ВОПРОС 5: Передел собственности в отрасли культуры.

Одно из направлений реформирования отношений собственности в РФ – ее передел, т.е. смена субъектов собственности. В отрасли культуры этот процесс имеет определенную специфику. Рассмотрим его направления:

1. Разграничение государственной собственности между субъектами. Формирование Российской Федерации как государства предполагало определение объектов государственной собственности и установление принципов, на основании которых они будут определены, в том числе в отрасли культуры. В связи с прекращением деятельности государства СССР, объекты культуры союзного подчинения, находящиеся на территории РСФСР, были переданы ей в конце 1991 г. в федеральную собственность. При разграничении объектов союзной собственности между новыми государствами – бывшими республиками СССР – был использован территориальный принцип1.

В той же период начат процесс разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, т.е. процесс спецификации федеральной и субъектной (республиканской, краевой, областной) собственности, а также определения границ муниципальной собственности. Это необходимо было сделать в целях разграничения полномочий между федеральным центром и регионами.

Для отрасли культуры, большая часть продуктов которой создается при административном и финансовом влиянии государства, на базе его собственности, разграничение компетенций в области отношений собственности означает создание условий нормального функционирования организаций культуры и прежде всего обеспеченности их бюджетными средствами. В силу масштабности и сложности (поскольку затрагивает интересы органов власти разного уровня и предполагает их согласование) процесс разграничения охватил значительный период времени, и некоторые вопросы еще находятся в стадии решения, например, в ряде случаев не распределены окончательно полномочия по управлению объектами культурного наследия.

При разграничении полномочий между федеральным и региональными уровнями субъектов управления собственностью применен функциональный принцип. Согласно этому принципу, федеральная собственность должна использоваться для законотворческой деятельности, научно-методического обеспечения организаций отрасли, сохранения особо ценных объектов культурного наследия, содержания учреждений и финансирования культурных программ, имеющих федеральное значение. Главное назначение субъектной и муниципальной собственности – обеспечить условия для оказания культурных услуг населению определенной территории. В соответствии с этим преобладающая часть (до 95%) собственности, не являющейся частной, в культуре сосредоточена на муниципальном уровне в форме городских, районных, поселенческих организаций культуры. Такое распределение собственности соответствует размещению населения и позволяет наиболее полно учитывать и удовлетворять его потребности в благах культуры.

2. Реституциякультурных ценностей. Возврат ценностей (реституция) в международных отношениях и международном праве применяется в случае незаконного вывоза ценностей, в том числе культурных, а также в ситуации вывоза ценностей из колонии в метрополию. Ограничение поводов для реституции в культуре имеет принципиальное значение в связи с тем, что организации целых подотраслей культуры функционируют на основе перемещения ценностей, например музеи, галереи, выставочные залы, архивы. Культурный глобализм является одной из форм осуществления культурных процессов. Однако случаи незаконного вывоза ценностей имеют богатую мировую практику реституции.

РФ вступила в процесс реституции культурных ценностей, перемещенных в годы Второй мировой войны, в 1990 – 1993 гг, когда страны -участницы, прежде всего Германия и Россия, предъявили друг другу претензии на незаконно вывезенные с их территорий культурные ценности. Сложный с моральной, политической и юридической сторон и длительный процесс1 определения статуса перемещенных культурных ценностей был завершен в 1998 г. принятием Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате II Мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Закон объявил культурные ценности, перемещенные в осуществление права на компенсаторную реституцию2 с территории Германии и ее бывших союзников и находящиеся в настоящее время на территории РФ, достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью РФ. Небесспорное решение российских законодателей стало прецедентом передела собственности на культурные ценности между государствами и послужило юридической основой процесса обмена культурными ценностями между ними.

3. Передача культурных объектов и ценностей религиозным организациям. В союзном законе «О свободе совести и религиозных организациях» 1990 г. был поставлен вопрос о возвращении религиозного имущества, созданного на средства религиозных общин и национализированного после 1917 г. В Постановлении Правительства РФ «О порядке передачи религиозным объединениям относящегося к федеральной собственности имущества религиозного назначения» (№248, 1995 г.)» предусматривалась передача этого имущества в собственность, пользование либо совместное с учреждениями культуры РФ пользование. Памятники истории и культуры передавались в пользование или совместное пользования на условиях охранного договора между религиозным объединением и Министерством культуры РФ.

Окончательное законодательное подтверждение начатый процесс передачи религиозным организациям государственного и муниципального имущества получил с принятием30 ноября 2010 г. Федерального закона "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности"(№327-ФЗ). На основании этого закона передача религиозной организации государственного или муниципального имущества религиозного назначения должна осуществляться в собственность или безвозмездное пользование на определенный по согласованию с религиозной организацией срок на безвозмездной основе. При этом религиозная организация принимает на себя являющиеся ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект обязательства по содержанию объекта культурного наследия, по его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность требования. Объекты культурного наследия федерального значения передаются в собственность только централизованным религиозным организациям.

Подобный реституции по сложности и длительности, этот процесс приватизации государственного имущества, означает определенные потери для отрасли культуры, поскольку охватывает не только обычное имущество (здания, сооружения, оборудование), но и имущество, отнесенное к культурному наследию.

4. Изменения отношений собственности в системе ведомственных учреждений культуры. К числу ведомственных, т.е. не входящих в систему Министерства культуры РФ организаций, относятся в том числе профсоюзные учреждения культуры. К началу реформ (1990 –1991 гг.) их число достигало 20% от общей совокупности организаций культуры. Это были крупные «состоятельные» организации с развитой материально-технической базой, поскольку они финансировались из двух источников (прибыли предприятия, у которого они были на балансе, и средств бюджета профсоюзной организации работников этого предприятия). С принятием в 1991 г. закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности в РСФСР» трудовые коллективы получили возможность приватизировать свои предприятия, создавая на их основе частные организации. Ведомственные учреждения культуры в этих случаях либо становились структурой приватизированного, а потому частного предприятия, не имея юридической самостоятельности и финансовой поддержки и зарабатывая деньги самостоятельно на коммерческих культурных услугах, либо продавались, сдавались в аренду другим коммерческим организациям и переставали работать как организации культуры, занимаясь непрофильной коммерческой деятельностью. И в том, и в другом случае происходило уменьшение масштабов культурной деятельности и сокращение сети организаций культуры.

С 1993 г. Постановлением Правительства РФ объекты социально-культурного назначения в случае приватизации предприятий стали передаваться в ведение муниципальных органов власти, т.е. на смену этапа приватизации ведомственных организаций культуры пришел этап их муниципализации: бывшие профсоюзные учреждения культуры получили возможность финансироваться из муниципального бюджета.