Принципы проведения выборов в Российской Федерации 1 страница

Граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Всеобщим является такое избирательное право, при котором все взрослые граждане имеют право участвовать в выборах. Гражданин РФ, достигший 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Федеральными конституционными законами, федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданами РФ активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории Российской Федерации. Эти условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока такого проживания. Законы субъектов РФ должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления всем гражданам Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. Пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ или органы местного самоуправления.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Установление федеральным законом, законом субъекта РФ продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории ее субъекта, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации ее гражданином пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, 30 лет на выборах главы исполнительной власти субъекта РФ и 21 года на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, в том числе с невозможностью находиться на государственной или муниципальной службе, входить в состав законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации.

В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

Выборы, проводимые в Российской Федерации, являются равными. Это означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Таким образом, только при наличии двух названных элементов выборы могут считаться равными.

Первый элемент равного избирательного права - наличие у каждого избирателя только одного голоса - обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; он голосует лично, и для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня.

Второй элемент равного избирательного права - участие в выборах на равных основаниях - обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другим избирателем (например, организуются равные по количеству населения избирательные округа в соответствии с нормами представительства), а избирательные права всех российских граждан в равной мере охраняются законом.

Выборы в Российской Федерации являются прямыми. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) непосредственно.

Прямое избирательное право отличается от непрямого, которое может быть двух видов - косвенным и многостепенным. При косвенном избирательном праве избиратели выбирают выборщиков, которые в свою очередь избирают представителей или каких-либо иных лиц. Суть многостепенного избирательного права состоит в выборах представителей в вышестоящие представительные органы нижестоящими.

Важное преимущество прямых выборов заключается в том, что все избираемые органы государственной власти являются непосредственно представительными органами народа. Тем самым создается возможность постоянной тесной связи этих органов с избирателями, постоянного контроля населения за их работой.

Голосование на выборах в Российской Федерации тайное. Это означает, что исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей. В Российской Федерации обеспечивается тайна голосования. Избирателю предоставляется возможность использовать особую комнату или закрытую кабину для заполнения избирательного бюллетеня. В этих помещениях во время заполнения избирательных бюллетеней запрещается присутствие кого бы то ни было, включая и членов избирательной комиссии. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично.

Участие гражданина Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе воздействовать на гражданина, чтобы принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление избирателей во время выборов обеспечивается и тем, что проведение агитации в день выборов в помещении для голосования не допускается.

Гражданин Российской Федерации, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой избирательных прав. Дипломатические и консульские учреждения РФ обязаны оказывать содействие гражданину РФ в реализации избирательных прав, установленных законом.

Выборы проводятся при активном участии политических партий. Согласно Федеральному закону "О политических партиях" (глава VIII) политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности органы государственной власти.

Политическая партия, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и ее региональные отделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в регистрирующие органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Политические партии вправе участвовать в выборах самостоятельно, а также вступать в избирательные блоки с другими политическими партиями, иными общероссийскими общественными организациями и общероссийскими общественными движениями в порядке, установленном избирательным законодательством.

При выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления политическая партия и (или) избирательный блок обязаны опубликовать свои программы в порядке и в сроки, установленные избирательным законодательством.

Политическая партия считается участвующей в выборах в одном из следующих случаев проведения голосования на выборах за:

а) выдвинутый ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

б) выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы, не менее чем в 5 процентах одномандатных избирательных округов;

в) выдвинутого ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированного кандидата на должность президента РФ;

г) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не менее чем в 10 процентах субъектов РФ;

д) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списков кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации не менее чем в 20 процентах субъектов РФ;

е) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списков кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Политическая партия, не принимавшая в течение пяти лет подряд участия в выборах, подлежит ликвидации.

Срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливается соответственно Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований и не может быть более пяти лет.

Изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов не допускается. В целях совмещения дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти либо с днем голосования на иных выборах, проводимых в соответствии с федеральными законами на территории Российской Федерации в целом, на основании международных договоров, допускается однократное продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях совмещения дней голосования на выборах в органы государственной власти в одном и том же субъекте Российской Федерации допускается однократное продление или сокращение не более чем на один год срока полномочий одного из органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы государственной власти в одном и том же субъекте Российской Федерации, либо с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, либо с днем голосования на иных выборах, проводимых в соответствии с федеральными законами на территории Российской Федерации в целом на основании международных договоров, допускается однократное продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий органов местного самоуправления.

Продление или сокращение сроков полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется законом субъекта Российской Федерации, а органов местного самоуправления - нормативным правовым актом муниципального образования <*>.

Нормы об изменении установленного срока полномочий выборных органов или депутатов вступают в силу после истечения срока полномочий действующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или депутата, а в случае досрочного прекращения их полномочий - после прекращения указанных полномочий.

Выборы органов государственной власти, органов местного самоуправления или депутатов, предусмотренные соответствующим законом, являются обязательными и проводятся в сроки, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.

Выборы органов или депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо в соответствии со сроками, установленными законом. Голосование может быть назначено только на календарный выходной день. Не допускается назначение голосования на праздничный день.

Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки либо не назначит выборы в соответствии с установленным порядком при досрочном прекращении органом или депутатом исполнения своих полномочий, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица, выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий органа или депутата, не позднее чем через 180 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа или депутата. Решение избирательной комиссии о проведении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения срока опубликования решения о назначении выборов.

В случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначает в установленный срок выборы органов или депутатов, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном законом, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции. При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется для подготовки и проведения данных выборов Центральной избирательной комиссией РФ или избирательной комиссией субъекта РФ (соответственно уровню выборов) численностью не более 15 членов с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, установленных законом, в течение семи дней со дня вступления судебного решения в законную силу.

В случае, если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта РФ о выборах отсутствует либо не может быть принят вследствие установленного судом его несоответствия Конституции РФ, федеральным законам, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, соответствие которым является обязательным для проведения соответствующих выборов, выборы органа государственной власти субъекта Федерации и органа местного самоуправления проводятся на основе Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также иных федеральных законов, обеспечивающих конституционные права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. При этом закон субъекта Федерации применяется в части, не противоречащей федеральным законам.

Избирательные права граждан Российской Федерации имеют ряд гарантий, в качестве которых выступают, в первую очередь, разные стороны организации и проведения выборов.

72.

Развитие и совершенствование законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах: итоги и перспективы

В 1999–2000 годах прошли избирательные кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва и по выборам Президента Российской Федерации, проведены выборы в законодательные и исполнительные органы государственной власти 40 субъектов Российской Федерации. Также в указанный период было проведено 440 муниципальных выборов.

Кроме того, до конца 2000 года должны быть проведены выборы в 22 законодательных (представительных) органа государственной власти и 33 глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, более полутора тысяч муниципальных выборов.

В 1999–2000 годах проведено 5 референдумов в субъектах Российской Федерации и 23 местных референдума.

Таким образом, подходит к завершению очередной этап электоральных процессов в Российской Федерации, начавшихся в конце восьмидесятых годов двадцатого столетия, когда после долгого перерыва в Российской Федерации состоялись первые альтернативные выборы, и получивших свое правовое оформление в новой Конституции Российской Федерации.

Основой законодательной базы на этом этапе стал Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 года, в котором заложены стандарты проведения всех выборов и референдумов в Российской Федерации. Кроме того, каждые выборы были обеспечены конкретными законами, соответствующими виду и уровню выборов.

Так, федеральные избирательные кампании проходили по «специальным» федеральным законам – «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (вступил в силу в 1999 году) и «О выборах Президента Российской Федерации» (вступил в силу в 2000 году).

В настоящее время законодательная база выборов существует во всех субъектах Российской Федерации, кроме Чеченской Республики. При этом в 11 субъектах Российской Федерации приняты избирательные кодексы.

В 77 субъектах приняты законы о референдуме субъекта Российской Федерации, в 75 – о местном референдуме.

Кроме того, 30 ряд субъектов Российской Федерации имеют законы об отзыве депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, 7 – об отзыве глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, 18 – об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Значительным шагом на пути развития избирательной системы стали закрепленные в федеральном законодательстве принципы обязательности и периодичности выборов, минимизированные, в рамках Конституции Российской Федерации, избирательные цензы. Установлены определенные гарантии независимости избирательных комиссий, повышены гарантии информированности избирателей о кандидатах (наличие неснятой и непогашенной судимости, гражданства иностранного государства, сведения о доходах и имуществе, источники финансирования избирательной кампании). Предпринят ряд законодательных мер по обеспечению равного статуса кандидатов, в частности равного доступа к средствам массовой информации. Установлены гарантии общественного контроля за соблюдением принципов избирательного права при проведении голосовании, подсчете голосов избирателей, установлении итогов голосования и определении результатов выборов.

Избирательное законодательство в основном воплотило идеи выборной демократии, политических прав и свобод граждан в конкретные правовые институты и процедуры, юридические гарантии и механизмы гражданского контроля за деятельностью властных структур.

Нормативно-правовая база выборов обогащается решениями Конституционного Суда Российской Федерации, который за последнее время внес значительный вклад в обеспечение гарантий избирательных и смежных с ними прав граждан Российской Федерации. Так, постановления от 23 марта 2000 года № 4-П и от 7 июня 2000 года № 10-П устанавливают ориентиры для законодателя в субъекте Российской Федерации при выборе избирательных систем (если выборы проводятся по округам с разным числом мандатов, у каждого из избирателей должно быть равное число голосов), при регулировании порядка отзыва выборных должностных лиц.

Нормы, обеспечивающие избирательные права граждан Российской Федерации, появляются и совершенствуются в законодательных актах, относящихся к таким отраслям права, как административное, гражданско- процессуальное.

Новые федеральные законы являются достаточной правовой базой для проведения выборов. Избирательные правила и процедуры, закрепленные в законодательстве, позволяют проводить выборы различного уровня в соответствии с общепризнанными демократическими стандартами.

По делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова И Л.Г. Маховой.

По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как указывалось, например, в итоговом докладе Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ о результатам выборов депутатов Государственной Думы 19 декабря 1999 года, «от выборов к выборам заметно совершенствовались избирательные законы, которые, как было признано, соответствуют общепринятым демократическим принципам. Эти правовые рамки обеспечили прочную основу для проведения организованных, плюралистических и ответственных выборов… Закон устанавливает рамки для предоставления партиям и блокам равных возможностей для выхода на политическую арену и обеспечивает фундамент для поддержания единых правил участникам избирательного процесса… Продуманность избирательной системы сочеталась со значительным ростом уровня прозрачности, который обеспечивался на всех этапах процесса…».

Вместе с тем прошедшие избирательные кампании, и особенно федеральные, традиционно стали поводом для размышлений о путях совершенствования избирательного законодательства. На сегодняшний день многие специалисты уже высказали свое мнение по поводу законодательной базы прошедших выборов, указали на некоторые ее недостатки и внесли ряд предложений по ее совершенствованию. Практика, в том числе судебная, стала индикатором отдельных юридико- технических недостатков, «шероховатостей» законов, а в ряде случаев – и их несоответствия Конституции Российской Федерации.

Отмеченные случаи нарушения законов при проведении прошедших избирательных кампаний либо использование правовых предписаний вопреки их смыслу и содержанию стали вызовом законодателю, выявили насущную необходимость четче формулировать нормы и в необходимых случаях предусматривать меры ответственности за нарушения.

Политические процессы международной интеграции расширяют круг правоотношений, которые требуют регулирования посредством норм избирательного права. Так, Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 года о создании Союзного государства предусмотрено создание Парламента Союзного государства и избрание на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании депутатов Палаты Представителей этого Парламента.

Роль избирательного права в развитии политической системы России требует корреляции его норм с нормами иных подотраслей конституционного права, и особенно с нормами, содержащимися в законодательстве об общественных объединениях.

Развитие избирательного законодательства, расширение сферы его регулирования диктуют необходимость в процессе подготовки и проведения выборов обращаться к трудовому, гражданскому, уголовному, налоговому, финансовому и другим отраслям законодательства. При этом в ряде случаев обнаруживается конкуренция норм избирательного законодательства с нормами перечисленных отраслей, что вносит осложнения в избирательный процесс.

Исходя из вышеизложенного в настоящее время законодателям предстоит решить следующие задачи:

совершенствование избирательного законодательства, то есть разработка новых, углубленных подходов к ряду институтов избирательного права, а также норм, обеспечивающих соблюдение законов, устранения юридико-технических неточностей;

развитие избирательного законодательства, то есть регулирование выборов в наднациональные органы, референдумов, отзыва, определение точек соприкосновения и взаимосвязи с иными отраслями законодательства.

Это относится и к законодательству субъектов Российской Федерации в части введения новых избирательных систем, апробирования передовых технологий проведения голосования, подсчета голосов избирателей, регулирования выборов в специфические, существующие только в конкретном субъекте Российской Федерации органы власти.

Термин «избирательное законодательство» следует понимать в широком смысле – не только как законодательство о выборах и референдумах, но, при определенных условиях, и как законодательство об обеспечении непосредственного осуществления гражданами Российской Федерации своей власти (ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Вышеперечисленные направления совершенствования избирательного законодательства касаются всей избирательной системы Российской Федерации и, на наш взгляд, должны получить отражение во всех законах о выборах и референдумах в Российской Федерации. Так, в проекте Федерального закона «О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства» уже учтен ряд предложений по совершенствованию законодательства (порядок формирования избирательных комиссий, порядок сбора подписей и т.п.). В настоящее время требуется доработка указанного проекта с учетом возможных поправок к нему с тем, чтобы в 2001 году была создана правовая база для проведения выборов депутатов Палаты Представителей первого созыва.

Что касается действующих федеральных законов, то порядок работы над их совершенствованием представляется следующим.

Изменения и дополнения в федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» должны быть подготовлены одновременно. Кроме того, параллельно должна вестись работа над проектом Федерального закона о политических партиях. При этом для того, чтобы положения этого закона были учтены в федеральных законах о внесении вышеназванных поправок, он должен вступить в силу раньше.

Наработанные нормы этих федеральных законов можно будет учесть в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации».

В процессе работы над вышеуказанными задачами, на наш взгляд, можно решить вопрос о кодификации избирательного законодательства, определив время такой кодификации – после внесения изменений и дополнений в вышеуказанные федеральные законы и окончания очередного избирательного цикла.

С учетом указанных в разделе 2 настоящего доклада направлений совершенствования законодательства в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» необходимо отрегулировать порядок формирования избирательных комиссий, комиссий референдума, ряд вопросов предвыборной агитации, организации голосования и подсчета голосов избирателей (возможность голосования по почте, по доверенности, сокращение позиций протокола об итогах голосования), вопросы совмещения выборов.

Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» в равной мере должны решать весь комплекс вопросов, перечисленных в разделе 2 настоящего доклада. Особое внимание должно быть уделено вопросам информационного обеспечения избирательных кампаний, проверке достоверности сведений о кандидатах, представляемых для регистрации в избирательные комиссии, вопросам регистрации (учета) избирателей, организации голосования и подсчета голосов, ответственности за нарушение избирательных правил и процедур.

Следует учесть практику, когда новые законы, регламентирующие федеральные избирательные кампании, вступали в силу незадолго до назначения выборов, что осложняло их применение в условиях избирательной кампании с ее динамичностью и огромным числом участников. В связи с этим представляется необходимым, чтобы обновленные федеральные законы в основном были бы подготовлены и приняты до конца 2001 года.

Не позднее 2001 года также должны быть подготовлены и приняты:

– обновленная редакция Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» с учетом необходимости вынесения на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства;

– Федеральный закон о Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы».