Принципы проведения выборов в Российской Федерации 2 страница

Учитывая, что подход к совершенствованию законодательства в настоящее время должен осуществляться по «пакетному» принципу, то есть вместе с законом о выборах должны быть подготовлены и законы, обеспечивающие действенность его норм (например, устанавливающие ответственность за нарушение закона), в процессе работы над совершенствованием избирательного законодательства необходимо будет в той или иной мере скорректировать следующие законодательные акты:

Федеральный закон «Об общественных объединениях»;

Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации»;

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»;

Федеральный закон «О рекламе»;

Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»;

Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»;

Федеральный закон «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях либо новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

Уголовный кодекс Российской Федерации;

Кодекс законов о труде Российской Федерации;

Гражданский процессуальный кодекс РСФСР либо новый Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации;

Налоговый кодекс Российской Федерации.

Способствовать развитию и совершенствованию законодательства о выборах и референдумах и, более того, избирательной системы Российской Федерации в целом могло бы введение в действие Правительством Российской Федерации в ближайшее время Комплекса мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому просвещению избирателей в Российской Федерации на 2000–2005 годы.

Практика работы над совершенствованием избирательного законодательства показала, что наиболее приемлемой формой работы над избирательным законодательством является рабочая группа, в составе депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, представителей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, видных ученых-конституционалистов. Такая рабочая группа создана распоряжением Президента Российской Федерации от 26 августа 2000 года № 372-рп.

В целом предлагаемые меры по развитию и совершенствованию законодательства в Российской Федерации о выборах и референдумах должны способствовать решению следующих задач:

1) наиболее полное внедрение институтов народовластия и демократии как в Российской Федерации в целом, в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях, так и на уровне межгосударственных союзов и сообществ;

2) обеспечение подлинной и всеобъемлющей реализации, а также развития общепризнанных принципов и норм международного права;

3) продвижение Российской Федерации по пути строительства гражданского общества, вовлечение все большего числа членов этого общества в процесс демократических преобразовании, происходящий в Российской Федерации, достижение в органах государственной власти и местного самоуправления сбалансированного представительства интересов различных социальных групп населения;

4) внедрение при подготовке и проведении выборов и референдумов передовых информационных технологий, учет в регулировании избирательных процессов новейших информационных явлений с целью защиты конституционных прав и свобод граждан;

5) недопущение использования субъектами избирательного процесса негативных избирательных технологий, повышение ответственности за нарушение права граждан на осуществление власти, усиление механизмов защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

6) обеспечение судебного и общественного контроля за организацией подготовки и проведения выборов и референдумов, своевременным определением результатов выборов и их опубликованием, повышение доверия населения к результатам выборов и референдумов, укоренение в общественном сознании категорий сопричастности и ответственности за деятельность выборных органов;

7) точное и непротиворечивое разделение компетенции в области защиты избирательных прав граждан между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, усиление федеральных гарантий прав граждан при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов;

8) создание сбалансированного и непротиворечивого законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах.

73.

Актуальные направления развития избирательного законодательства

Избирательное законодательство продолжает оставаться одной из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. При этом частая смена законов о выборах, корректировка подходов к правовому регулированию в основном не связаны с необходимостью восполнения пробелов в законодательстве. Эта задача была решена непосредственно после принятия Конституции Российской Федерации, когда в 1994 - 1996 гг. сформировалась достаточно разветвленная система законодательных актов о выборах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Происходившие в последнее время изменения в избирательном законодательстве в первую очередь были вызваны преимущественно политическими причинами, стремлением руководства страны усилить "вертикаль власти". Наиболее важными результатами этого курса, спроецированного на сферу выборов, явились:

- корректировка разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления (включая формирование соответствующих органов власти);

- создание дополнительных инструментов, обеспечивающих надлежащий контроль федеральных органов государственной власти за политическими процессами, затрагивающими деятельность политических партий, ход избирательных кампаний не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях.

Рассмотрим основные проявления указанных изменений и их конституционно-правовое значение.

Как известно, центральное место в системе российского избирательного законодательства занимает Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" 2002 года (далее - Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав...") <1>. В соответствии с этим Законом принимаются законы субъектов Российской Федерации о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выборах органов местного самоуправления. Первый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" <2> был принят в 1994 году. Он являлся рамочным, поскольку устанавливал только основные параметры механизма реализации гражданами избирательных прав при проведении как федеральных, так и региональных выборов; на их основе законодательные органы субъектов Российской Федерации могли осуществлять детальное правовое регулирование, исходя из особенностей организации государственной власти и местного самоуправления в конкретном субъекте Федерации. Принятый в 1997 году Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <3> и внесенные в него в 1999 году обширные изменения <4> коренным образом изменили соотношение федерального и регионального избирательного законодательства. Федеральный закон стал постепенно утрачивать черты рамочного, и правовое регулирование вопросов формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления фактически стало все больше переводиться в сферу ответственности федерального законодателя.

--------------------------------

Этот процесс в целом никак не предопределялся установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Дело в том, что правоотношения по формированию выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления объективно имеют двойственную природу, что никак нельзя игнорировать в законодательстве. С одной стороны, в них реализуются конституционные права граждан избирать и быть избранными, и в этом смысле они являются предметом законодательного регулирования со стороны Российской Федерации в соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации. С другой стороны, способ формирования данных органов и применяемые для этого процедуры зависят от конкретной системы организации государственной власти и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Именно в этой особенности избирательных правоотношений и коренятся прерогативы субъектов Федерации по их самостоятельному регулированию.

Права избирать и быть избранными, закрепленные в ст. 32 Конституции Российской Федерации, могут реализовываться по-разному, с использованием различных избирательных процедур (в зависимости от установленного типа избирательной системы, системы избирательных комиссий, особенностей территории, состава населения и прочих обстоятельств). Поэтому само по себе применение субъектами Федерации различных подходов в регулировании тех или иных избирательных процедур не означает какого-либо умаления степени защиты конституционных прав граждан избирать и быть избранными.

Возможность формирования многообразных моделей реализации названных прав на уровне субъектов Российской Федерации вытекает из установленных в п. "н" ч. 1 ст. 72, а также в ч. 1 ст. 77 Конституции Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации в сфере организации государственной власти и местного самоуправления, а также закрепленного в ч. 1 ст. 131 Конституции права населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Избирательные правоотношения - это всегда в то же время и правоотношения по поводу организации публичной власти <*>. Однако эта сторона данных правоотношений все чаще предается забвению в связи с постоянным увеличением объема федерального регулирования избирательных прав граждан. Между тем в сферу федерального регулирования избирательных прав граждан все чаще стали включаться отношения по поводу избирательных процедур, прямо не связанных с защитой конституционных прав избирать и быть избранными (активного и пассивного избирательного права). Это прежде всего нашло отражение в определении в федеральном законодательстве понятия "избирательные права граждан".

--------------------------------

<*> Как отмечается в учебнике "Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации" (М., 2003. С. 4), "избирательное право составляет органичную часть современной правовой системы Российской Федерации, связанную с организацией народовластия".

Так, если в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" 1994 года избирательные права граждан определялись как конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления (ст. 2), то в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав..." 1997 года было введено принципиально новое понятие избирательных прав как конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях (ст. 2). Таким образом, любое конкретное правомочие граждан в правоотношениях, возникающих с участием в тех или иных избирательных действиях, стало рассматриваться как объект регулирования федерального законодательства. Тем самым практически все избирательные правоотношения также были переведены в разряд объектов указанного регулирования.

Подобная фактически сложившаяся конструкция разграничения полномочий в сфере избирательного законодательства существенно ограничила диапазон регулирования выборов законами субъектов Российской Федерации. Если проанализировать законы субъектов Федерации о выборах, легко убедиться, что подавляющее большинство норм этих законов лишь более или менее точно повторяет нормы Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", а нормы, направленные на учет региональной специфики, составляют крайне незначительный элемент регионального избирательного законодательства. Это связано не только с нежеланием субъектов Российской Федерации творчески развивать нормы федерального законодательства или с отсутствием возможностей развития собственного законотворчества (факторы, в значительной степени доминировавшие на первоначальных этапах разработки регионального избирательного законодательства), а также и с тем, что унификация правового регулирования, содержащаяся в вышеназванном Федеральном законе, препятствует учету региональных особенностей.

В подтверждение этого тезиса достаточно привести пример с неоднократными попытками автономных округов создать адекватный механизм обеспечения представительства коренных малочисленных народов в органах власти на основе установления квот представительства для таких народов. Этот вопрос в связи с детальным регулированием процедуры выдвижения кандидатов Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав..." было невозможно решить только на уровне законодательства субъектов Российской Федерации, и в то же время федеральный законодатель неоднократно отклонял инициативы субъектов Федерации по внесению соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон. Здесь прослеживается одно из отрицательных последствий централизации правового регулирования выборов. Путь к решению особых проблем представительства населения в органах власти становится более длительным, и одновременно органы государственной власти субъектов Федерации утрачивают возможность результативно влиять на решение этих проблем.

В связи с принятием в 2002 году нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" соотношение федерального и регионального избирательного законодательства перешло в принципиально новую плоскость. В соответствии с нормами данного Закона субъекты Российской Федерации лишились возможности самостоятельно определять целый ряд параметров избирательной системы, применяемой при выборах органов государственной власти. Наиболее существенно то, что при выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не менее половины депутатов было предписано избирать на основе пропорционального представительства. Не возражая в принципе против использования смешанной избирательной системы на региональном уровне (особенно в субъектах Федерации с большой численностью избирателей), отметим, что не существует каких-либо конституционных оснований для обязательного применения этой избирательной системы в регионах. Вместе с тем в условиях, когда в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях" 2001 года <*> не предусмотрены создание и деятельность региональных политических партий, половина депутатских мандатов законодательных органов субъектов Федерации будет распределяться исключительно между представителями федеральных политических партий. Такое положение вещей, по нашему мнению, не согласуется с принципами федерализма и объективно ведет к отчуждению власти от населения. Следует отметить, что именно по этому вопросу наблюдался беспрецедентный всплеск несогласия со стороны субъектов Российской Федерации, что, в частности, проявилось в значительном числе законопроектов с предложением отменить соответствующую норму Федерального закона, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания законодательными органами субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

Весьма важно и то, что в связи с принятием последнего Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." органы государственной власти субъектов Федерации утратили право самостоятельно определять персональный состав избирательных комиссий субъектов Федерации: два члена каждой из этих комиссий и их председатели теперь назначаются по предложению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Расширены основания и для расформирования этих комиссий по инициативе федеральных органов власти. Это, по сути, привело к окончательному юридическому оформлению фактически складывавшегося в последние годы положения вещей, в соответствии с которым эти комиссии стали органами "двойного подчинения", в равной мере подконтрольными как Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, так и органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Данная мера, направленная на дальнейшую централизацию процесса организации выборов, проводимых в субъектах Российской Федерации, безусловно, ограничивает возможности субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать систему органов государственной власти, вытекающие из ст. ст. 73, 77 (ч. 1) Конституции Российской Федерации. Упомянутое ограничение прежде всего существенно сужает полномочия субъектов Российской Федерации по решению сугубо кадровых вопросов. Складывающаяся практика функционирования новой системы взаимоотношений избирательных комиссий свидетельствует о том, что эта система не гарантирует более эффективную защиту избирательных прав граждан. При рассмотрении жалоб на нарушение избирательных прав граждан вертикаль избирательных комиссий, как правило, оказывается малоэффективной. Основным процессуальным инструментом защиты этих прав по-прежнему остаются федеральные суды общей юрисдикции. Процесс рассмотрения таких жалоб избирательными комиссиями мало формализован и недостаточно авторитетен, он автоматически прерывается при поступлении аналогичной жалобы в суд. Таким образом, усиление управляемости процессами организации проведения выборов в субъектах Российской Федерации как таковое прямо не связано с созданием более эффективной системы гарантий избирательных прав граждан.

В настоящее время любые региональные, а равно федеральные выборы проводятся в соответствии с двумя законами, регулирующими подготовку и проведение выборов. С одной стороны, это Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". С другой стороны, это закон субъекта Российской Федерации о выборах (избирательный кодекс субъекта Российской Федерации) или Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". То есть участникам избирательных кампаний, избирательным комиссиям приходится одновременно руководствоваться положениями двух законодательных актов, детально регулирующих все стадии избирательного процесса. В то же время не все положения данных Законов совпадают. Это касается не только соотношения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." и законов субъектов Федерации, в ряде случаев неполно или неточно воспроизводящих нормы Федерального закона. Существуют весьма серьезные различия в формулировках Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." и Федеральных законов "О выборах депутатов Государственной Думы..." и "О выборах Президента Российской Федерации". Эти различия создают существенные сложности в реализации избирательных прав кандидатами, иными участниками выборов.

Так, федеральным законодательством установлены ограничения на рекламу коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики политической партии, избирательного блока в ходе избирательной кампании. Согласно пункту 4 ст. 64 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" оплата рекламы коммерческой и иной не связанной с выборами деятельности с использованием фамилии или изображения кандидата, наименования, эмблемы, иной символики политической партии, избирательного блока, выдвинувших список (списки) кандидатов, политической партии, иного общероссийского общественного объединения, входящих в состав избирательного блока, выдвинувшего список (списки) кандидатов, в ходе избирательной кампании осуществляется только из средств соответствующего избирательного фонда.

В то же время Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..." (п. 4 ст. 56) устанавливает дополнительное ограничение, отсутствующее в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": в период избирательной кампании за счет средств соответствующего избирательного фонда также должна осуществляться оплата рекламы организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами органов управления которых являются кандидаты, избирательные объединения, их доверенные лица и уполномоченные представители, общественные объединения, входящие в состав избирательных блоков, уполномоченные представители избирательных блоков. При этом следует учесть, что последнее ограничение носит строго формальный характер, в частности, не определены пределы его действия, связанные с территорией распространения рекламы. Если исходить из буквального толкования данной нормы, получится, что во время избирательной кампании для кандидата, баллотирующегося по одному из одномандатных округов и являющегося владельцем акций либо учредителем одной из достаточно крупных компаний, могут быть созданы непреодолимые препятствия для участия в выборах в случае осуществления этой компанией рекламной деятельности даже вне территории соответствующего избирательного округа и вне всякой связи с выборами.

Налицо серьезная коллизия в формулировках законов, которой не было найдено адекватного разрешения в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы 2003 года. Пунктом 6 ст. 1 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." предусмотрено, что если федеральный закон противоречит Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав...", то применяются нормы последнего закона. В то же время нельзя не учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации не допускается установление более высокой юридической силы одного федерального закона по отношению к другому федеральному закону. Недопустимость установления приоритетности одного федерального закона перед другим неоднократно подчеркивалась в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. На это, в частности, указывалось в Определении Конституционного Суда от 5 ноября 1999 г. N 182-О, принятом по запросу Арбитражного суда г. Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части 4 статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Конституционный Суд подчеркивал, что в ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой <*>. Практика проведения выборов депутатов Государственной Думы в 2003 году показала серьезность противоречий между указанными нормами федеральных законов. В одних случаях избирательные комиссии и суды при решении вопроса об ответственности кандидата руководствовались нормами Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." (в частности, по основаниям, указанным в данном Федеральном законе, кандидату в депутаты Государственной Думы по Энгельсскому одномандатному избирательному округу Е.И. Шлычкову соответствующей окружной избирательной комиссией было отказано в регистрации, и областной суд подтвердил правомерность этого решения), в других случаях избирательные комиссии и суды ориентировались на более благоприятные для кандидатов формулировки Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

--------------------------------

<*> См.: Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 497.

Такая правовая ситуация существенно снижает защищенность избирательных прав кандидатов, поскольку вопрос о продолжении их участия в выборах решается по усмотрению правоприменительных органов.

Имеются и другие серьезные расхождения в содержании норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." и Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Некоторые из них носят характер законодательной ошибки. В частности, можно указать на явное расхождение в формулировках п. 5 ст. 77 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." и п. 4 ст. 96 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <*>.

--------------------------------

<*> Об этом см.: Комментарий к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" / Под ред. С.В. Кабышева и А.Е. Постникова. М., 2003. С. 841 - 842.

Таким образом, несмотря на достаточно высокие темпы модификации современного российского избирательного законодательства, налицо специфические "проблемы роста", которые проявляются в том, что сформировавшаяся система избирательного законодательства является излишне громоздкой. Действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с его всеобъемлющим предметом регулирования фактически играет роль избирательного кодекса страны, однако в этом качестве он не вполне эффективен, поскольку параллельно с ним действуют иные законы о выборах, при этом федеральными законами о выборах может изменяться его содержание. Превратиться в полноценный избирательный кодекс России, исчерпывающим образом регулирующий проведение всех выборов в Российской Федерации, он не может без изменения Конституции России, без ревизии основ федеративного устройства страны, предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формировании образуемых ими органов государственной власти, а также установленного Конституцией разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В этой связи представляется актуальной постановка вопроса о том, чтобы детальное регулирование, содержащееся в данном Законе, было рассчитано прежде всего на выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Применительно к выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации это более правильно сделать в соответствующих федеральных законах о выборах. Унификация регулирования для всех выборов (федеральных, региональных и муниципальных) необходима только в отношении отдельных избирательных процедур - составления списков избирателей, порядка голосования, подсчета голосов и некоторых других. Что касается регулирования иных избирательных правоотношений, то, как нам представляется, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав..." должен быть возвращен на изначальную почву рамочного регулирования как наиболее соответствующего конституционному разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области избирательного законодательства.

74.

Демократизм избирательного права исключает возможность дискриминации, т.е. отстранения от выборов каких-либо граждан, групп населения, за исключением указанных в КРФ. Конституционный уровень в данном случае необходим, т.к. речь идёт об ограничении одного из основных прав и свобод граждан. Поэтому Конституция РФ в ст. 32 специально оговаривает возможность лишения граждан избирательных прав. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Запрещается ограничение избирательных прав граждан по признакам пола, расы, языка, национальности, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

Принцип . всеобщности избирательного права обеспечивается рядом организационных и правовых: гарантий. В их числе; порядок составления списков избирателей, организация и порядок работы избирательных участков и др. Важной гарантией принципа всеобщности является то, что граждане РФ, проживающие за границей, обладают всей полнотой избирательных прав. Российские дипломатические и консульские учреждения обязаны оказывать им содействие в реализации этих прав.