Европеейский Союз (ЕС)

В отличие от СНГ, Европейский Союз (ЕС) представляет собой международную организацию, изначально в большей степени ориентированную не на политическую, а на экономическую интеграцию государств-участников. Созданный в конце ХХ века, ЕС является региональной экономической организацией, решающей задачу повышения конкурентоспособности объединенной Европы на мировых рынках.

Договор о создании ЕС был подписан 7 февраля 1992 года в Маастрихте (Нидерланды). Уже после вступления в силу (1 ноября 1993 года) Маастрихтские соглашения были дополнены принятыми в 1997 году в Амстердаме и в 2001 году в Ницце соглашениями. В структуру ЕС входят три основных Европейских сообщества: Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом), Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) и Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). В принципе, формирование ЕС имеет достаточно долгую историю: ЕОУС был создан в 1951 году, а ЕЭС и Евратом - в 1957 году. В 1965 году государства-участники сообществ заключили соглашение об объединении данных структур и создали общие для них руководящие органы. Первоначальными членами сообществ были шесть государств: Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ, к которым несколько позже присоединились еще девять стран. Принятый в 1986 году Единый европейский акт знаменовал собой начало тесной политической интеграции Европы (выработку общей внешней политики) и утвердил вместо принципа единогласия при принятии решений принцип квалифицированного большинства. Эти положения стали правовой основой формирования ЕС в современном виде. Амстердамский договор 1997 года расширил компетенцию ЕС в сфере социальной политики, подверг частичной реформе структуру Союза, а также обязал государства-члены более тесно сотрудничать в области правосудия и безопасности.

В своей деятельности ЕС преследует следующие цели:

1)образование союза европейских народов;

2)содействие сбалансированному экономическому прогрессу путем создания пространства без внутренних границ, усиления социально-экономического взаимодействия, образования экономического и валютного союза и создания единой валюты;

3)утверждение собственной идентичности в международной сфере путем проведения совместной внешней политики и политики в области безопасности, а в перспективе - и совместной оборонной политики;

4)сохранение и приумножение общего достояния государств-членов.

Для достижения указанных целях в рамках ЕС осуществляется комплекс следующих мероприятий:

-отмена таможенных пошлин и количественных ограничений на импорт и экспорт в торговле между государствами-членами;

-проведение общей торговой политики;

-создание внутреннего рынка с отменой любых препятствий свободному передвижению товаров, лиц, услуг и капиталов между государствами-членами;

-проведение общей политики в сфере сельского хозяйства, рыболовства, транспорта, окружающей среды и в социальной сфере;

-сближение национальных законодательств государств-членов для нормального функционирования общего рынка;

-содействие исследованиям и промышленному развитию;

-осуществление совместных мероприятий в области энергетики, социальной защиты и туризма.

Основными органами ЕС являются Совет, Европейский парламент, Комиссия, Суд, Европейский совет и Европол.

Совет является коллегиальным органом ЕС, в котором каждое государство представлено чиновником уровня министра. Как правило, при рассмотрении наиболее общих вопросов деятельности ЕС государства-члены представлены своими министрами иностранных дел. Однако в тех случаях, когда в рамках ЕС решаются проблемы отдельных отраслей экономики, в состав Советов могут входить министры соответствующих ведомств. Такие советы получили название "секторальных". На практике Совет ЕС собирается на свои заседания не реже одного раза в месяц, а "секторальные" - один раз в три месяца. Организационная подготовка заседаний является обязанностью государства, которое в данный момент председательствует в Совете. Председательство в Совете длится шесть месяцев и подчиняется принципу ротации (очередности).

Совет считается исполнительным органом ЕС, хотя на практике он, совместно с Европейским парламентом, осуществляет и законодательные полномочия. Кроме того, в компетенцию Совета входит решение некоторых бюджетных вопросов, заключение от имени ЕС международных договоров и формирование других органов Союза.

Все решения принимаются в Совете путем голосования. В зависимости от характера рассматриваемого вопроса он может быть решен единогласно или простым либо квалифицированным большинством голосов. В настоящее время общее число голосов в Совете равно 87.

Большое значение имеет деятельность различных вспомогательных органов Совета ЕС (их насчитывается около 250), и в первую очередь - Комитета постоянных представителей, который формирует повестку дня для заседаний Совета и проекты его решений.

Комиссия ЕС - орган, который призван обеспечивать общие (интегрированные) интересы Союза. Как показывает практика, деятельность Комиссии в меньшей степени, чем деятельность Совета, отражает национальные потребности государств-членов Союза. В состав Комиссии входят 20 независимых членов, причем 5 государств (Великобритания, Германия, Испания, Италия и Франция) имеют в Комиссии по два представителя.

Комиссия обладает контрольными полномочиями, правом законодательной инициативы и в пределах, определяемых Советом - законодательными функциями. Однако главная задача Комиссии - обеспечение неуклонного выполнения государствами-членами ЕС принимаемых в рамках Союза решений. Кроме того, в некоторых случаях (на основе делегированных полномочий) Комиссия может выполнять и представительские функции, например - заключать от имени ЕС соглашения с другими государствами и международными организациями.

В структуру Комиссии входят 24 генеральные дирекции, секретариат и различные вспомогательные органы. Генеральные дирекции представляют собой подразделения Комиссии, работающие по отраслевому принципу: каждая дирекция решает строго определенный круг вопросов (финансы, промышленность, сельское хозяйство и др.). Общее число сотрудников Комиссии превышает 15000 человек.

Политическую составляющую европейской интеграции в рамках ЕС представляет Европейский парламент, который состоит из 626 депутатов, избираемых на пятилетний срок на основе прямого всеобщего голосования гражданами европейских государств. Помимо законодательных полномочий, Европарламент осуществляет отдельные контрольные и бюджетные функции, а также принимает участие в формировании других органов ЕС. В частности, Европарламент вправе выразить вотум недоверия составу Комиссии и требовать отчета от Совета и Комиссии. Деятельность Европарламента во многом способствует созданию единого европейского политического пространства. В частности, в Европарламенте рождаются предпосылки для образования общеевропейских политических партий, которые представлены в нем соответствующими фракциями. В настоящее время крупнейшими являются фракции Европейской народной партии (Христианские демократы) и социал-демократов.

В зависимости от характера входящих в повестку дня вопросов, Европарламент принимает решения простым или квалифицированным (2/3 от списочного состава депутатов) большинством голосов. Европейский парламент проводит как пленарные заседания, так и работу в постоянных комитетах, которых насчитывается около 20. Пленарные заседания с периодичностью примерно один раз в месяц проходят в Страсбурге, однако большая часть заседаний в комитетах и фракциях проводятся в Брюсселе.

Европейский суд обладает юрисдикцией в отношении споров между государствами-членами ЕС, между самим ЕС и государствами-членами, между отдельными органами ЕС, между ЕС и физическими лицами. При этом Суд, как правило, принимает к рассмотрению только такие иски, которые могут быть разрешены на основе права ЕС и договоров о его учреждении и статусе. В частности, Суд рассматривает дела о нарушении права ЕС, о признании недействительными актов Союза, о неправомерности действий и бездействий его органов, о толковании нормативных актов ЕС и т. п.

Важно подчеркнуть, что Суд не вправе отменять решения национальных судов государств-членов ЕС. Таким образом, его деятельность осуществляется параллельно внутригосударственным судебным системам и призвана способствовать единообразному толкованию и применению общеевропейских правовых актов. В последнее время важным направлением деятельности Суда становится защита нарушенных прав и свобод граждан, если соответствующее нарушение связано с функционированием Союза.

В состав Суда входят 15 судей, среди которых не может быть двух граждан одного государства. Судьи назначаются на шестилетний срок с общего согласия правительств государств-членов могут быть повторно назначены на свои должности. Каждые три года состав Суда подвергается частичной ротации. Особенностью Европейского суда является то, что в его структуру входят 8 генеральных адвокатов, пять из которых должны быть гражданами Великобритании, Германии, Испании, Италии и Франции. Генеральные адвокаты выполняют в Суде экспертные функции: их мнения по рассматриваемым делам учитываются судьями при принятии окончательных решений.

Рассмотрение дел в Суде осуществляется в двух формах: пленарной и путем создания палаты с нечетным числом судей. Все решения принимаются большинством голосов судей, рассматривающих дело. С 1989 года Суд является апелляционной инстанцией для Суда первой инстанции - учреждения, созданного в помощь Суду. Таким образом, в настоящее время в рамках ЕС действует двухступенчатая судебная система.

Доминирующим рабочим языком Суда является французский. Место пребывания Суда - Люксембург.

Европейский совет является несколько необычным для традиционного понимания органом международной организации. Он скорее действует как регулярно созываемая международная конференция, на которой политические лидеры государств-членов обсуждают наиболее общие вопросы и проблемы Союза. Согласно статье 4 Амстердамского договора 1997 года, Европейский совет дает необходимые побудительные мотивы и определяет общие политические ориентиры интеграции. Таким образом, решения Европейского совета не носят правового характера: они служат лишь политической предпосылкой для дальнейших действий других органов Союза. Фактически, договоры о создании ЕС отразили практику регулярных встреч глав европейских государств и правительств, которая сложилась задолго до появления ЕС. Как правило, тот или иной вопрос попадает в поле зрения Европейского совета только в том случае, если его не удалось решить на уровне Совета ЕС по причине принципиальных разногласий или недостатка компетенции его членов.

В настоящее время ЕС обладает достаточно сложной структурой, куда входит несколько десятков других органов (Счетная палата, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов, Европейский центральный банк и др.)

Помимо экономической сферы, государства-члены ЕС тесно сотрудничают в области внешней политики и правосудия. Так, при проведении общей внешней политики государства-члены преследуют цели защиты общих ценностей и интересов Союза, укрепление его безопасности, а также безопасности в мире. Основной формой сотрудничества по выработке общей внешней политики является регулярный обмен информацией, представляющей взаимный интерес. Кроме того, государства-члены Союза, которые одновременно являются членами Совета Безопасности ООН, должны согласовывать свои позиции по всем обсуждаемым в Совете вопросам. Таким образом, ЕС стремится к синхронному голосованию своих членов в главном органе ООН. Наконец, дипломатические и консульские учреждения государств ЕС сотрудничают в целях выработки единой позиции по всем актуальным проблемам международных отношений.

В области правосудия и внутренних дел государства-члены Союза сотрудничают по таким вопросам, как предоставление политического убежища, иммиграционная политика, борьба с наркотизмом, правовая помощь по гражданским и уголовным делам, таможенное дело и т. д. Большую роль в координации сотрудничества в данной сфере играет деятельность Европола.

В научной литературе высказывается точка зрения, что ЕС является международной организацией в классическом смысле этого термина только применительно к сотрудничеству в экономической области¹. Что же касается отношений в области внешней политики и правосудия, то они продолжают носить ярко выраженный международно-правовой характер, так как все три договора о ЕС прямо не наделяют его международной правосубъектностью. В частности, органы ЕС действуют в этих сферах не от своего имени, а от имени государств-членов. Что же касается собственно сообществ, то все они пользуются признанной международной правосубъектностью. Такая ситуация обусловлена структурной неоднородностью самого ЕС: система Союза включает в себя три так называемые "опоры", каждая из которых обладает особой правовой природой: сообщества, общая внешняя политика и политика в области безопасности, а также сотрудничество в области правосудия.

Достаточно распространена также точка зрения об определенной "наднациональной" природе ЕС и принимаемых в его рамках решений. В самом деле, еще в 1964 году Суд ЕС назвал его правовым сообществом, в рамках которого "государства-члены и их органы подлежат контролю с точки зрения соответствия их актов конститутивной основе, каковой является договор о ЕЭС". По сути, компетенция и полномочия Союза мало зависят от государств-членов (хотя и имеют производный характер). На это указывает и тот факт, что учредительные документы предусматривают возможность расширения Союзом полномочий его органов. Наконец, служащие ЕС и депутаты Европарламента представляют не государства, а народы Европы.

В настоящее время регламенты Совета ЕС и Комиссии являются актами прямого действия на территории государств-членов Союза и имеют приоритет перед нормами национального законодательства. Во всяком случае, по этому пути преимущественно идет практика: лишь во Франции и Великобритании судебные органы в отдельных случаях отрицают прямое действие директив ЕС на территории этих государств. Таким образом, ЕС представляет собой такое объединение государств, в котором экономическая и политическая интеграция сопровождаются созданием единого правового пространства, обязательного для принятия отдельными государствами.

Под "правом ЕС" традиционно понимаются учредительные договоры о создании ЕОУС, ЕЭС и Евратоме, а также три договора о создании ЕС (Маастрихтский, Амстердамский и Ниццкий). Кроме того, большое регулятивное значение имеют такие источники, как Единый европейский акт (ЕЕА) 1986 года, Акт о прямых выборах в Европейский парламент 1976 года, Договор о Европейском экономическом пространстве 1992 года и договоры о присоединении к ЕС отдельных государств. Следует также упомянуть о большом количестве актов, принимаемых основными органами Союза. В настоящее время можно констатировать, что право ЕС находится в стадии становления. Для него, в частности, характерны отсутствие строгой иерархии принимаемых актов, их неупорядоченность, невыделенность отдельных отраслей, слабая кодификация и т. д. Отдельно стоит сказать об отсутствии в ЕС сколько-нибудь четкого механизма принуждения (санкций), который мог бы применяться Союзом против государств-нарушителей. Например, за время существования ЕС зарегистрировано больше ста случаев неисполнения государствами-членами решений Европейского суда, у которого нет средств для их принудительной реализации. В качестве примера данного механизма может служить институт штрафных санкций, предусмотренный статьей 228 (2) Амстердамского договора, однако и он целиком основан на доброй воле государства-нарушителя (то есть целиком обладает признаками обычной международно-правовой ответственности).

Анализ основных тенденций функционирования ЕС позволяет сделать предположение о том, что он эволюционирует в сторону межгосударственного образования конфедеративного типа. на это, в частности, указывает институт единого гражданства, введение которого предусмотрено учредительными документами Союза.

ЕС является одной из главных институционных структур, в рамках которых происходит процесс европейской интеграции. Вместе с тем, попытки принять конституцию единой Европы пока терпят неудачу на уровне национальных институтов (итоги референдумов в Нидерландах и Франции), что свидетельствует об определенном кризисе идеи окончательного объединения.

В настоящее время в ЕС входят 25 государств. Штаб-квартира ЕС находится в Брюсселе. Более 150 государств имеют свои представительства при ЕС. В свою очередь отдельные органы ЕС (например, Комиссия) имеют представительства в ряде крупных государств.

Республика Казахстан начала тесно сотрудничать с ЕС практически одновременно с обретением независимости. В качестве примера можно упомянуть заключенное 23 января 1995 года в Брюсселе Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Республикой Казахстан, с одной стороны, и Европейскими Сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, а также Временный договор по торговле и связанным с ней вопросам между Европейским Сообществом, Европейским объединением по углю и стали, Европейским сообществом по атомной энергии, с одной стороны, и Республикой Казахстан, с другой стороны от 6 декабря 1995 года.

Говоря о европейских интеграционных процессах, следует учитывать огромное влияние на них таких структур, как Совет Европы, НАТО, ОБСЕ и др.