Содружество Независимых Государств (СНГ)

Содружество Независимых Государств (СНГ) возникло на постсоветском геополитическом пространстве после того, как попытки реформировать советскую федерацию потерпели неудачу. С политической точки зрения создание и функционирование СНГ можно рассматривать, как минимум, в двух аспектах: с одной стороны, Содружество может стать принципиально новой формой интеграции бывших союзных республик, с другой - способом цивилизованного "развода", призванным смягчить последствия распада великой державы.

8 декабря 1991 года в Минске главами трех государств-учредителей СССР (Беларусью, Россией и Украиной) было подписано Соглашение о создании Содружества Независимых Государств. В данном Соглашении было констатировано, что СССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекратил свое существование. Три государства, подтвердив свою приверженность целям и принципам ООН и Заключительного акта СБСЕ, заявили о создании СНГ и выразили стремление к тесному сотрудничеству в таких областях, как внешнеполитическая деятельность, экономика, транспорт и связь, охрана окружающей среды, миграционная политика и борьба с организованной преступностью. Статья 13 Соглашения предусматривала, что оно открыто для присоединения всех государств-членов бывшего Союза ССР и иных государств, разделяющих его цели и принципы.

Следует отметить, что Верховный Совет Украины при ратификации Соглашения (10 декабря 1991 года) ратифицировал его с двумя существенными оговорками, касающимися создания украинских вооруженных сил и самостоятельной экономической системы. В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой эти оговорки изменили изначальную сущность Соглашения и повлияли на правовую природу СНГ¹.

21 декабря 1991 года в столице Казахстана Алма-Ате были приняты Протокол к указанному Соглашению и Алма-Атинская декларация. В соответствии с Протоколом, количество государств-учредителей СНГ выросло до 11, а Соглашение о создании Содружества должно было вступить в силу для каждого государства с момента его ратификации. В Декларации было указано, что взаимодействие участников Содружества будет осуществляться на принципе равноправия через координирующие институты, формируемые на паритетной основе. При этом само Содружество не является ни государством, ни надгосударственным образованием. Впоследствии эта же формулировка была воспроизведена в статье 1 Устава СНГ. Подписавшие Декларацию государства подтвердили приверженность сотрудничеству в формировании и развитии общего экономического пространства, а также общеевропейского и евразийского рынков. Государства-участники СНГ гарантировали в соответствии со своими конституционными процедурами выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений бывшего СССР.

Спустя год, 22 января 1993 года, семь государств (Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан и Узбекистан) приняли в Минске Устав Содружества Независимых Государств, который вступил в силу через год после подписания (для Республики Казахстан - 20 апреля 1994 года). В течение 1993 и 1994 годов к соответствующему соглашению присоединились Азербайджан, Грузия и Молдова.

В соответствии со статьей 2 Устава, целями Содружества являются:

1)осуществление сотрудничества в политической, экономической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях;

2)всестороннее и сбалансированное экономическое и социальное развитие государств-членов в рамках общего экономического пространства, межгосударственная кооперация и интеграция;

3)обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами СБСЕ;

4)сотрудничество между государствами-членами в обеспечении международного мира и безопасности, осуществление эффективных мер по сокращению вооружений и военных расходов, ликвидации ядерного и других видов оружия массового уничтожения, достижения всеобщего и полного разоружения;

5)содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в Содружестве;

6)взаимная правовая помощь и сотрудничество в других сферах правовых отношений;

7)мирное разрешение споров и конфликтов между государствами Содружества.

Устав СНГ содержит перечень из 13 принципов, на основе которых государства-члены должны строить свои отношения. Помимо принципов, сформулированных в Заключительном акте СБСЕ (см. главу 4), в этот перечень входят принцип учета интересов друг друга и Содружества в целом и оказание помощи на основе взаимного согласия, принцип объединения усилий и оказания поддержки в целях создания мирных условий жизни народов и обеспечения прогресса, принцип духовного единения народов Содружества, а также принцип верховенства международного права в межгосударственных отношениях.

К сферам совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты, статья 4 Устава относит:

-обеспечение прав и основных свобод человека;

-координацию внешнеполитической деятельности;

-сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, таможенной политики;

-сотрудничество в развитии систем транспорта и связи;

-охрану здоровья и окружающей среды;

-вопросы социальной и миграционной политики;

-борьбу с организованной преступностью;

-сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ.

В соответствии с Уставом, данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен по взаимному согласию государств-членов.

Устав СНГ различает несколько категорий членов Содружества: государства-учредители (ратифицировавшие Соглашение и Протокол 1991 года), государства-члены (принявшие на себя уставные обязательства в течение одного года после принятия Устава или присоединившиеся к нему с согласия всех членов) и ассоциированные члены (желающие участвовать лишь в отдельных видах деятельности Содружества).

Прекращение членства в СНГ возможно путем добровольного выхода из Содружества (государство обязано письменно уведомить об этом депозитария за 12 месяцев до выхода). На сегодняшний день о своем выходе из содружества заявило только одно государство - Республика Туркменистан, которая изначально не подписывала Устав. Кроме того, Украина не ратифицировала Устав СНГ и формально не является членом Содружества.

Устав СНГ содержит положения о коллективной безопасности и военно-политическом сотрудничестве, предотвращении конфликтов и разрешении споров, а также о сотрудничестве в экономической, социальной и правовой областях (о конкретных формах такого сотрудничества - в соответствующих главах). Кроме того, в Уставе определяется статус основных руководящих органов Содружества.

Согласно статье 21 Устава, высшим органом СНГ является Совет глав государств, в котором на высшем уровне представлены все государства-члены. Совет глав государств обсуждает и решает принципиальные вопросы, связанные с деятельностью государств в сфере их общих интересов. Заседания Совета собираются два раза в год, однако по инициативе любого из государств-членов могут созываться внеочередные заседания. Как правило, заседания Совета глав государств проводятся в Минске. Председательствуют на них главы государств поочередно в порядке русского алфавита названий государств Содружества.

Как показывает практика, решения Совета глав государств являются важным источником права Содружества.

Совет глав правительств координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов. Совет глав правительств собирается на свои заседания четыре раза в год. Внеочередные заседания могут созываться по инициативе правительства одного из государств-членов.

Согласно статье 23 Устава, решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимаются консенсусом. Вместе с тем, любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. В таких случаях решение может приниматься с общего согласия остальных членов Содружества. Оба органа могут создавать рабочие и вспомогательные органы как на постоянной, так и на временной основе.

Другими руководящими органами СНГ являются Совет министров иностранных дел (осуществляет координацию внешнеполитической деятельности государств-членов), Координационно-консультативный Комитет (способствует реализации достигнутых договоренностей и организует работу других органов Содружества), Совет министров обороны, Экономический суд, Комиссия по правам человека и Межпарламентская ассамблея. Практически каждый из перечисленных органов действует на основании соответствующего положения, утверждаемого Советом глав государств.

Межпарламентская ассамблея Содружества действует на основании Устава СНГ и Конвенции о Межпарламентской ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 года. В состав ассамблеи входят парламентские делегации государств-участников, избираемые их парламентами из числа своих депутатов. Каждая делегация имеет в Ассамблее один голос. Ассамблея занимается вопросами сближения национального законодательства государств СНГ путем принятия модельных законов и различных рекомендаций по согласованию ратификации принятых в рамках Содружества соглашений. Кроме того, Ассамблея обсуждает вопросы сотрудничества государств-участников (в том числе переданные ей Советом глав государств и Советом глав правительств) и направляет свои рекомендации по этим вопросам различным органам Содружества. Важными направлениями деятельности Ассамблеи являются также принятие рекомендаций по приведению законодательства государств-участников в соответствие с заключенными в рамках СНГ международными договорами и содействие обмену между государствами информацией правового характера. Согласно Конвенции, очередные пленарные заседания Межпарламентской ассамблеи проводятся не реже двух раз в год. Внеочередные заседания могут быть созваны Советом Ассамблеи, который состоит из руководителей парламентских делегаций государств-участников. Ассамблея может создавать различные вспомогательные органы, которые необходимы для успешного выполнения возложенных на нее функций.

Анализ Конвенции показывает, что Межпарламентская ассамблея обладает международной правосубъектностью. Во-первых, в соответствии со статьей 12, ассамблея вправе заключать в пределах своей компетенции международные договоры. Во-вторых, она пользуется на территории государств-участников привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются ООН в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций 1946 года. Наконец, Ассамблея пользуется на территории государств-участников правами юридического лица со всеми вытекающими из этого последствиями.

Место нахождения Ассамблеи - Санкт-Петербург. Финансирование ее деятельности осуществляется на основе долевого участия государств-участников.

Кроме того, статья 34 Устава допускает учреждение на основе соглашений государств-членов различных органов отраслевого сотрудничества (советов, комитетов). Такие органы, в состав которых входят руководители соответствующих органов исполнительной власти государств, в пределах своей компетенции принимают рекомендации и вносят предложения на рассмотрение Совета глав правительств. В настоящее время в рамках СНГ создано более 70 органов отраслевого сотрудничества. 24 декабря 1993 года было принято Положение о полномочных представителях государств СНГ при уставных и иных органах Содружества. Такие представители пользуются на территории государств-участников дипломатическими привилегиями и иммунитетами.

В соответствии с решением Совета глав государств от 2 апреля 1999 года председательство в органах СНГ осуществляется поочередно всеми государствами-членами на условиях ежегодной ротации. В тот же день было принято решение об образовании Исполнительного комитета СНГ путем объединения ряда существовавших к тому времени структур. 25 января 2000 года было утверждено положение об Экономическом совете СНГ, который состоит из заместителей глав правительств государств-участников.

Таким образом, правовой статус СНГ определяется тремя основными учредительными актами: Соглашением от 8 декабря 1991 года, Протоколом к данному Соглашению от 21 декабря 1991 года и Уставом от 22 января 1992 года. Во всех этих документах нет четкого определения международно-правовой природы СНГ, однако большинство ученых сходятся во мнении, что Содружество представляет собой региональную международную организацию. Наличие у СНГ международной правосубъектности подтверждается также консультативным заключением Экономического суда Содружества, который подтвердил, что оно является субъектом международного права и участником международных отношений. В марте 1994 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию о предоставлении СНГ статуса наблюдателя. Общепризнанно, что СНГ в качестве региональной международной организации может проводить миротворческие операции.

Сотрудничество государств в рамках СНГ осуществляется в различных направлениях. Соответственно, принято и действует большое количество различных соглашений, определяющих порядок и условия такого сотрудничества, круг и характер международных обязательств государств-членов. Наиболее известными договорами, регулирующими отношения между участниками СНГ, являются следующие:

-Договор о коллективной безопасности 1992 года;

-две Конвенции о правовых отношениях и правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам (от 22 января 1993 года и от 7 октября 2002 года);

-Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам от 24 сентября 1993 года;

-Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 года;

-Соглашение о создании Зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 года и Протокол 1999 года к нему;

-Соглашение о создании объединенной системы противоракетной обороны (ОС ПВО) СНГ от 10 февраля 1995 года;

-Конвенция о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 года;

-Конвенция об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств-участников Содружества от 19 января 1996 года;

-Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с терроризмом от 4 июня 1999 года и т. д.

Говоря о природе СНГ, следует обратить внимание на возможность любого государства произвольно определять круг областей международного сотрудничества в рамках СНГ и степень своего участия в нем (статья 10 Соглашения 1991 года, статья 23 Устава). Иными словами, объем международных обязательств каждого члена СНГ может быть различным, что привело на практике к появлению уже внутри Содружества отдельных союзов и объединений государств. В качестве примеров можно назвать белорусско-российский Договор о создании Союзного государства 1999 года и Договор о создании Единого экономического пространства 2003 года). Нетрудно также видеть, что все сильнее расходятся векторы внешнеполитической ориентации государств-членов, часть которых выбрали курс на приоритетное сотрудничество с США и Западной Европой. В результате некоторые вопросы международного сотрудничества с участием стран СНГ более активно прорабатываются в рамках таких организаций, как ЕврАзЭс, ШОС, ЦАС, ГУУАМ и др.). Объективное несовпадение интересов членов СНГ детерминирует ситуацию, когда большая часть из более чем двухсот принятых в рамках Содружества соглашений не выполняются или выполняются ограниченным числом участников. Так, львиная доля вопросов экономического сотрудничества рассматривается в рамках Экономического союза (см. п. 5 главы 24), который вообще не предусмотрен в Уставе СНГ. Участниками таких важных соглашений, как Договор об углублении интеграции в экономической, социальной и культурной областях 1996 года, Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве являются только четыре государства (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Россия). К последнему договору позже присоединились Таджикистан и (в январе 2006 года) Узбекистан.

В научной литературе высказывается точка зрения о необходимости значительного повышения эффективности СНГ как инструмента интеграции. Для решения этой задачи, в частности, предлагается установить нижний предел в девять государств, участвующих в подписываемых соглашениях, принять модельный закон о единообразном порядке внутригосударственных процедур относительно соглашений Содружества и др¹.

Следует отметить, что руководство Республики Казахстан всегда проводило курс на углубление интеграционных процессов в рамках Содружества Независимых Государств и укрепление международного сотрудничества по всем направлениям.