Формы государственного управления.

Понятие сущность и виды административно-правовых форм государственного управления.

Процесс гос. управления имеет своим содержанием деятельность субъектов адм. права, которая осуществляется посредством определенных адм.-правовых форм, процедур и методов. Адм.-правовая форма - это юр. выражение конкретных действий и решений органов гос. администрации и иных субъектов адм. права в процессе осуществления исполнительной и распорядительной деятельности, «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения», «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами гос. управления» Форма гос. управления иными словами представляет собой юр. значимые способы реализации субъектами адм. права своих полномочий, прав и обязанностей, отражающих особенности их правового статуса.

Общие черты форм государственного управления:

1) являются способом внешнего выражения деятельности органов гос. управления и их долж. лиц;

2) зависят от содержания деятельности органов гос. управления и их долж. лиц;

3) оказывают влияние на содержание деятельности органов гос. управления и их долж. лиц;

4) обусловлены реализацией задач и функций субъектов гос. управления в рамках их компетенций;

5) требуют юр. регламентации в большинстве случаев;

6) выбор форм управленческой деятельности обусловлен спецификой стоящей цели, предопределяет наиболее эффективный вариант деятельности;

7) влекут за собой определенные последствия.

В зависимости от порождаемых последствий различают правовые и неправовые формы осуществления гос. упавления. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полного юр. оформления. Среди правовых форм выделяются:

1) принятие адм.-правовых правовых актов (решений) (правовых актов управления);

2) заключение договоров (например, адм. договоров, международных соглашений);

3) совершение иных юридически значимых действий вызывающих определенные правовые последствия (составление отчетов, регистрация фактов, выдача справки о месте работы, составление адм. протоколов и т.д.).

Неправовые формы влекут наступление последствий неюридического характера это организационные действия и материально-технические операции (информирование, инструктирование, проведение совещаний, консультаций и т.д.).

В процессе гос. управления основной правовой формой реализации правомочий субъектов адм. права, не входящих в систему исполн. власти, являются различного рода обращения. Обращения являются одним из оснований для возникновения адм.-правовых отношений. Обращение - это изложенное в письменной или устной форме заявление, предложение, ходатайство или жалоба.

По целенаправленности формы делятся на внешние (формы реализации полномочий органов исполн. власти (органов гос. управления)) и внутренние (формы внутриорганизационной (внутриаппаратной) работы по организации самого субъекта управления, по поддержанию его в работоспособном состоянии).

По способу выражения выделяют словесные (излагаемые при помощи знаковых единиц языка как в письменном, так и устном виде) и конклюдентные (излагаемые при помощи неязыковых знаков, телодвижений, дорожных знаков, дорожной разметки) формы управленческой деятельности.

Рассмотрим подробнее некоторые из форм гос. управления

Административно-правовые акты

Принятие и исполнение адм.-правовых актов является одной из основных форм реализации исполн. власти. В процессе гос. управления возникает потребность в конкретизации норм законов, которая и осуществляется путем издания адм. актов. В процессе гос. управления они служат для установления правовых норм либо для разрешения индивидуальных юр. ситуаций путем применения правовых норм. Издание и исполнение этих актов - важная часть управленческого процесса, направленного на осуществление функций исполн. власти.

Адм.-правовой акт - это основанное на законе официальное юридически властное решение полномочного субъекта исполнительно-распорядительной деятельности, принимаемое в одностороннем волевом порядке с соблюдением определенной формы и процедуры и направленное на установление адм.-правовых норм или на возникновение, изменение либо прекращение адм.-правовых отношений в целях реализации управленческих задач и функций исполн. власти.

Юридическая природа адм. акта состоит в том, что он:

o является правовой формой управленческого решения; при помощи его орган исполн. власти (долж. лицо) решает общие или конкретные вопросы, которые возникают в процессе его деятельности по реализации задач и функций гос. управления;

o выражает юридически значимое волеизъявление субъекта исполн. власти в виде предписания, обязательного для адресата;

o издается в одностороннем порядке, т.е. выражает волю только одной стороны - субъекта исполн. власти; императивно реализующего свою компетенцию;

o носит подзаконный характер, т.е. должен издаваться в соответствии с законом;

o является решением полномочного органа исполн. власти, принимаемым по вопросам и в пределах его компетенции, определенной законом;

o устанавливает в сфере ведения конкретного субъекта исполн. власти обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения и решает индивидуальные адм. дела;

o издается в качестве письменного юр. документа, но может быть выражен также устно либо в форме жестов, знаков и т.д.;

o занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов;

o принимается с соблюдением определенных установленных процедур;

o несоблюдение содержащихся в нем юридическивластных предписаний влечет ответственность виновной стороны (обычно - дисциплинарную или административную);

o может быть в установленном законом порядке опротестован или оспорен.

· Каждый адм. акт имеет свое содержание и форму. Содержание адм. акта включает три основных элемента:

o волеизъявление уполномоченного органа, которое не должно выходить за пределы его компетенции (это волеизъявление должно быть свободным, т.е. не формироваться под влиянием обмана, заблуждения или принуждения);

o юридическое существо этого волеизъявления (назначить, установить, разрешить, предоставить, отозвать, лишить, наказать и т.д.);

o условия, обязательства и поручения, сопровождающие основное решение.

Форма адм. акта - это внешнее выражение содержащейся в нем воли, мотивов и целей его принятия. Эта форма может быть представлена в виде указов, постановлений, распоряжений, приказов, указаний, инструкций, положений и т.д.

По своим юр. свойствам адм. акты делятся на нормативные, индивидуальные и смешанные. По способу выражения воли они подразделяются на письменные, устные и символические или конклюдентные (жесты, сигналы, знаки). В зависимости от порядка принятия они могут быть коллегиальными или единоличными. Адм. акты, имеющие дефекты содержания или формы, подразделяются на ничтожные и оспоримые. Ничтожный адм. акт - это акт, который вследствие своей незаконности не может порождать и не порождает юр. последствий. Его ничтожность настолько очевидна, что он не подлежит осуществлению (например, содержит предписание совершить противоправные действия).

Административный договор

Адм. договор – это соглашение двух или более субъектов адм. права, влекущее установление, изменение и прекращение адм. прав и обязанностей. Органы исполн. власти (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов РФ) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, борьбы с преступностью, др.), договоры РФ с ее субъектами.

Признаки административного договора:

• является разновидностью правового договора;

• основывается на нормах административного права;

• его правовая база содержится в Конституции и действующем законодательстве;

• заключается между двумя и большим числом субъектов;

• одним из его участников выступает орган гос. управления либо его законный представитель;

• является результатом взаимного согласования мнений его участников;

• рассчитан на определенный срок действия;

• заключается в соответствии с установленной процедурой;

• не допускается в одностороннем порядке отказ от исполнения договорных обязательств одним из его участников;

• несоблюдение его условий влечет наступление негативных юридических последствий;

• целью является реализация публично-правовых интересов его участников;

• обеспечивается при помощи системы правовых средств.

По предметному критерию различают:

а) договоры о компетенции (разграничение и делегирование полномочий и предметов ведения);

б) договоры в сфере управления государственной собственностью;

в) договоры, обеспечивающие государственные нужды;

г) контракты с государственными служащими, студентами;

д) финансовые и налоговые соглашения;

е) договоры о взаимодействии и сотрудничестве;

ж) различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

з) договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общ. транспорте).

Организационные формы управления.

Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и стат. учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.

Выполнение материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в мед. учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об адм. аресте (охрана, организация питания и др.).

Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирования исполн. власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности.

48. Акты государственного управления: понятие, виды и требования.

Цели, задачи и функции исполн. власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания.

Правовой акт исполн. власти есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполн. власти, направленное на установление адм.-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение адм.-правовых отношений в целях Реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

Правовые акты управления являются основной юр. (адм.-правовой) формой реализации задач и функций исполн. власти. Наиболее значимые качества, определяющие их юр. природу, следующие: правовой акт управления (таково его наиболее распространенное обозначение) представляет собой юр. вариант управленческого решения. Путем его издания исполн. орган (долж. лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполн. власти; правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполн. власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами; правовой акт управления — юридическо-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности; правовой акт управления — одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом; правовой акт управления содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен; правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления; правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа; правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения; правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие дуга данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти; правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами; правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления); правовой акт управления с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр.; правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован; правовой акт управления в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление Ответственности виновной стороны.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее — между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

ВИДЫ АКТОВ

Основной критерий их классификации — по юридическому содержанию.

I. По юридическому содержанию следует различать несколь​ко категорий актов.

1. Нормативные акты. Они непосредственно выражают регулятивную функцию административного права, т.к. устанавливают, изменяют или от​меняют административно-правовые нормы, то есть содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкрет​ным лицам, рассчитанные на многократное применение в слу​чаях, предусмотренных их гипотезами. Это — юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность — свидетельство вторичности такого нормотворчества. Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.

Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией.

В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источни​ками трудового, земельного права и т. д.) и полиотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей. Но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права. По кругу лиц, на которых распрост​раняются нормы, их источники можно поделить на:

• акты общего значения (федеральные, республиканские, об​ластные, краевые, окружные, городские, районные, поселко​вые, сельские);

• межведомственные акты;

• внутриведомственные (в том числе локальные) акты.

2. Индивидуальные акты — это решения субъектов админис​тративной власти по конкретным вопросам, обращенные к кон​кретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают пра​воотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью ин​дивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдик-ционные решения (по спорам, жалобам, использованию прину​дительных средств). По юридическим последствиям индиви​дуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, поощряющими, содержащими отказы'.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей Степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления.

3. Общие акты либо содержат общие кратковременные пред​писания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. д.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определен​ным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.), либо разъясняют что-то.

4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы пра​ва и правоприменительные решения либо даже еще и общие требования, т.е. нормы “переплетаются” с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о преобразовании действующего исполнительного органа или о образовании нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем. Такого рода акты называются смешанными, причем иногда их выделяют в самостоятельный вид правовых актов наряду с нормативными и индивидуальными.

II. По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безо​пасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты нахо​дят внешнее выражение в жестах работника ГИБДД, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

III. По функциональной роли можно различать акты плано​вые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функци​ям административной деятельности. Довольно часто решения ис​полнительной власти связаны сразу с несколькими функциями адми​нистрации, они полифункциональны.

IV. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

• дискреционные АГА, принимаемые в условиях свободы ус​мотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение оз​начает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конк​ретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во вни​мание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать реше​ние из большого числа возможных и законных вариантов;

• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из не​скольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник ОВД впра​ве оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться уст​ным замечанием);

• акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).

V. По степени сложности решения АГА могут быть про​стыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строи​тельстве атомной электростанции, о выводе войск из Афгани​стана).

VI. В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:

• немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;

• с даты, указанной в самом акте;

• в срок, указанный в другом акте;

• после государственной регистрации и официального опуб​ликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов Федерации, затрагивающие права граж​дан или носящие межведомственный характер.

VII. В зависимости от порядка принятия различают акты кол​легиальные (принимаемые простым или квалифицированным боль​шинством от общего числа членов коллегиального органа или от чис​ла присутствующих на заседании1) и единоличные. Последних на​много больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

VIII. По органу, издавшему акт, выделяют акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, акты руководителей предприятий, учреждений; по характеру компетенции - общей компетенции, межотраслевой компетенции, отраслевой компетенции и специальной компетенции.

IX. По наименованиям правовые акты бывают указами, постановлениями, распоряжениями, приказами, указаниями, инструкциями, решениями, правилами, положениями и др.; по функциональной роли - плановыми, методическими, кадровыми, финансовыми и др.

X. В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т.п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности. К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчинённым управленческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя. Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это — правовые акты управления с административной санкцией. Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяется в настоящее время Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. В их числе, например, правила: по стандартизации и качеству продукции; учета и статистики; безопасности движения и пользования транспортными средствами; воинского учета; пограничного режима; паспортной системы; карантинные; таможенные и т.п.

Правовые акты управления с административной санкцией всегда нормативны. Право на их издание принадлежит Законодательному Собранию Российской Федерации, всем органам законодательной (представительной) власти, а также Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов федерации.

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. В этом смысле такого рода акты индивидуализированы. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это — совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т.п.

XI. Если анализировать акты в зависимости от объекта орга​низационного воздействия, то полезно учесть решения по сельс​кому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здра​воохранению, административной опеке и другим вопросам.

Требования предъявляемы к актам государственно-управленческой деятельности и последствия их несоблюдения.

Административный акт только тогда выполняет свое властное предназначение в процессе государственного управления, когда он действует. Действие административного акта выражается в том, что он обладает юридической силой, выступает обязывающей или управомочивающей формой действий субъекта исполнительной власти и вызывает те юридические последствия, ради которых он был издан. Для того чтобы административный акт обладал юридической силой, он должен отвечать определенным требованиям.

Он должен быть:

o издан полномочным органом в пределах его компетенции и соответствовать закону;

o принят в установленном порядке, в соответствии с предписанной процедурой;

o издан в установленной форме и подписан надлежащим должностным лицом;

o не должен нарушать или произвольно ограничивать права и законные интересы частных лиц в сфере государственного управления;

o юридически обоснован, т.е. четко определять цели, основания принятия и юридические последствия;

o оглашен (опубликован) в соответствующем порядке, доведен до сведения адресатов (определенные акты должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции).

Нарушение данных требований является основанием для признания административных актов незаконными, т.е. не имеющими юридической силы.