. Однак висновки учених щодо змісту та призначення вказаних видів доходів істотно відрізняються.

У вітчизняному законодавстві поняття «власні доходи» вперше вжито ще в Законі Української РСР «Про бюджетну систему Української РСР» від 5 грудня 1990 року, в якому зазначалося, що «основу самостійності бюджетів становлять власні та закріплені законом доходи по всіх ланках бюджетної системи». Цей термін було застосовано і в Законі Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 7 грудня 1990 року. Проте в жодному із вказаних документів не подано визначення і не перелічено складових «власних доходів».

У чинному Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» вже йдеться про «власні бюджетні кошти» (причому це поняття також не тлумачиться), а в Конституції та Бюджетному кодексі України немає жодної згадки про «власні доходи» місцевого самоврядування. Разом з тим до переліку основних заходів, передбачених Програмою державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні (2001 рік) віднесено «зміцнення власної доходної бази місцевого самоврядування», Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2015 року (2006 рік) передбачено збільшення питомої ваги власних доходів місцевих бюджетів з метою зміцнення фінансово-економічної основи територіальних громад, а в Концепції реформування місцевих бюджетів (2007 рік) наголошено про необхідність «посилення заінтересованості органів місцевого самоврядування у підвищенні рівня власних доходів», хоча відповіді на питання, які доходи органів самоврядування можуть вважатися «власними», ці документи не містять.

Загалом можна виокремити шість найпоширеніших у фінансовій літературі підходів до виокремлення власних доходів, в основі яких лежать різні інтерпретації цієї дефініції. Згідно з ними власними доходами місцевих бюджетів вважаються ті, що:

1) формуються згідно з рішеннями місцевих властей на підвідомчих їм територіях;

2) постійно протягом тривалого часу зараховуються до місцевих бюджетів певного рівня;

3) усі доходи, за винятком міжбюджетних трансфертів;

4) не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;

5) повністю належать певному органу місцевого самоврядування, є його власністю;

6) якими місцеві органи можуть розпоряджатися названими доходами самостійно, без втручання органів влади вищих рівнів.

Закріплені доходи у фінансовій літературі розглядають найчастіше у двох ракурсах: як складову власних доходів і як окрему групу надходжень місцевих бюджетів. З першим із названих підходів, якого дотримуються чимало російських учених, не можна погодитися, оскільки він не є достатньо науково обґрунтованим. Згідно з ним, до закріплених доходів часто відносять навіть місцеві податки і збори, що, безумовно, не відповідає природі таких платежів.

Визначення закріплених доходів, що сформульовані прихильниками другого підходу, не є тотожними. Однак аналіз результатів їхніх досліджень дає змогу виокремити атрибутивну ознаку цих доходів: вони передаються до бюджетів на довготерміновий період, значно триваліший, ніж бюджетний рік. Якщо виконується ця умова, то органи місцевого самоврядування, хоч і не мають змоги своїми рішеннями й діями суттєво впливати на обсяг закріплених доходів, однак є впевненими, що не будуть невдовзі позбавлені цих надходжень органами влади вищих рівнів через якісь об’єктивні чи суб’єктивні обставини.

Неоднозначно у фінансовій літературі висвітлюється сутність регулюючих доходів. Так, Ігудін А. Г. зазначає, що розмежування цих надходжень здійснюється на основі не постійних, а тимчасових нормативів відрахувань, затверджених вищестоячим законодавчим або представницьким органом влади. Крім того, нормативи можуть бути диференційовані або єдині. Причому у випадку застосування останніх, як стверджують Лексін В. Н. і Швецов О. М., регулюючі доходи «перестають повною мірою виконувати свою регулюючу функцію». Звісно, цей категоричний висновок дуже дискусійний, однак варто погодитися з авторами в тому, що вищевказані види нормативів різною мірою пристосовані для здійснення бюджетного регулювання.

Неузгодженим досі залишається питання, чи відносити до складу регулюючих доходів прямі міжбюджетні трансферти. Так, Кириленко О. П. виокремлює трансферти в окрему групу, оскільки вважає, що вони, на відміну від регулюючих доходів, не є територіально локалізованими надходженнями й одержуються не на «території цього бюджету», а на інших територіях. Деякі інші українські вчені навпаки ототожнюють регулюючі доходи з міжбюджетними трансфертами. А Поляк Г. Б. вважає, що термін «регулюючі доходи» повинен охоплювати всі кошти, що передаються з бюджетів вищого рівня з метою регулювання бюджетів нижчих рівнів, незалежно від того, за допомогою яких методів це відбувається.