Счетная палата Российской Федерации

Счетная палата Российской Федерации находится в начальной стадии своего развития. Рассмотрение истории создания и развития правового положения высших органов финансового контроля различных стран показывает, что государства не знают единых стандартов их построения и деятельности, но во всех случаях существенное влияние на определение их полномочий и функций оказывали конкретные исторические условия. Счетная палата действует на основе ФЗ «О счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. №3 (с посл. изменениями и дополнениями).

В этой связи следует, прежде всего, отметить, что годы формирования и деятельности Счетной палаты РФ характеризовались экстремальностью ситуации перехода от централизованного экономики к стихии ранка под лозунгом «разрешено все, что не запрещено законом», в условиях, когда право, защищавшее общенародное (государственное) достояние, созданное многими поколениями россиян, компрометировалось, а другого «права» просто не было. Разрушение правовой идеологии и права под прикрытием борьбы «с рудиментами тоталитарной системы», позволило провести вполне криминальное разгосударствление собственности. В этих условиях были нежелательны для многих полноценные и сильные государственные контрольные механизмы, включая наделенную соответствующими потребностям времени полномочиями Счетную палату РФ.

Именно в контексте этих событий и процессов возможно объяснить причины создания в России, как и в каждом из субъектов федерации значительную часть ресурсов составляют бюджетные денежные средства и государственная собственность, орган государственного финансового контроля без региональных подразделений, без полномочий по оперативному пресечению выявленных нарушений и т.д.

Общепризнанными характеристиками периода перехода от господства централизованной экономики к рыночным отношениям являются резкое падение престижа права и нравственности, насаждение идеологии индивидуализма, эгоизма и вседозволенности, обогащения любой ценой, культа сильной личности. Эти процессы, происходящие в России на рубеже веков, в целом характеризуются как процессы дестабилизации государственных и правовых институтов, разложения духовной культуры общества, падение дисциплины и индивидуальной ответственности во имя построения «цивилизованной капиталистической системы», способной пробудить дух соревнования, конкуренции и, естественно, повысить производственный потенциал страны.

Однако, как свидетельствует отечественная история, позитивные результаты крупных социальных преобразований достигаются с большим трудом. Негативные же результаты проявляются сразу и с «непредсказуемыми» последствиями. Одним из них является не защищенность общественных интересов и интересов личности, в том числе и тех из них, которые напрямую связаны с бюджетной сферой деятельности государства. Деятельность государственных органов в бюджетном процессе, особенно связанная с предупреждением и пресечением различных правонарушений, в известной мере ослаблена неопределенностью и противоречивостью законодательства и борьбой за собственное выживание (отток квалифицированных кадров, коррупция, потеря позитивных целей и стимулов), укрепляют позиции теневая юстиция, криминальные авторитеты.

В ходе реформ 90-х годов все это находило отражение в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию и в декларациях других ветвей власти, принимались определенные меры по наведению правопорядка. Этому были подчинены краткосрочные федеральные программы борьбы с преступностью, а также меры по усилению поддержки правоохранительных органов, система которых была существенно расширена. Укреплялись позиции судебной власти, принимались важные для обеспечения правопорядка законодательные акты. Однако борьба с преступностью в бюджетной сфере, за исключением редких случаев, ведется по старинке, без использования потенциала высшего органа финансового контроля страны.

Существенных сдвигов в преодолении правовой анархии и упрочении правопорядка в распоряжении государственными средствами и собственностью не происходит. Причина этого в определенной мере видится в несоблюдении правила о том, что «право в России всегда нуждалось в механизме контроля и жесткого принуждения». Это правило нарушено и в действующем федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», которым не предусмотрены санкции: как за его нарушение, так и за выявляемые ею правонарушения в бюджетном процессе.

В последнем десятилетии ХХ века нарастанию правового нигилизма в бюджетной сфере активно способствует суверенизация субъектов Федерации, появление правовых актов, не всегда отвечающих федеративному законодательству, часто вступающих с ним в очевидное противоречие. Отсутствие указанных в упомянутом законе задач по контролю за бюджетами субъектов федерации и сосредоточенной в них собственности, отдалил Счетную палату от регионов, что отнюдь не способствует утверждению единой законности в бюджетной сфере. Все это происходило на фоне общего падения профессионализма и постоянных реорганизаций ведомственного и региональных органов финансового контроля.

Складывающаяся конкретно-историческая обстановка позволяет утверждать, что главным направлением развития Счетной палаты РФ в условиях правовой и социальной дестабилизации должно явиться формирование на имеющейся базе многофункционального органа, с комплексом полномочий, направленных на защиту интересов государства и граждан, юридических и физических лиц в сфере экономики, обеспечение обоснованной и эффективной бюджетно-финансовой политики, а также сохранности и законного использования финансовых и материальных ресурсов.

Правовой статус Счетной палаты РФ. С учетом значимости задач, стоящих перед Счетной палатой РФ в настоящее время, ее роли в обеспечении законности, эффективности и целесообразности исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на всей территории страны, прежде всего, следует обратиться к конституционным положениям о ее месте в системе государственной власти, ее назначении и функциях.

Конституция РФ в общих чертах определила статус Счетной палаты, отметив, что она образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, а ее состав и порядок деятельности определяется федеральным законом (ст. 101).

Этого явно недостаточно для уяснения роли Счетной палаты в государственном механизме. К тому же помещение положений о Счетной палате в разделе «Федеральное собрание» сеет иллюзии о характере взаимоотношений с представительным органом РФ. Счетная палата не является законодательным органом, более того она не осуществляет нормотворческую деятельность, а ее полномочия не укладываются в прерогативы законодательной власти. Одной из ее задач является определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности, законодательно она поставлена в подотчет Федеральному Собранию РФ. Тем самым законодатель поставил Счетную палату в зависимость от законодательного органа страны не только в вопросе ее образования, но и в подотчетности, что, в принципе, противоречит Конституции РФ. Безусловно, идеальным явилось бы такое положение, при котором основное положение о статусе Счетной палаты нашли свое отражение в основном законе страны.

Однако в настоящее время говорить о дополнении Конституции РФ в связи с необходимостью определения статуса Счетной палаты РФ явно преждевременно, что и делает необходимым более четкое определение ее статуса в федеральном законе. Анализ мировой практики в этой сфере свидетельствует, что многие государства, определяя в законодательном порядке основные положения о статусе, задачах и полномочиях органов, аналогичных Счетной палате РФ, исходят из того, что, независимо от порядка формирования и назначения их руководящих должностных лиц, они являются независимыми, высшими, коллегиальными органами финансового контроля, осуществляющими, в первую очередь, внешний финансовый контроль за своевременным, правильным, целевым и эффективным расходованием государственных бюджетных средств и иных финансовых источников, поступлением в бюджет, управлением объектами государственной собственности всеми субъектами независимо от форм собственности, а также за законностью внешнеэкономической деятельности компетентных структур независимо от их местонахождения.

В действующем законодательстве России прямо не закреплен независимый характер высшего финансового контроля, осуществляемого счетной палатой. Принцип независимости деятельности таких органов, даже будучи не провозглашенный в основных законах является одним из основополагающих, поскольку позволяет обеспечить действительно всеобъемлющий контроль за деятельностью всех без исключения ветвей власти в бюджетной сфере.

Счетная палата РФ осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, определяет эффективность и целесообразность расходования государственных средств и использования федеральной собственности, проводит финансовую экспертизу проектов соответствующих законов, т.е. контроль за исполнением законов в бюджетной сфере. Контроль за исполнением законов становится тем лучше, чем совершеннее будет законодательство и качество отдельных законов.

Предметом контроля Счетной палаты РФ является исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, других нормативных актов в сфере бюджетного процесса федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, их представительств, филиалов и объединений, а также граждан.

Контроль судов за законностью принимаемых Счетной палатой РФ мер в сфере высшего финансового контроля государства на сегодняшний день носит лишь эпизодический характер. Он выражается в разрешении отдельных жалоб на деятельность должностных лиц Счетной палаты, использовании актов проводимых ею проверок и ревизий в качестве доказательств в гражданском и уголовном судопроизводстве. В результате деятельности Счетной палаты, более чем других контрольных органов, значительно чаще и объемнее выявляются множественные нарушения законов в специфической бюджетной сфере. Однако следствием этой деятельности является лишь констатация фактов выявленных нарушений. Фактически в действующем законодательстве отсутствуют правовые условия, определяющие способы и возможности инициирования Счетной палатой РФ судопроизводства и порядок участия Счетной палаты РФ или ее представителей в различных видах судопроизводства в интересах государства. Постановка проблемы участия Счетной палаты РФ в гражданском, арбитражном и уголовном судопроизводстве представляется, по мнению Корнеева А.П. и др., своевременной и актуальной.

Однако, законодатель наделил самостоятельным правом на обращение в суд в защиту государственных и общественных интересов лишь прокурора. В связи с тем, что зачастую стороны договоров, одной из которых являются государственные органы, не заинтересованы в признании сделок недействительными и противными государственным и общественным интересам, следует предусмотреть возможность отстаивания государственных интересов в противовес волеизъявлению сторон по сделке. В этих целях Счетная палата РФ и должна быть наделена полномочиями обращаться в суд в защиту государственных и общественных интересов.

Особенностью Счетной палаты РФ является то, что она действует и решает свои специфические задачи не только в системе разделения и взаимодействия между законодательной, исполнительной и судебной властями, но и между федеральными структурами и органами власти субъектов Федерации. Уже по этой причине являются некорректными прямые сопоставления статуса Счетной палаты с иными, зачастую унитарными государствами, либо федеративными, но с иным характером федеративных отношений, особенностями и масштабами федерации, с иными системами права. В механизме укрепления Федерации путем установления жесткого высшего государственного контроля в сфере бюджетных отношений, значительную роль способна сыграть и Счетная палата РФ.

Развитие процессов разделения государственной собственности на федеральную и собственность субъектов Федерации, акционирование предприятий требуют соответствующих законодательных решений об основаниях и порядке осуществления контроля в целях обеспечения сохранности государственной собственности, правильного и эффективного использования выделяемых субъектам Федерации бюджетных средств, предотвращения их незаконного отчуждения. Представляется создать трехзвенную систему: Счетная палата РФ - федеральные окружные управления Счетной палаты РФ- региональные отделы Счетной палаты в субъектах РФ.

Правоохранительная деятельность Счетной палаты РФ. Реформирование различных сфер государственной и общественной жизни в последние годы показало несостоятельность тезиса о минимизации контроля и способности рыночных отношений к четкой саморегуляции. Низкая эффективность и особенно результативность контроля в различных сферах жизни явились одними из причин возникновения и развития острых социальных проблем в стране. В связи с этим для преодоления сложившейся ситуации необходимо установление оптимального соотношения функций органов, реализующих контрольные полномочия законодательной, исполнительной и судебной властей.

Контрольная деятельность Счетной палаты РФ, в силу своей специфичности высшего характера, с одинаковой полнотой распространяется на органы и должностных лиц любой из ветвей власти, которые административно ей не подчинены. На сегодняшний день Счетная палата РФ, в силу определенных законом полномочий, лишь ставит перед соответствующими властными структурами и прокуратурой, осуществляющей высший надзор за исполнением законов в стране, вопрос о привлечении к определенному виду ответственности лиц, ответственных за выявленные нарушения, а сама она не наделена правом непосредственно привлекать виновных лиц и органы (организации) к любой установленной законом ответственности.

По мнению Корнеева А.П. и др., признать сложившееся положение соответствующим статусу Счетной палаты РФ и ее месту в системе органов, контролирующих исполнение в стране законов, нельзя по следующим основаниям:

Наиболее характерным признаком органов контроля является наличие в структуре их полномочий права (и обязанности) налагать административные взыскания, применять иные меры властно- распорядительного характера (приостанавливать деятельность предприятий, давать обязательные для исполнения предписания, отстранять от должности должностных лиц и т.п.). Счетная палата РФ, законодательно определенная как орган высшего контроля в бюджетной сфере, не наделена столь же высшими властно-распорядительными полномочиями.

Все правоохранительные органы страны и органы вневедомственного контроля, по сути своей, являются специализированными органами контроля за исполнением (соблюдением) законов в соответствующих сферах правовых отношений. В зависимости от характера и сущности выявляемых ими правонарушений они принимают установленные законом меры воздействия к правонарушителям в соответствии с их компетенцией. При необходимости принятия мер, выходящих за пределы их компетенции, эти органы обязаны передать соответствующие материалы органу, уполномоченному принять адекватные меры воздействия, вплоть до возбуждения уголовного дела. Соответственно, Счетная палата РФ, де-факто является одной из составных частей системы правоохранительных органов государства, а де-юре – не входит в их состав. Представляется, что она, являясь высшим органом финансового контроля, должна принимать меры высшего уровня воздействия на правонарушителей, а не быть уравненной с иными контрольными органами, даже если они и называются правоохранительными.

Высший характер контроля предполагает наделение органа, осуществляющего его, максимальными полномочиями по кругу мер, направленных на устранение выявляемых правонарушений и привлечения виновных лиц к установленной законом ответственности.[78]

Однако на сегодняшний день Счетная палата РФ не имеет таких полномочий в сфере привлечения виновных лиц ни к одному из известных видов ответственности, что противоречит высшему характеру осуществляемого ею контроля. А она должна обладать правом вынесения представлений в орган государственной власти РФ, руководителям предприятий (учреждений, организаций и объединений) о принятии мер к устранению выявленных нарушений и возмещению причиненного государству ущерба, привлечения к ответственности виновных лиц; обязательное для исполнения предписания администрации проверяемых предприятий, учреждений, физическому лицу о незамедлительном устранении нарушений законности; решение о приостановлении финансирования ; принудительное списание в безакцептном (бесспорном) порядке финансовых средств со счетов нарушителей бюджетного процесса; оформление акта о выявленном правонарушении; направление материалов в органы прокуратуры и правоохранительные органы при выявленных уголовно-наказуемых деяний; обращение в суд в защиту государственных и общественных интересов и др.

По своей структуре Счетная палата РФ весьма не раскрытый в литературе орган высшего финансового контроля. Из скупых сведений она представляет собой структуру: Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель, коллегия, управления, отделы и аудиторы.