Понятие и источники международного воздушного права.

Международное воздушное право - сравнительно "молодая" отрасль международного права: ее интенсивное развитие началось ближе к середине ХХ века, когда повсеместное признание получили некоторые кодифицированные источники и общие принципы, регулирующие деятельность по авиационному использованию воздушного пространства. Огромное значение для становления данной отрасли имела и имеет деятельность Международной организации гражданской авиации (ИКАО) - одного из специализированных учреждений ООН (см. главу 10).

В научной литературе принято считать, что международное воздушное право прошло в своем развитии три основных этапа, связанных, соответственно, с появлением воздухоплавания, началом коммерческого использования авиации и созданием ИКАО1. Первые международные обязательства государств в области гражданской авиации предусматривала Парижская конвенция по вопросам воздушных передвижений 1919 года.

Международное воздушное право, наряду с международным морским и международным космическим правом относится к так называемым "пространственным отраслям", нормы которых регулируют сотрудничество государств в определенной географической среде. Такой средой является, в данном случае, атмосфера – газообразная оболочка Земли, верхняя граница которой в соответствии с обычной нормой проходит на высоте 100-110 километров. Вместе с тем, у предмета международного воздушного права есть принципиальная особенность, отличающая его от предмета двух названных отраслей международного права. Если международное морское и международное космическое право регулируют практически все аспекты деятельности государств в соответствующих средах (в Мировом океане и в космосе), то международное космическое, по большому счету - только деятельность, связанную с международными коммерческими авиаперевозками. Общепризнанно, что воздушные сообщения посредством некоммерческих государственных и военных судов, "несамолетные" формы воздухоплавания (дельтапланеризм и др.), высотное строительство, метеорологическое зондирование и природоохранные аспекты воздушных полетов находятся за пределами действия международного воздушного права. Исторически сложилось так, что все основные источники данной отрасли касались исключительно коммерческой авиационной деятельности. Вместе с тем, последняя в той или иной степени связана со всеми другими видами использования воздушного пространства. Например, полеты государственных (военных, таможенных, полицейских) судов на практике в значительной степени регулируются теми же актами, что и полеты в интересах гражданской авиации.

Говоря о “пространственном” характере международного воздушного права, следует иметь в виду, что под действие его норм подпадает любая деятельность, связанная с гражданской авиацией, в том числе и та, которая осуществляется наземными службами. Поэтому ограничивать действие данной отрасли исключительно рамками воздушного пространства было бы неправомерно.

Таким образом, международное воздушное право - это совокупность норм, правил и принципов, регулирующих отношения, складывающиеся в области международных коммерческих авиаперевозок.

Основными источниками международного воздушного права являются:

-Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 года (вступила в силу в 1947 году) с последующими изменениями и дополнениями (Казахстан присоединился 20 сентября 1992 года);

-Варшавская конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок 1929 года, а также ряд Протоколов к ней (Гаагский, Гватемальский и четыре Монреальских протокола);

-Соглашение о транзите и Соглашение о международном воздушном транспорте 1944 года;

-Женевская конвенция о признании прав на воздушное судно 1948 года;

-Римская конвенция о возмещении вреда, причиненного иностранным воздушным судном третьим лицам на поверхности 1952 года и Дополнительный протокол 1978 года к ней;

-Токийская конвенция о преступлениях и некоторых других актах на борту воздушного судна 1963 года (Казахстан присоединился 16 августа 1995 года);

-Гаагская конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 года (Казахстан присоединился 4 мая 1995 года);

-Монреальская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 года (Казахстан присоединился 4 мая 1995 года);

-Конвенция ООН по морскому праву 1982 года (в части, касающейся свободы полетов над открытым морем);

-Монреальский протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международные полеты 1988 года (Казахстан присоединился 17 июня 1995 года);

-Договор об открытом небе 1992 года;

-решения Международной организации гражданской авиации (ИКАО), имеющие нормативный характер и устанавливающие самые различные стандарты и рекомендации в области международных авиаперевозок.

Кроме перечисленных актов, отношения между государствами в области воздушных сообщений регулируют многочисленные региональные и межрегиональные соглашения. Например, в рамках СНГ действует Соглашение об авиации и использовании воздушного пространства 1991 года, среди европейских государств - Соглашение о нерегулярных воздушных сообщениях в Европе 1956 года. Кроме того, государства СНГ приняли Соглашение об использовании воздушного пространства 1992 года, Соглашение о сотрудничестве по организации и проведению поисково-спасательного обеспечения полетов воздушных судов гражданской авиации 1994 года, Соглашение о сотрудничестве по обеспечению защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства 1995 года, Меморандум о принципах взаимодействия и сотрудничества в области гражданской авиации 1995 года, Соглашение о модернизации гражданской авиации государств-участников СНГ 1995 года и ряд других.

Огромное значение для деятельности гражданской авиации имеют двусторонние соглашения государств, в которых устанавливаются условия и порядок воздушных сообщений между участниками. Так, договорная практика Республики Казахстан включает в себя следующие соглашения:

-Соглашение о воздушном сообщении между Правительством Республики Казахстан и Правительством Австрийской Республики от 26 апреля 1993 года;

-Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о воздушном сообщении от 21 марта 1994 года;

-Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о воздушном сообщении от 28 марта 1994 года;

-Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Швейцарским Федеральным Советом о регулярном воздушном сообщении (вступило в силу 12 августа 1997 года);

-Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Королевства Таиланд о воздушном сообщении (вступило в силу 19 августа 1999 года) и т.д.

Наконец, в определенной степени данные отношения регулируются нормами национального законодательства отдельных государств. Такой вывод можно сделать, исходя из принципа суверенитета и национальной юрисдикции государств в отношении своего воздушного пространства. Каждая страна имеет право устанавливать определенные правила, касающиеся полетов воздушных судов (в том числе иностранных) на своей территории. Например, в соответствии со статьей 9 Закона Республики Казахстан "О государственной границе Республики Казахстан" от 13 января 1993 года воздушные суда пересекают казахстанскую государственную границу в специально выделенных воздушных коридорах перелета в соответствии с данным Законом, актами Президента и Правительства, а также правилами, издаваемыми республиканскими компетентными органами и публикуемыми в установленном порядке. Среди таких актов можно, в частности, назвать Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, от 20 декабря 1995 года "Об использовании воздушного пространства и деятельности авиации Республики Казахстан".

Анализ действующих источников международного воздушного права позволяет выделить ряд его отраслевых принципов - своеобразный каркас данной отрасли права, представляющий собой совокупность наиболее важных и общепризнанных норм. Принципами международного воздушного права, в частности, являются:

-уже упомянутый принцип исключительного суверенитета государств в отношении их воздушной территории;

-принцип свободы полетов в воздушном пространстве, которое относится к территориям с международным режимом;

-принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации;

-принцип подчинения воздушного судна юрисдикции государства регистрации и государства пребывания;

-принцип ответственности авиаперевозчика за ущерб, причиненный пассажирам, третьим лицам или владельцу судна.

Принцип исключительного суверенитета государств в отношении их воздушной территории в качестве обычной нормы сформировался практически одновременно с появлением гражданской авиации, а впоследствии был закреплен в некоторых кодифицированных актах, в частности - в статьях 1, 3, 6, 9 и других Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 года. Так, статья 1 Конвенции предусматривает, что каждое государство обладает полным и исключительным суверенитетом над воздушным пространством над своей территорией. Эта формулировка воспроизведена и в действующем в рамках СНГ Соглашении о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства 1991 года. Кроме того, принцип суверенитета закреплен во внутригосударственных актах: согласно статье 2 Конституции Республики Казахстан, ее суверенитет распространяется на всю ее территорию. В соответствии с данным принципом, правовой режим воздушных сообщений над сухопутной и водной государственной территорией устанавливается соответствующим государством. При этом его суверенитет распространяется до условной верхней границы, разделяющей воздушное и космическое пространство (около 100 километров).

Нормативное содержание рассматриваемого принципа заключается в целом ряде исключительных правомочий государства в отношении его воздушного пространства. В соответствии с международным правом, государство имеет право вводить разрешительный порядок полетов на своей территории, устанавливать правила таких полетов, требовать от иностранных судов выполнения таких правил и в принудительном порядке его обеспечивать, создавать запретные воздушные зоны и т. д. Так, статья 6 Чикагской конвенции предусматривает, что никакие регулярные воздушные сообщения не могут осуществляться на территории государства-участника, кроме как по специальному разрешению или с иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции. На практике разрешения требуются не только на регулярные воздушные сообщения, но и на разовые рейсы. Соответственно, различают две основные формы, в которых может быть выражено согласие государства на полеты в его воздушном пространстве: договоры о воздушных сообщениях и специальные разрешения, выдаваемые компетентными государственными органами в каждом конкретном случае.

Как видно из формулировки статьи 6 Конвенции, государство не просто дает согласие на полеты, но и определяет условия своего согласия. К числу таких условий и относится соблюдение иностранными воздушными судами внутригосударственных правил воздушных сообщений (воздушные трассы, диспетчерское обслуживание, эксплуатация аэродромных зон, требования к техническим характеристикам и документации воздушного судна и др.). С точки зрения аэронавигации воздушное пространство может подразделяться на отдельные участки (контролируемые и неконтролируемые, с диспетчерским обслуживанием и без диспетчерского обслуживания), на которых может устанавливаться различный режим полетов. Статья 3 Конвенции предусматривает, что государства имеют право требовать посадки в указанном ими аэропорту гражданского воздушного судна, которое совершает полет над их территорией без разрешения или используется в целях, несовместимых с Конвенцией. Кроме того, государства могут давать таким воздушным судам другие указания, направленные на прекращение любых нарушений.

Каждое государство обладает также определенными юрисдикционными полномочиями в отношении иностранных судов, совершивших посадку на его территории. К числу таких полномочий относятся, например, досмотр судна и проверка документов, меры таможенного, валютного, санитарного и иммиграционного контроля.

Статья 9 Конвенции предоставляет любому государству право устанавливать в своем воздушном пространстве зоны, закрытые для полетов, а также (при наличии исключительных обстоятельств и в интересах общественной безопасности) временно запретить или ограничить полеты как над всей своей территорией, так и над отдельными ее частями. Однако данные права могут осуществляться государствами только при условии соблюдения принципа недискриминации: соответствующие ограничения должны касаться воздушных судов всех государств в равной степени.

Нормативное содержание принципа исключительного суверенитета государства в отношении его воздушной территории включает в себя и определенные обязательства данного государства перед другими субъектами международного права. В самом общем виде эти обязательства сводятся к необходимости учета законных прав и интересов других государств. Например, противоправными являются ничем не обоснованное, одностороннее и произвольное ограничение свободы воздушных сообщений, полеты в приграничной полосе с превышением сверхзвукового барьера, создание помех иностранному аэронавигационному оборудованию и т.п. В случае подобных действий пострадавшие государства вправе поставить вопрос о привлечении государства-нарушителя к ответственности и о возмещении ущерба.

Принцип свободы полетов в воздушном пространстве, которое относится к территориям с международным режимом, отражает особенности правового режима международных территорий, не находящихся под суверенитетом какого-либо государства (см. главу 6). По общему правилу, территории с международным режимом открыты для использования всеми государствами на равных и справедливых условиях; аэронавигация является разновидностью такого использования. Данный принцип действует в воздушном пространстве над открытым морем и над Антарктикой. Свобода полетов над открытым морем предусмотрена Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года, а над Антарктикой - Договором об Антарктике 1959 года.

Нормативное содержание принципа свободы полетов в открытом воздушном пространстве включает в себя обязанность государств следовать стандартам и рекомендациям ИКАО, касающимся обеспечения безопасности воздушных сообщений. Чикагская Конвенция 1982 года прямо предусматривает, что установленные ИКАО правила распространяются на полеты над открытым морем без каких-либо исключений. Соответствующие правила содержатся, главным образом, в Приложении 2 к Конвенции и в "Процедурах навигационного обслуживания - Правилах полетов и обслуживания воздушного движения". Кроме того, определенной регламентации подлежат и маршруты полетов в открытом воздушном пространстве. На практике ИКАО определяет согласованные маршруты обслуживания воздушного движения над открытым морем и ответственные за это обслуживание компетентные органы различных государств. Если же воздушное судно летит по другому маршруту, оно заблаговременно сообщает о предполагаемом пути следования таким органам в целях установления связи и аварийного оповещения.

Помимо стандартов и рекомендаций ИКАО, государства при осуществлении полетов своих судов над открытым морем должны соблюдать законные интересы других стран. Об этом, в частности, упоминается в статье 87 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Согласно данной статье, свобода полетов над открытым морем должна осуществляться с учетом заинтересованности всех других государств в пользовании этой свободой. Поэтому любые действия, влекущие за собой ограничение соответствующих прав других стран, являются незаконными.

Таким образом, рассматриваемый принцип нельзя понимать как абсолютную вседозволенность авиационной деятельности государств на территориях с международным режимом. Можно сказать, что главное практическое следствие свободы полетов в территориях с международным режимом - это отсутствие разрешительного порядка. Во всем остальном государствам надлежит руководствоваться общепризнанными правилами воздушных сообщений.

В настоящее время принцип свободы полетов над открытым морем существенно корректируется практикой одностороннего установления отдельными государствами так называемых воздушных зон безопасности, которые примыкают к их воздушным границам. Правовой режим таких зон (их ширина, как правило, составляет порядка 300 морских миль) предполагает обязательное оповещение властей прибрежного государства о характеристиках приближающегося воздушного судна, целях его прибытия и точном пути следования. Основное предназначение воздушных зон безопасности - идентификация каждого приближающегося к границам государства воздушного судна с целью предупреждения любых нарушений национального законодательства. В случае, если воздушное судно, находящееся в пределах воздушной зоны безопасности, отказывается сообщить прибрежному государству необходимую информацию, последнее может применить любые меры по защите своих интересов, включая военные.

Правовой режим воздушных зон безопасности во многом схож с режимом прилежащей зоны (см. п. 4 главы 20), с той лишь разницей, что институт прилежащей зоны предусмотрен действующим международным правом, а установление зон безопасности - нет. Вместе с тем, данная практика обусловлена возросшей опасностью террористических актов с использованием воздушных судов и, по всей видимости, не противоречит смыслу рассматриваемого принципа.

Одним из основных принципов международного воздушного права является принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации. В соответствии с преамбулой Чикагской конвенции 1944 года и учредительными актами ИКАО, международная гражданская авиация должна развиваться "безопасным и упорядоченным образом". Это означает, что приоритетным направлением международно-правового регулирования воздушных сообщений является предотвращение любого ущерба, связанного с эксплуатацией воздушных судов.

Значение данного принципа определяется двумя факторами. Во-первых, гражданская авиация представляет собой вид деятельности, связанный с эксплуатацией источников повышенной опасности (воздушных судов). Эксплуатация таких объектов, в силу самой их природы, сопряжена с риском выхода из-под контроля человека и причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также имуществу. Во-вторых, воздушные суда нередко используются для совершения террористических актов и иных преступных действий. Соответственно, деятельность по обеспечению безопасности гражданской авиации включает в себя два основных направления. С одной стороны, государства сотрудничают в целях совершенствования конструктивно-технических характеристик международной аэронавигации. Данный аспект безопасности включает в себя установление разнообразных стандартов и рекомендаций, касающихся:

-технического состояния воздушных судов;

-обеспечения воздушных трасс и маршрутов диспетчерским сопровождением;

-состояния наземного аэронавигационного оборудования;

-работы наземных служб, обслуживающих международные авиарейсы и т.д.

Основополагающую роль в обеспечении технической безопасности международных воздушных полетов играет ИКАО: подавляющая часть существующих стандартов воздухоплавания выработаны под эгидой этой организации. Статья 12 Чикагской конвенции возлагает на все государства обязанность поддерживать максимально возможное единообразие своих собственных правил и правил, устанавливаемых время от времени на основании Конвенции, а также привлекать к ответственности всех лиц, нарушающих действующие регламенты.

С другой стороны, безопасность гражданской авиации предполагает борьбу с незаконными актами вмешательства в соответствующую деятельность. Это направление межгосударственного сотрудничества связано с договорным установлением уголовной ответственности за подобные деяния, правил распределения юрисдикции государств, обязанности судить либо выдавать виновных лиц и т.д. Нормативную базу данного аспекта обеспечения безопасности составляют Приложение 17 к Чикагской конвенции 1944 года ("Безопасность. Защита гражданской авиации от актов незаконного вмешательства") и вышеупомянутые конвенции 1963, 1970 и 1971 годов.

Принцип подчинения воздушного судна юрисдикции государства регистрации и государства пребывания отражает своеобразную экстерриториальность иностранного воздушного судна, которое всегда имеет определенную национальную принадлежность (статья 17 Чикагской конвенции). Воздушное судно, находящееся в воздушном пространстве иностранного государства, вступает в правовую связь сразу с двумя странами: страной регистрации и страной пребывания. Все действующие международно-правовые документы предусматривают конкурирующую юрисдикцию обоих государств в отношении воздушного судна, находящихся на его борту лиц и совершаемых на его борту действий. Эту особенность отражают и многие национальные акты. Например, Воздушный кодекс бывшего СССР содержал норму о том, что “воздушное судно обязано подчиняться законам своего государства, но лишь в той мере, в какой законы страны пребывания не требуют иного”.

Правовое положение экипажа воздушного судна в принципе определяется правом той страны, где данное судно зарегистрировано. По общему правилу, государство регистрации воздушного судна может применить к нему свою юрисдикцию во всех случаях, а государство пребывания - в случаях, когда воздушное судно или находящиеся на его борту лица угрожают интересам или безопасности данного государства. Кроме того, иностранные воздушные суда обязаны соблюдать установленные государством пребывания правила аэронавигации. В случае нарушения таких правил государство пребывания вправе применить к иностранному воздушному судну свою уголовную или административную юрисдикцию. Например, статья 306 Уголовного Кодекса Республики Казахстан предусматривает ответственность за нарушение правил международных полетов, а именно – за несоблюдение указанных в разрешении маршрутов, мест посадки, воздушных ворот, высоты полета или иные нарушения. Субъектом ответственности здесь могут быть командир и члены экипажа иностранных воздушных судов.

Государство регистрации имеет право оказывать официальную помощь (покровительство) своему воздушному судну за рубежом. Национальное законодательство многих государств распространяет действие их права в отношении тех юридических фактов, которые имели место на борту зарегистрированных в таких государствах воздушных судов (рождение ребенка, заключение сделки и т.п.). Кроме того, в отдельных странах иностранным гражданам запрещено быть членами экипажей национальных воздушных судов.

Из данного принципа есть исключение, касающееся статуса некоммерческих воздушных судов, состоящих на государственной службе. Они, по общему правилу, всегда подчиняются исключительной юрисдикции государства регистрации. Последнее несет международно-правовую ответственность за любые действия таких судов.

Наконец, принцип ответственности авиаперевозчиказа ущерб, причиненный в связи с эксплуатацией воздушного судна, также отражает особую природу используемых в воздухоплавании источников повышенной опасности. Данный принцип закрепляется в национальном законодательстве многих стран в качестве института объективной гражданско-правовой ответственности. Вместе с тем, он предусматривается целым рядом действующих международных соглашений универсального характера (в документах "Варшавской системы"), поэтому представляется целесообразным указать его в качестве отраслевого принципа международного воздушного права. Аналогичный принцип действует в ряде других отраслей - международном морском праве, космическом, ядерном и др. О нормативном содержании принципа ответственности - в п. 3 настоящей главы.