Современное состояние государственной гражданской службы РФ: реформирование и тенденции развития

Россия находится у порога очередной и, может быть, самой трудной реформы - реформы государственной службы. Остро встал вопрос о ее модернизации.

Современное состояние государственной службы РФ характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, обусловленных становлением государственности РФ и возникновением гражданского общества, а также переходным состоянием экономики страны. Хотя структура государственной службы РФ в основном задана, эта структура не описывает целостную систему.

1. Отсутствует единая целостная система государственной службы. Функционирование государственной службы осуществляется в качестве службы в отдельном государственном органе как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. То, что работодателем для государственного служащего является не государство в целом в лице отдельного государственного органа, а сам государственный орган, приводит к местническому расколу государственной службы и потенциальному исполнению локальных (принятых отдельными органами власти или же на уровне субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным.

2. Отсутствует система законодательного регулирования (рамочное регулирование) для различных видов государственной службы, а также для субъектов РФ. Законодательство о государственной службе РФ не упорядочено, нет объемлющего Закона (Кодекса) о государственной службе.

3. Неэффективна государственная кадровая политика в гocyдарственной службе, что выражается в:

- высокой текучести кадров, в частности вследствие частных изменений структуры органов исполнительной власти, сокращений и изменений перечня министерств, госкомитетов и других органов;

- отсутствии механизма перевода государственного служащего из одного вида службы в другой с сохранением его статуса (особенно из военной в гражданскую государственную службу);

- недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенной системе их профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров;

- несоответствии материального обеспечения законодательным ограничениям и ответственности, возлагаемой на них. В особенности оплата (денежное содержание) государственных служащих не связана с эффективностью и результативностью их работы и не стимулирует увеличивать эту эффективность (отсутствие показателей эффективности);

- неэффективности действующих антикоррупционных мер и их слабой разработанности;

- неполноте статуса государственных служащих отдельных видов государственной службы;

- отсутствии унификации основных гарантий государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативным характером;

- разрозненности элементов системы управления государственной службы РФ вследствие отсутствия федеральных органов (федерального органа), обладающих функциями управления государственной службой РФ. Нет «кадровой вертикали», что приводит к отсутствию селекции кадрового резерва и работы с кадровым резервом;

- неупорядоченности внутренней организации государственной службы и регламентации деятельности государственного служащего. Без регламентов деятельности государственные служащие получают свободу действия по собственному усмотрению, что увеличивает возможности коррупции;

- декларативном характере взаимосвязи с муниципальной службой. В действительности, единство требований к государственной и муниципальной службе пока остается на уровне не реализованных пожеланий.

В целом состояние государственной службы в настоящее время характеризуется ее низкой эффективностью в сравнении с теми затратами, которые общество и государство несут при обеспечении государственной службы; недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих.

Исходя из вышеизложенного в РФ сложилась ситуация, при которой реформирование государственной службы является приоритетным направлением реформ. Основное направление реформирования - кардинальное повышение эффективности и результативности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому прогрессу (становлению рыночной экономики), повышение качества оказываемых государством услуг, рациональное использование государственных ресурсов и улучшение положения государственных служащих, конкурентоспособность профессии государственного служащего на федеральном и региональных рынках труда. Реформирование государственной службы в РФ должно обеспечить создание целостной системы государственной службы, с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ, а также тенденций мирового развития.

Реформирование системы государственной службы РФ в соответствии с замыслом созданной Концепции, которая заложена в основе Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предполагает:

- определение и уточнение функционирования государственной службы. Происходит изменение работодателя для государственных служащих и утверждение новых типовых контрактов, в которых работодателем выступает государство в лице отдельного государственного органа. Создаются системы должностных регламентов, исключающих произвол в служебной деятельности государственных служащих. Изменены категории государственной службы и выделены в явном виде категории руководителей и их советников («политический уровень») с ограничением по количеству таких лиц в государственных органах, а также категории профессиональных государственных служащих, подбираемых и продвигающихся по службе на основании их профессиональных заслуг и достоинств. Произведено новое разделение государственных служащих по группам и по классным чинам, что позволит унифицированно соотносить служащих разных видов службы и наладить систему карьерного роста;

- создание системы органов по управлению государственной службой РФ («кадровой вертикали»). Эти органы призваны проводить независимую от отдельных органов власти (ведомств) аттестацию; осуществлять работу с кадровым резервом; формировать и вести реестр должностей; производить досудебное рассмотрение споров, связанных с прохождением государственной службы; проводить конкурсы на замещение вакантных должностей; создавать комиссии по этике государственной службы (в том числе по борьбе с коррупцией) и руководить работой таких комиссий; издавать нормативные правовые акты в пределах своей компетенции;

- создание единой системы нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу РФ, а также отмена тех положений, которые противоречат целям и задачам реформ. В частности, принятие Кодекса государственной службы, разработка Этического кодекса государственной службы;

- принятие неотложных финансово-экономических мер и совершенствование материально-технического обеспечения государственной службы. Среди этих мер предполагается максимально возможный перевод косвенных мер материального вознаграждения (всевозможные льготы) в прямые; признано необходимым развивать социальное и медицинское страхование вместо системы специализированных медицинских учреждений и т.д.; стимулирование по результатам работы должно быть значительно усилено в сравнении с регулярной заработной платой; для ключевых категорий служащих будет проведено увеличение (значительное) оплаты их труда с целью восстановления конкурентоспособности профессии государственного служащего на федеральном и региональных (местных) рынках труда; бессрочные (постоянные) контракты постепенно для большинства категорий государственных служащих будут переведены в срочные (ограниченные по времени) контракты; будет развиваться «электронное правительство» - введен электронный документооборот, включая электронную (цифровую) подпись; будут пересматриваться нормы распределения (обеспечения) служебных принадлежностей, включая нормы размещения (по площади);

- изменение образовательной системы первичной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Будет введен открытый конкурсный порядок выбора образовательных учреждений, ведущих все образовательные программы. При профессиональной подготовке и повышении квалификации государственных служащих, замещающих должности руководителей и их заместителей, будет использоваться потенциал профильных академий, а также университетов и академических институтов. Будет предусмотрен «боковой вход» на ведущие позиции государственной службы категорий «советники» и «профессионалы» для ученых и специалистов в области государственного управления по областям специализаций государственных органов. Планируется прекращение финансирования системы второго высшего образования и направление средств на интенсивные краткосрочные программы повышения квалификации. Предполагается запрет на занятие должностей начиная со старших для лиц, не обладающих профессиональным высшим образованием в областях управленческой специализации данного государственного органа.

Картину возможных преобразований необходимо дополнить планом мероприятий. Конечно, этот план должен быть уточнен и постоянно корректируется. Однако в целом возможен следующий сценарий:

Предполагается проведение ряда мероприятий по нормативному правовому обеспечению (принятие по возможности Кодекса государственной службы как всеобъемлющего закона), финансово-экономических мероприятий (изменение зарплаты в соотнесении с мерами материального стимулирования, введение новой системы контрактов), функциональных мероприятий (новые категории и группы должностей), организационных мероприятий (создание системы органов по управлению государственной службой РФ с целью возложения на них ответственности за дальнейшее реформирование).

В среднесрочной перспективе апробируются, осваиваются и окончательно оформляются механизмы функционирования государственной службы.

В долгосрочной перспективе развиваются механизмы функционирования государственной службы, стабилизируется и оптимизируется состав государственных служащих.

Новый федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает новые принципы реализации государственной службы. В соответствии со ст.4 ФЗ закрепляются следующие основные принципы государственной гражданской службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты.

Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.

Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что государственная гражданская служба, несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ, является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего (гл. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»); установлении приоритета федерального законодательства, в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.

Принцип равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».

Это положение в целом соответствует требованиям п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (резолюция 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН 19 декабря 1966 г., вступила в силу 23 марта 1976 г.), согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе.
Основным отличием комментируемой нормы от указанного выше положения п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми (а именно такова в основном специфика государственной гражданской службы).

В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-I «О языках народов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 24 июля 1998 г., 11 декабря 2002 г.) работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления осуществляется на русском языке.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ «республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации».

Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Башкортостане - башкирский и т.д. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Кабардино-Балкарской Республике государственными, кроме русского, являются кабардинский и балкарский, а в Республике Марий Эл - марийский луговой и марийский горный языки.

Знание государственного языка республики не отменяет необходимости для лица, претендующего на занятие должности государственной гражданской службы, знать государственный язык Российской Федерации. Это вытекает из абз. 2 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О языках народов РФ», который устанавливает, что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик государственные языки республик употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службы Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен ч. 2-4 ст. 22 Закона и носит исчерпывающий характер.

Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого ст.4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). На повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62, 63).

Принцип стабильности государственной гражданской службы является необходимым условием функционирования данного института. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29); определение гарантий для государственного гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31) и др.

Принцип доступности информации о государственной гражданской службе основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».

Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:

1) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);

2) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);

3) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).

Государственная гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним, что видно уже из ее названия. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

В то же время следует помнить, что государственные гражданские служащие должны быть всегда независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность также является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности. Данный принцип означает, что государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Таким образом, в новой модели государственной службы России должны развиваться такие особенности, как связующая роль между государством и обществом; демократизация порядка формирования кадрового состава госорганов; учет общественных потребностей при определении миссии, целей и функций государственной службы; гуманизация взаимоотношений государственных служащих и граждан; определение места общественного мнения (социального контроля) как важного компонента системы оценки эффективности государственной службы.

В конечном итоге объектом реформы является конкретный человек - государственный служащий, который олицетворяет для населения представителя государства и государственной власти. Хотелось бы надеяться, что реализация Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» позволит повысить эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, что будет способствовать усилению действенности государственных органов и обеспечению при этом законных прав и интересов граждан.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте определение государственной службы.

2. Обоснуйте основные направления и принципы государственной кадровой политики в РФ в системе государственной службы.

3. Чем кадровая служба отличается от отдела кадров?

4. Какие, по вашему мнению, необходимы условия для становления государственной службы России как публично-правового института?

5. Каково в настоящее время содержание административно-правового статуса государственного служащего в России?