Региональные особенности рынка труда

Правительственная программа содействия занятости населения должна опираться на государственную политику занятости. Согласно российскому закону о занятости, ее главная цель заключается в содействии полной, продуктивной и свободно избранной занятости путем обеспечения профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки высвобождаемых граждан, сдерживания массовой долгосрочной (хронической) безработицы, повышения эффективности государственной службы занятости и реализации других мер, направленных на обеспечение социальной защиты граждан на рынке труда. Формой реализации государственной политики занятости на всех уровнях управления являются федеральная, территориальные и местные (городские, районные) программы.

В современных условиях исходным постулатом стратегии занятости в российском обществе должен стать принцип достижения и поддержания эффективной занятости, допускающий безработицу в социально приемлемых пределах. Реализации этого принципа может способствовать оптимальное сочетание экономической эффективности и социальных результатов, которое будет различным в российских регионах, отличающихся своим экономическим потенциалом, структурой хозяйства, ресурсообеспеченностью и т. д.

Обусловленные переходом к рыночным отношениям кризисные явления в экономике России не сопровождаются массовым высвобождением работников и устойчивой хронической безработицей. Вместе с тем получила развитие скрытая (внутрифирменная) безработица, при которой трудовой потенциал по разным причинам недоиспользуется, что сказывается на эффективности производства и уровне производительности труда.

Стабилизация и последующий рост производства должны стать отправным пунктом реализации стратегии занятости для достижения и поддержания эффективной занятости при социально допустимом уровне безработицы. Его надо определять по двум критериям: финансовому и социальному.

В соответствии сфинансовым критериемсредства внебюджетного государственного фонда занятости вместе с целевыми ассигнованиями из бюджетной системы (федерального и региональных уровней) обеспечивают финансирование программ содействия занятости. При нынешней ставке (2 % фонда оплаты труда) социально допустимый уровень безработицы составит примерно 3 %. В соответствии ссоциальным критериемобщество устанавливает порог естественного уровня безработицы (складывающегося за счет ее структурной и фрикционной форм), непревышение которого должно стать целью государственной политики занятости, реализуемой федеральными и региональными органами управления.

Наличие определенного числа граждан, ищущих работу и официально признанных безработными, следует рассматривать как неизбежный результат особенностей движения рабочей силы и рабочих мест. Минимизация социально допустимого уровня безработицы зависит от действенности организационно-экономического механизма регулирования рынка труда, а также его составных звеньев – рынка рабочих мест, формирующего спрос на рабочую силу, и рынка рабочей силы, формирующего спрос на рабочие места.

На современном этапе необходимое равновесие на рынке труда как элемент эффективной занятости должно достигаться путем сохранения имеющихся рабочих мест, что предполагает их качественное развитие. Это справедливо для России в целом, в регионах же благодаря действию социально-демографического фактора формирование рынка рабочей силы может протекать по-разному.

Так, в московском регионе, крупном промышленном центре России, при одинаковом значении социально-демографического фак­тора позиции руководства двух субъектов РФ – Москвы и Московской области – в отношении сохранения имеющихся рабочих мест как в целом, так и по отраслям экономики не могут быть одинаковыми. Например, решение столичного правительства сохранить предприятия текстильной промышленности путем предоставления им кредитов и другой финансовой поддержки не выдерживает никакой критики. Большинство предприятий использует рабочую силу со стороны и расположено в районах, примыкающих к Центральному административному округу. Между тем земля в столице все время дорожает. Нужно ли сохранять такую структуру столичной промышленности? В Подмосковье, Владимирской, Тверской, Ивановской областях текстильные предприятия зачастую являются градообразующими. Им следует оказывать финансовую поддержку при закупках сырья из ближнего зарубежья и предоставлять льготные кредиты для пополнения оборотных средств.

Особенности занятости и функционирования рынка труда в про­мышленном регионе обусловлены спецификой формирования экономически активного населения, сложившимися уровнем и струк­турой занятости, инвестиционной активностью и привлекательностью территории, характером поддержки предприятий федеральными и региональными органами власти и управления. Эта под­держка должна носить выборочный характер и определяться приоритетами структурной перестройки экономики на федеральном и региональном уровнях, обеспечиваемыми средствами из соответствующих бюджетов. Меры по преодолению временных финансовых затруднений предприятий должны стать стержнем региональных программ и финансироваться за счет средств фонда занятости населения с целью сохранения или увеличения рабочих мест на том или ином предприятии, особенно если оно является градообразующим.

Реализуемая политика занятости становится активной тогда, когда средства Государственного фонда занятости населения (ГФЗН) используются в полной мере, а в структуре расходов преобладают финансирование затрат на сохранение рабочих мест и создание дополнительных, предоставление субсидий для организации собственного дела, покрытие затрат на профессиональное обучение, переподготовку и профориентацию и др.

Федеральная и региональные службы занятости населения, аккумулируя в фондах занятости большую часть страховых платежей, должны с учетом сложившихся и прогнозируемых показателей занятости и безработицы определять кризисные территории – республики, края, области и автономии, а в каждом из них – города и районы. ФСЗ России использует арифметический подход и группирует регионы по уровню безработицы в соответствии со следующими критериями:

1)ниже среднего уровня по стране;

2)в пределах двукратного превышения среднего уровня;

3)более двукратного превышения.

По расчетам ФГСЗН РФ, ко второй группе относятся 27 регионов, а к третьей – 16. Среди последних выделяются пять субъектов РФ, уровень безработицы в которых превышает средний показатель по группе (5,6 %): Ивановская, Псковская, Ярославская и Владимирская области и Республика Ингушетия. Именно эти регионы следует квалифицировать как кризисные, присвоив их программам содействия занятости статус федеральных.

Для того чтобы представить в общих чертах специфику региональной политики, все регионы Российской Федерации были поделены на 9 групп в соответствии с уровнем безработицы (шаг – 1 %), по каждому из них был рассчитана доля средств, расходуемых по различным направлениям (табл. 3).

Таблица 3

Структура расходов средств фонда занятости по регионам
с различным уровнем безработицы

Расчеты показывают, что с уровнем безработицы в регионах сопряжена единственная статья расходов фонда занятости – денежные выплаты безработным. Остальные расходы с ним прямо не связаны, они, скорее, отражают региональные приоритеты политики в области занятости.

Так, например, в Белгородской области предпочтение отдается финансовой поддержке, а в Оренбургской области – вложениям в ценные бумаги (обе области относятся к группе регионов с уровнем регистрируемой безработицы ниже 1 %). В Республике Ингушетия, где уровень регистрируемой безработицы самый высокий в стране (22,1 %), немалая часть фонда занятости используется на финансовую поддержку – 24,9 %, а на переподготовку и общественные работы – всего 2,1 %. В Ивановской и Владимирской областях, также входящих в группу регионов с самым высоким уровнем безработицы, на финансовую поддержку используется 8 % средств фонда, а на переподготовку и общественные работы соответственно – 7,9 и 7,2 %. Предпочитают использовать значительные средства на покупку ценных бумаг Москва (25 %), Вологодская (30,3 %), Читинская области (27,8 %), Республика Марий-Эл (19,4 %). Уровень безработицы в них соответственно составил 0,5 %, 2,4 %, 2,2 % и 3,9 %.

Таким образом, практика показывает, что региональные власти рассматривают фонды занятости как дополнительный источник финансирования мероприятий, не всегда связанных с безработными и их социальной защитой. И чем ниже уровень безработицы в регионе, тем больше вероятность использования средств фонда не по назначению.

В регионах с высоким уровнем безработицы приоритетом в деятельности служб занятости является выплата пособий (пассивная политика), хотя, по мнению их руководителей, это не означает, что следует сокращать или сворачивать программы переподготовки и обучения безработных. Лица, прошедшие такие курсы, как правило, находят работу или повышают свою конкурентоспособность на рынке труда в будущем. Причем согласно данным ФГСЗН большая часть прошедших переобучение именно «повышает свою конкурентоспособность», поскольку в среднем по России лишь 7 % безработных, завершивших профессиональное обучение, трудоустраиваются. Самый высокий показатель трудоустройства после завершения профобучения и переподготовки отмечен в Эвенкийском АО (49,2 %), Республике Дагестан (22,7 %) и Республике Тува (24,8 %). В них расходы на переподготовку составляли соответственно 11,2 %, 1,6 % и 7,6 %.

В регионах с низким уровнем безработицы приоритет отдается формам активной политики, не связанным с законом о занятости и государственными обязательствами по отношению к гражданам, потерявшим работу.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов:

1.Значительная часть средств региональных фондов занятости расходуется неэффективно и на цели, не являющиеся, по сути, прерогативой служб занятости.

2.Отсутствует четко выраженная государственная политика при выборе направлений расходования собранных в фондах занятости средств, а региональные особенности можно, скорее, назвать региональным произволом при поддержке местных властей.

3.Через фонд занятости в виде исключения может оказываться финансовая поддержка тем видам предпринимательской деятельности, которые способствуют развитию инфраструктуры и сферы услуг в городах и поселках городского типа с одним или двумя градообразующими предприятиями, закрытие которых ставит под удар практически все население района. В этом случае, однако, должны быть разработаны четкие критерии выделения и условия возврата средств при жесткой финансовой ответственности и штраф­ных санкциях за нецелевое их использование.

4.Контроль за расходованием средств должен осуществляться финансовыми органами совместно с представителями региональных служб занятости, в ведении которых находится фонд занятости, и общественными организациями (например, профсоюзами).

5.Приоритетом в период экономического спада должна быть не высокозатратная при малой отдаче активная политика (в тех формах, в которых она осуществляется сейчас), а эффективная пассивная политика на рынке труда, проводимая во всех рыночно-ориентированных странах. Это означает необходимость разработки принципиально иной системы страхования от безработицы, т. е. страхование риска остаться без работы.

6.До возникновения такой системы источники финансирования активной и пассивной политики на рынке труда следует разделять во времени и в пространстве. Проведение активной политики должно быть прерогативой государства, а не фонда занятости, поскольку она требует значительно больших затрат на создание рабочих мест, организацию институтов подготовки и переподготовки не только безработных, но и всего экономически активного населения. В ведении ФСЗ и фонда занятости в настоящее время целесообразно оставить только те ее формы, которые установлены законом о занятости, а в перспективе перейти к частичному финансированию государством и этих форм.

7.Пассивная политика могла бы опираться на систему социального страхования от безработицы с иными принципами аккумулирования средств, критериями и условиями выплаты пособия по безработице.

8.Гарантии государства гражданам, потерявшим работу, могут быть предоставлены в двух основных формах. Первая – гарантия стабильного источника дохода на определенное законом и социально-экономической необходимостью время. Вторая – гарантия свободы выбора способа своего существования в период незанятости, в т. ч. и зарегистрированной: работать или не работать, искать работу или получать пособие в течение года, заниматься поиском работы самостоятельно или через службу занятости, отказываться или соглашаться на работу с заработной платой ниже приемлемого для гражданина России уровня, менять профессию или нет и т. д. Государство не должно навязывать безработному форму не только его занятости, но и незанятости.

Принципиально важно одно – имеет ли человек право на пособие по безработице, т. е. участвовал ли он в период своей занятости в формировании страхового фонда. Если да, то размер его пособия, продолжительность и регулярность выплат не должны зависеть от власти чиновников. Они могут определяться продолжительностью и суммой выплаченного страхового налога (пропорционального размеру заработка), а не только величиной заработной платы в течение двух месяцев на последнем месте работы.

Сумма пособия для каждого безработного может быть постоянной в течение всего законодательно установленного периода регистрируемой безработицы. Ее выплата не должна зависеть от факта явки безработного для перерегистрации в службах занятости, отказа от предложенных работ и т. п. Это к тому же сократит нагрузку на сотрудников служб занятости, упростив процедуру расчета пособия (один раз вместо трех), позволит им отказаться от таких «полицейских» обязанностей, как отслеживание и наказание нарушителей режима перерегистрации путем лишения их пособия.

Если следовать указанным критериям, то вне сферы социального страхования оказываются выпускники школ, ПТУ, техникумов и вузов без стажа работы, домохозяйки, беженцы и вынужденные переселенцы из стран СНГ и пр. (т. е. лица, не участвовавшие в формировании страховых фондов). Названные категории населения должны быть объектами материальной поддержки соответствующих служб – миграционной, социального обеспечения, поддержки малоимущих и т. п.