Песрпективи застосування зарубіжного досвіду забезпечення фінансової самостійності місцевих бюджетів

Проблеми становлення інституту самостійних місцевих бюджетів ті місцевих бюджетів в Україні не можна розв'язати без використання зарубіжного досвіду формування власних доходів місцевих бюджетів, які складають, наприклад, у Швеції та Швейцарії більш ніж 70, в Іспанії - 50, у Норвегії - 56 відсотків доходів місцевих бюджетів. Це також пов'язано з необхідністю запрова­дження в Україні поділу місцевих бюджетів на два само­тійні розділи: поточний бюджет і бюджет інвестицій. Кожному з цих бюджетів належить мати власні доходну і ви­даткову частини.

Доходи бюджету розвитку мають формуватися за рахунок частини податкових надходжень, комунальних позик, банківських кредитів та інвестиційних субсидій. Видатки цього бюджету слід спрямовувати виключно на інвестиційні програми, на придбання обладнання та погашення основної частини боргу органів місцевого самоврядування. Може бути використано досвід розвинутих зарубіжних країн щодо утворення так званих додаткових і приєднаних місцевих бюджетів. Саме місцевим бюджетам на сучасному етапі розвитку країни приділяється значна увага, оскільки вони є гарантом фінансового забезпечення розвитку регіонів. Основне джерело наповнення місцевих бюджетів - податки і збори.

Треба зазначити, що органи місцевого самоврядування завдяки своїм повноваженням можуть вводити пільгові податкові ставки, повністю скасовувати окремі податки і збори чи повністю звільняти від них деякі категорії платників, надавати відстрочку щодо сплати місцевих податків та зборів, але не можуть запроваджувати додаткових податків і зборів, котрі суперечать чинному законодавству.

Сьогодні склалася досить непроста ситуація у сфері наповнення місцевих бюджетів податками і зборами. Це пов'язано насамперед із наданням чисель­них пільг, що стосуються оподаткування, і, як правило, ці пільги недостатньо обґрунтовані. Велика кількість пільг з оподаткування у регіоні є причиною недонадходжень до місцевого бюджету значних бюджетних коштів, а це, у свою чергу, позначається на рівні соціального забезпечення населення. Ми не обстоюємо повної ліквідації всіх податкових пільг, а лише наголошуємо на чіткому, повному й детальному регулюванні процедури надання цих пільг, на встановленні вичерпного переліку суб'єктів оподаткування, яким можуть надаватися пільги, і, нарешті, на посиленні контролю за наданням пільг платникам податків.

Останнім часом значний крок у цьому напрямку зроблена Управлінням місцевих податків і зборів та неподаткових платежів, а також Управлінням справляння платежів за користування природними ресурсами у структурі Державної податкової адміністрації (ДПА) України. До речі, останнє постійно проводить роботу з аналізу рішень органів місцевого самоврядування і в разі необхідності вносить радам пропозиції що­до перегляду й удосконалення ухвалених ними рішень, які суперечать чинно­му законодавству.

Із прийняттям нового Бюджетного кодексу значні зміни сталися у сфері місцевих бюджетно-податкових відносин. Вони полягають у тому, що нарешті чітко визначено перелік джерел надходжень коштів до місцевих бюджетів, зокрема податків і зборів. Це дало змогу органам місцевої влади розробити перспективні плани бюджетно-податкової політики, визначити стратегічні цілі розвитку продуктивних сил на підвладній їм території, поліпшити рівень соціального забезпечення населення. Але, незважаючи на прийняття кодексу, залишається чимало проблем, що потребують додаткового врегулювання. Активну політику в цьому напрямі проводить Державна податкова адміністрація України.

У складі ДПА створено низку підрозділів, один із них — підрозділ зі стягнення податкової заборгованості. Сьогодні робота цих підрозділів базується на нових формах стосунків із платниками податків. Їхнє головне завдання не покарати платника податку, а відшкодувати належні до бюджету платежі. При цьому примусове стягнення заборгованості використовується лише як запобіжний захід.

Велика робота саме у сфері справляння місцевих податків і зборів проводиться вищезгаданим Управлінням місцевих податків і зборів та неподаткових платежів, а також Управлінням справляння платежів за користування природними ресурсами. Це управління є запорукою і важливим гарантом наповнення місцевих бюджетів, оскільки відповідає за справляння місцевих податків і зборів, а також плати за землю, фіксованого сільськогосподарського податку тощо.

У процесі адміністрування платежів працівники управління розробляють нормативно-правові акти, інструктивні матеріали, спрямовують діяльність підпорядкованих підрозділів органів ДПА на використання планових показників надходжень коштів до бюджетів, налагодження тісної співпраці з платниками податків.

Державна податкова адміністрація постійно розробляє програми щодо поліпшення сплати податко-платниками місцевих податків і зборів, попередження приховування податків, забезпечення своєчасного наповнення місцевих бюджетів, що підвищуватиме рівень соціального забезпечення населення й стимулюватиме місцеві органи влади до переходу від пасивної на сьогодні розрахунково-платіжної діяльності до організаційно-управлінської.

На нашу думку, форми і методи діяльності ДПА мають постійно удосконалюватися і розвиватися. Для цього треба широко роз'яснювати основи податкового законодавства через засоби масової інформації, створювати мережі консультаційних пунктів на підприємствах, у великих організаціях, де кожен працівник міг би одержати необхідну інформацію з питань оподаткування, і особливо формувати високу податкову культуру в молоді. Дуже важливими є також розроблення програми і законодавче закріплення захисту прав платників податків.

Розглянемо деякі аспекти вказаного зарубіжного до­свіду функціонування системи самостійних місцевих бюджетів.

Розподіл надходжень від розщеплених загальнодержавних податків у більшості країн здійснюється за принципом походження — тобто надходження зараховуються до бюджету територіальної одиниці, на території якої юридично перебуває платник податку.

Існують певні відмінності між країнами ЄС й СНД щодо практики податкових розщеплень: якщо у перших головними розщепленими податками є податок на доходи громадян і податок на прибуток підприємств, то у країнах СНД цей перелік ширший - до нього входять також ПДВ й акцизи. Крім того, у країнах ЄС встановлення нормативів розщеплення для самоврядних одиниць базового рівня (місто, село, селище) простіший і прозоріший, адже в них нормативи розщеплення для цих одиниць визначаються безпосередньо на державному рівні, тоді як у країнах СНД домінує інший підхід - визначення нормативів розщеплення покладається на представницькі органи влади обласного й районного рівнів.

Слід особливо відзначити прогрес, досягнутий останніми роками у тих країнах СНД, де відбувся перехід від податкових розщеплень із регіональною диференціацією нормативів до системи єдиних нормативів для усіх регіональних бюджетів (Вірменія, Киргизстан, Росія, Україна) й було запроваджене встановлення нормативів розщеплення загальнодержавних податків на тривалий період часу (Грузія, Казахстан, Киргизстан, Росія, Україна). Це свідчить про бажання держави створити стабільніші засади місцевих фінансів. На рубежі тисячоліть регіональна диференціація нормативів розщеплення широко практикується в небагатьох країнах, зокрема в Республіці Білорусь, Грузії, Казахстані, Таджикистані, Узбекистані. Воднораз звертають на себе увагу деякі проблемні аспекти систем податкових розщеплень, застосовуваних у країнах із трансформаційною економікою.

По-перше, нестабільність. У ряді країн із кількох причин, серед яких чільне місце посідають міркування макроекономічної збалансованості, упродовж короткого періоду відбуваються досить радикальні зміни переліку розщеплених податків (Литва, Україна, Чехія) і нормативів розщеплення (Словаччина, Угорщина, Україна). Так досягається більша гнучкість міжбюджетних відносин із точки зору загальнодержавних фінансів, але це негативно впливає на стабільність місцевих бюджетів.

По-друге, найчастіше розподіл надходжень від розщеплених податків відбувається за принципом походження. За значної нерівномірності територіального зосередження економічного потенціалу це призводить до відмінностей у фінансовому стані окремих територіальних одиниць одного рівня і, відповідно, до значної потреби у наданні державних грантів на вирівнювання.

По-третє, наявність у деяких країнах кількох рівнів сектору державної управління веде до того, що нормативи розщеплення встановлюються лий для регіонального рівня, на який покладається визначена я участі у розщеплених доходах районів і муніципальних утворень. Це робити систему менш прозорою й менш об'єктивною. Проте практика встановлення прямих часток розщеплених податків для всіх, окрім регіональних, рівнях територіального управління стає дедалі поширенішою, зокрема у країнах східної Європи, - Польщі, Словаччині, Чеській Республіці, а також у деяких країнах СНД, у тому числі в Україні (після прийняття Бюджетного кодексу).

Незважаючи на те, що головним компонентом системи міжбюджетних трансфертів в аналізованих країнах залишаються непрямими і у формі податкових розщеплень, дедалі помітнішу роль починають відігравати прямі трансферти (загальні й цільові). Відносне значення останніх практично стало таким самі як у країнах із розвинутою ринковою економікою: в аналізованих країнах їх частка становить приблизно 40% на кінець 90-х років порівняно з 37,5% у доходах місцевих бюджетів унітарних країн. Значна частина постсоціалістичних країн практикує застосування широкого спектра прямих трансфертів, загальних і цільових; у більшості країн здійснюється фінансове вирівнювання (в основному за допомогою загальних трансфертів).

Фінансове вирівнювання для країн регіону є необхідністю, оскільки них характерні значна нерівномірність територіальною розміщення податкової бази і, відповідно, значні відмінності у фінансовому забезпеченні бюджетів територіальних одиниць. У галузі фінансового вирівнювання можна визначити позитивну тенденцію до застосування об'єктивних критеріїв розподілу трансфертних коштів. Водночас низка країн практикує підходи, які не є кращими з можливих.

Так, деякі країни (Словаччина, Чеська Республіка» взагалі не здійснюють фінансового вирівнювання або, точніше, здійснюють його символічно, країни СНД застосовують не дуже придатні для фінансового вирівнювання інструменти — цільові трансферти (Грузія). Вирівнювання лише за доходами здійснюється у трьох країнах із 18 аналізованих; інші (більшою чи меншою мірою при вирівнюванні враховують як доходи, так і видатки місцевих бюджетів. Деякі країни СНД, особливо це стосується республік Закавказзя й Середньої Азії, досі ще застосовують регіональну диференціацію норм розщеплення як інструмент вирівнювання.

Незважаючи на те, що самоврядні одиниці у країнах із трансформаційною економікою здебільшого виступають агентами центрального уряду у наданні суспільних послуг, частка цільових трансфертів у загальному обсязі прямих трансфертів не така висока, як можна було б очікувати згідно з теоретичними міркуваннями. Вона висока у країнах ЄС, тоді як у СНД — незначна. У СНД застосування цього типу бюджетних трансфертів не є необхідністю; для управління місцевими видатками використовуються інші методи (наприклад, нормативи видатків на окремі послуги, стандарти надання послуг тощо).

Схильність держави прямо підтримувати місцеві бюджети також характеризується значною диференціацією у трансформаційних країнах. її показником є частка прямих трансфертів у видатках державного бюджету. В середньому у країнах СНД відзначається більша схильність держави безпосередньо субсидувати місцеві бюджети (середнє значення показника на кінець 90-х років становило 10,0%), аніж у країнах ЄС (середнє значення показника 7,5%), у деяких із яких (особливо Словаччині та Литві) така схильність дуже низька. Пояснення цього факту, можливо, слід шукати у традиціях функціонування місцевих фінансів у тих країнах СНД, де місцеві бюджети вважаються частиною державного бюджету, а керівники місцевих органів влади є одночасно державними адміністраторами. Отож традиції державного патерналізму в них яскравіше виражені, аніж у країнах ЄС, які просунулися далі у розбудові фінансових засад територіальних органів влади.

Проаналізовані вище особливості міжбюджетних відносин колишніх соціалістичних країн дають підстави для таких висновків.

По-перше, система формування доходів місцевих бюджетів досі ще не дає змоги забезпечити належну відповідальність органів регіональної та місцевої влади перед населенням, оскільки частка їхніх власних доходів низька, а ступінь автономії у здійсненні видаткової політики в цілому за деяким винятком незначний. Відзначається невисока кореспонденція між доходами й видатками на надання послуг на місцевому рівні, що призводить до значної зовнішньої залежності місцевих бюджетів від державного.

По-друге, дохідна база місцевих бюджетів нестабільна внаслідок вагомості частки, яка припадає на податкові розщеплення, основні елементи механізму яких є предметом щорічного коригування. Отже, довгострокове бюджетне планування на місцевому рівні стає вкрай утрудненим, якщо взагалі можливим. Податкові розщеплення як основна форма бюджетних доходів - недостатнє джерело фінансування місцевих видатків, що зумовлює и широке застосування прямих бюджетних трансфертів, переважно загального типу.

По-третє, серед форм прямих міжбюджетних трансфертів і переважають загальні й поточні. Роль цільових і капітальних трансфертів, особливо у країнах СНД, у цілому незначна.

По-четверте, фінансове вирівнювання у багатьох країнах здійснюється неадекватними інструментами, хоч є і певний прогрес у цій галузі.

Отже, в аспекті фінансової допомоги місцевим бюджетам реформа міжбюджетних відносин, яка провадиться в Україні після прийняття Бюджетного кодексу, є кроком у правильному напрямі, оскільки вводите у практику нові елементи, що значною мірою усувають зазначені вище проб теми. Так, відбувся перехід від системи розщеплення загальнодержавних податків до системи поділу податків; демонтовано бюджетну "матрьошку" аж до рівня сільського району; бюджетні трансферти почали розподілятися за формулою з чітко визначеними критеріями.

Воднораз актуальними завданнями досі ще залишаються підвищення ролі місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів і зокрема розширення їх переліку за рахунок податку на майно фізичних і юридичних осіб), належне забезпечення інвестиційної діяльності місцевих органів влади: рахунок цільових інвестиційних грантів, а також запровадження нових відносин "углиб", аж до рівня найнижчої ланки бюджетної системи. Критичне використання позитивного і негативного досвіду деяких постсоціалістичних країн, особливо в Польщі, де у 1998 році були здійснені радикальна адміністративно-територіальна й бюджетна реформи, може бути дуже корисним і подальшої розбудови місцевих фінансів в Україні.

Види місцевих бюджетів у федеративних країнах визначаються на основі законодавства кожного суб'єкта федерації. В унітарних державах їхня система встановлюється на основі єдиного загальнодержавного законодавства. Як у федеративних, так і в унітарних зарубіжних країнах немає єдиної бюджетної системи та єдиної бюджетної класифікації. Тому стосовно практики розвинутих країн некоректним є вживання терміна бюджетна система. Слід користуватися поняттям система бюджетів. У цих краї­нах не формується єдиного зведеного загальнодержавного бюджету. Кожен рівень влади має власний, самостійний і відокремлений від інших бюджет. Цей бюджет він формує і виконує самостійно, відповідно до покладених на нього функцій. Бюджети адміністративних одиниць нижчого рівня зарубіжних країн не включаються до бюджетів адмі­ністративних одиниць вищого рівня. Таким чином, тут не використовується таке поняття, як зведені бюджети адміністративно-територіальних утворень.

Закономірним для всіх розвинутих зарубіжних країн є поділ місцевих бюджетів на два самостійні функціональні види місцевих бюджетів. Це місцеві поточні, або адміністративні, бюджети та місцеві бюджети розвитку, або інвестиційні бюджети. Кожен із цих бюджетів має власні видатки і власні доходи.

Видатки місцевого поточного бюджету спрямовуються на поточні потреби, на забезпечення утримання соціально-культурної сфери, на адміністративні витрати, на соціальний захист, на виконання делегованих повноважень, на сплату видатків з боргу місцевої влади. Доходи місцевого поточного бюджету формуються за рахунок місцевих податків і зборів, платежів, загальних субсидій, що надаються державною владою, та деяких інших доходів.

Видатки бюджету розвитку, або бюджету інвестицій, спрямовуються на розвиток соціальної інфраструктури, на капітальні вкладення, на придбання устаткування та обладнання, на інші інвестиційні програми, на сплату основ­ної частини боргу місцевих органів влади.

Доходи бюджету розвитку формуються за рахунок банківських кредитів, муніципальних (комунальних) позик, інвестиційних субсидій, що надаються державною владою, та за рахунок деяких інших джерел.

Законодавство більшості зарубіжних країн забороняє використання доходів бюджетів розвитку на видатки поточних бюджетів.

У законодавстві багатьох зарубіжних країн є також поняття додатковий бюджет і приєднані бюджети. У Франції, наприклад, додатковий бюджет за своєю природою є уточнюючим основний бюджет. В основному бюджеті не може бути точно враховано всіх можливих змін фінансових показників протягом бюджетного року. Ці зміни можуть стосуватися бюджету як поточного, так і інвестиційного. Таким чином, у разі потреби прийнятий основний місцевий бюджет можна скоригувати з допомогою додаткового бюджету. Прийняття додаткового бюджету дає можливість не вносити змін до основного бюджету.

Додатковий бюджет також забезпечує зв'язок між основними бюджетами попереднього і поточного фінансового років. Він включає в поточному бюджетному році залишки та дефіцити бюджету попереднього фінансового року.

Приєднані бюджети відображають фінансові операції окремих місцевих громадських служб, що мають фінансову самостійність, надають платні послуги, але не користуються правом юридичної особи. Це, наприклад, такі служби як водопостачання, благоустрою та ін. Складання приєднаного бюджету дозволяє спрямовувати доходи відповідної служби на її фінансування.

Приєднані бюджети формуються і виконуються в тому ж порядку, що й основні. Результати виконання приєднаних бюджетів включаються в загальне сальдо основних бюджетів. Детальнішу інформацію про приєднані бюджети в зарубіжних країнах вміщують ряд спеціальних видань.

Незважаючи на різноманіття місцевих бюджетів та множинність їх у зарубіжних країнах, вони можуть бути згруповані в певні системи. Кожна країна має індивідуальну, властиву тільки для неї систему місцевих бюджетів.

Для зарубіжних країн характерна, як правило, три- або чотирирівнева система бюджетів. Наприклад, у Швеції функціонує трирівнева система бюджетів. Це бюджет центрального уряду, бюджети губерній (ленів) та бюджети комун. Трирівневу систему бюджетів сформовано в Норвегії, Фінляндії та в інших країнах. Чотирирівнева система бюджетів, наприклад, функціонує у Франції. Це бюджет центрального уряду, бюджети регіонів, бюджети департаментів та бюджети комун. Чотири рівні - у системі бюджетів ФРН: бюджет федерації, бюджет землі, бюджет округу і бюджет общини. У США чотири основні рівні системи бюджетів: центральний, штатний, графський та муніципальний, а також ряд додаткових, пов'язаних із функціонуванням цільових адміністративних утворень, наприклад шкільних та інших округів. У країнах Східної Європи, наприклад, у Польщі, три бюджетні рівні. Це бюджет центрального уряду, бюджети воєводств і бюджети гмін.