АКТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕТОДОВ ВЗИМАНИЯ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ В ЮЖНОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ

В современных условиях на территориальные налоговые органы возлагается важнейшая задача обеспечения систематического исполнения налоговых обязательств. Уровень налоговых поступлений, величина недоимки, степень соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства – все эти показатели можно рассматривать в качестве экономических индикаторов, отражающих степень эффективности реализации налоговой политики в рамках отдельного региона. Вместе с тем, достижение стабильного и достаточного для исполнения властными институтами социальных обязательств уровня бюджетных доходов может либо сдерживаться, либо поощряться объективными условиями территориального развития.

Создание федеральных округов как новых укрупненных хозяйственно-политических территориальных образований позволяет учитывать не только устоявшееся экономическое состояние территориальных образований, но также стратегические направления реализации налогового потенциала. Южный федеральный округ (ЮФО) среди других округов европейской части Российской Федерации выделяется за счет резкого разрыва между промышленно и инфраструктурно развитыми краями и областями, с одной стороны, и, с другой стороны, - относительно слабыми в отношении производственной базы республиками Северного Кавказа. Округ обременен специфическими проблемами, связанными с чеченским конфликтом и сепаратистскими тенденциями, притоком населения, неосвоенным рекреационным хозяйством. На его развитии также сказывается и аграрно-индустриальный профиль экономики. Доля округа в трудовом потенциале страны практически вдвое превосходит его удельный вес в экономическом потенциале. Указанные обстоятельства определяют сферу проблем налогового администрирования Юга России, которые можно объединить в следующие основные группы:

1. Движение финансовых потоков, вызванных внутрикорпоративными интересами крупных налогоплательщиков.

2. Минимизация доходности производства в рамках гражданского и налогового законодательства, вследствие чего сокращается объем начисляемых налогов. В числе способов минимизации налогооблагаемой базы применяются: - расчеты через третьих лиц;

- методы работы на давальческом сырье, приводящие к большим затратам и низкой доходности;

- перераспределение прибыли между прибыльными и убыточными дочерними предприятиями;

- концентрация финансовых ресурсов у фирм, находящихся в оффшорных зонах;

- увеличение экспортных поставок, которые не облагаются налогом на добавленную стоимость и, кроме того, производится возмещение налога из бюджета по сырью и материалам, используемым при производстве экспортируемой продукции.

3. Недостаток инвестиций, что не позволяет с большей выгодой для бюджета использовать богатый ресурсно-сырьевой потенциал.

В результате воздействия указанных тенденций происходит падение показателей финансовой устойчивости, деловой активности, рентабельности, а возможности расширения налогооблагаемой базы и налоговые поступления ограничиваются. Это обстоятельство определяет относительно большую зависимость регионов ЮФО от централизованной финансовой поддержки.

Степень реализации налогового потенциала регионов ЮФО можно проиллюстрировать данными о распределении собираемых налогов и сборов по уровням бюджетной системы (Рис. 3.1)[53].

Рис. 3.1. Распределение налогов и сборов по уровням бюджетной системы по состоянию на 01 сентября 2007г. по федеральным округам.

Приведенные данные свидетельствуют, что в федеральный бюджет перечислено 36,8% всех собранных на территориях субъектов ЮФО налогов и сборов. Это третий показатель после Дальневосточного (27,2%) и Сибирского округов (34%), в целом по Российской Федерации этот показатель составляет 47,2%.

Вместе с тем, многократные различия экономического потенциала и возможностей развития субъектов Федерации, входящих в ЮФО, создают объективные предпосылки для существенного экономического прорыва, что предопределяет специфику выбора методов налогового администрирования и контроля экономической деятельности налогоплательщиков. Анализ данных, приведенных на рис. 3.2, свидетельствует, что рост промышленного производства в ЮФО (как и в большинстве других округов) в 2007 году был обеспечен за счет обрабатывающих производств.

Рис. 3.2. Индексы промышленного производства в федеральных округах за период январь-август 2007г. (в процентах к соответствующему периоду 2006г.)

Так, в январе-августе 2007 г., по сравнению с соответствующим периодом 2006 г., отмечены тенденции неравномерного распределения основных экономических показателей в большинстве субъектов ЮФО. Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг превысил уровень января-августа 2006 г. более чем в 2 раза по добывающим производствам - в Ставропольском и Краснодарском краях, более чем на 50 процентов по обрабатывающим производствам – в Чеченской Республике и Республике Ингушетия, на 25 и более процентов по производству и распределению электроэнергии, газа и воды – в республике Адыгея, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской и Чеченской республиках. Сокращение этого показателя отмечено по добывающим производствам в Республике Ингушетия (почти на 40%), Республике Калмыкия (почти на 17%), по производству и распределению электроэнергии, газа и воды – в республике Ингушетия (более чем на 10 процентов)[54].

Наиболее высокий индекс промышленного производства (120% и более) зафиксирован в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Адыгея, 114% - в Краснодарском крае, республике Дагестан. Сократился выпуск продукции добывающих, обрабатывающих производств и производства и распределения электроэнергии, газа и воды в республике Ингушетия.

Производство продукции сельского хозяйства практически во всех субъектах Российской Федерации превысило уровень января-августа 2006 года, однако на состояние данного сектора экономики в ЮФО оказали негативное воздействие сложные условия засушливого лета.

Таблица 3.1

Производство продуктов животноводства в сельскохозяйственных организациях федеральных округов в январе-августе 2007 года
(в процентах к январю-августу 2006 года)

Сохраняется тенденция усиления концентрации инвестиций в экономически развитых регионах. Значительные объемы капиталовложений в январе-августе 2007 г. были освоены в Краснодарском крае (3,5% от общего объема инвестиций в Российской Федерации) и в Республике Адыгея. В этой республике, а также в Республике Калмыкия более чем в два раза возросло количество принятых в эксплуатацию новых квартир.

Практически во всех субъектах ЮФО наблюдался рост оборота розничной торговли (за исключением Республики Ингушетия). Наибольшее его увеличение (на 20% и более) отмечено в Республике Дагестан, Чеченской Республике. В целом по ЮФО темпы роста розничной торговли за 8 месяцев 2007г. по сравнению с аналогичным периодом 2006г. в сопоставимых ценах составили 112,2%, это второй после Уральского округа (119,6%) показатель по России. Объем платных услуг населению по сравнению с январем-августом 2006 г. увеличился более чем на 15% в республиках Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия-Алания, Краснодарском крае.

Реальные денежные доходы населения в январе-июле 2007 г. по сравнению с январем-июлем 2006 г. увеличились практически во всех субъектах ЮФО. Наибольший их прирост (более 20%) отмечен в республиках Ингушетия и Калмыкия. В июле 2007 года в Российской Федерации различие между максимальным (33340,7 руб. – в г. Москве) и минимальным (3728,9 руб. – в Республике Ингушетия) размерами среднедушевых денежных доходов населения составило 8,8 раза. Высокие показатели уровня зарегистрированной безработицы по-прежнему фиксируются в Чеченской Республике и Республике Ингушетия. Наименьший уровень зарегистрированной безработицы (до 0,9%) отмечен в Краснодарском крае.

В соответствии с разработанными Министерством экономического развития и торговли сценариями развития макрорегионов до 2020 года[55] для регионов ЮФО и в будущем будет характерным дальнейшее формирование транспортно-логистической зоны, зоны интенсификации агропромышленного производства и отраслей переработки, рекреационной зоны. Центр управления Южного макрорегиона при инерционном варианте будет локализован в связке г.Ростова-на-Дону и г.Краснодара. Инерционный сценарий будет поддержан следующими проектами инфраструктурного развития:

- формирование полноценного траспортно-логистический центра;

- строительство и модернизация портовой инфраструктуры;

- развитие и модернизация автодорожной сети;

- развитие торговой сети;

- поддержка туристической инфраструктуры.

Реализация сценария инновационного прорыва будет состоять в формировании крупных транспортно-логистических и производственных узлов, обеспечивающих выгодное для России включение в интенсивно развивающийся Черноморский и Каспийский регионы. В частности, вероятно расширение сектора переработки грузов, идущих через российские южные порты и формирование на этой базе современного бизнеса. Для развития данных зон МЭРТ предлагает создание технологических парков, поддержку технико-внедренческих и производственно-технологических зон.
Расширятся возможности реализации потенциала Астрахани в сфере сервиса и технологического обеспечения интенсивно развивающейся нефтегазодобычи на юге, реализации проектов АПК, вероятно формирование управляющего и образовательного центра, обеспечивающего расширение и упорядочение миграционных потоков из Средней Азии и Закавказья.
Перспективным для развития макрорегиона является создание Национального университета в Ростове-на-Дону, реализация функций управления миграционными потоками, а также образование агломерации «Ростов-на-Дону – Аксай – Батайск – Новочеркасск» и реализации потенциала центра управления г.Краснодаром.

Современное состояние социально-экономической ситуации в регионе, а также перспективы существенного, хотя и не равномерного развития ЮФО, оказывают непосредственное воздействие на уровень и динамику налоговых доходов. Данные о величине налоговых поступлений в разрезе субъектов ЮФО и анализ структурной динамики доходов, мобилизованных на его территории, представлены в таблице 3.2 и Приложении 2.

Таблица 3.2

Поступление налогов и сборов в бюджетную систему России по субъектам Южного Федерального округа в 2004-2006 году

млрд.руб.

Как видно из приведенных данных, на территории Южного федерального округа, практически по всем субъектам наблюдается абсолютное увеличение уровня налоговых поступлений. При среднем по округу показателю прироста налоговых доходов в 17,0% наибольшие показатели прироста обеспечили Чеченская Республика (52,%) и Волгоградская область (46,3%). Следует, однако, отметить, что приведенные данные не отражают тенденций перегруппировки крупнейших налогоплательщиков, переведенных на учет в межрегиональные налоговые инспекции по соответствующим отраслям.

Таблица 3.3

Структура поступлений по субъектам Южного Федерального округа в 2004-2006 году

в %

Анализ показывает, что максимальный уровень налоговых доходов при позитивной динамике по ЮФО обеспечивается Краснодарским краем, вклад которого в 2006г составил 32,1% налоговых поступлений в бюджетную систему РФ. Имеет место также резкий прирост уровня налоговых доходов, мобилизуемых на территории Волгоградской области – с 16,0% до 20,0% за три года. Положительную динамику также демонстрируют Чеченская Республика и Республика Северная Осетия – Алания (прирост по 0,6 п.). Остальные субъекты ЮФО (кроме Ростовской области и Карачаево-Черкесской Республики) сократили объем мобилизуемых доходов, причем в республиках Дагестан и Калмыкия сокращение носит не только относительный характер, но и весьма значительно в абсолютном выражении. Указанные обстоятельства свидетельствуют не только о неравномерном распределении по территории округа налоговых ресурсов, но позволяют сделать вывод о том, что имеющийся в регионе налоговый потенциал используется недостаточно эффективно.

Основной причиной этого является уклонение от уплаты налогов не только за счет «теневых» оборотов, но и путем применения расчетов через третьих лиц, вексельных и других неденежных форм расчетов, расчетов через «проблемные» банки. Слабая связь степени ответственности за деятельность организаций с процедурой государственной регистрации юридических лиц способствует тому, что многие предприятия, встав на учет в налоговой инспекции, не представляют отчетность, укрываясь от розыска, или сдают «нулевые» балансы. Результаты проводимых налоговых проверок свидетельствуют о нарушении почти половиной проверенных организаций законодательства о налогах и сборах.

Анализ материалов Отчета о результатах проверок соблюдения законодательства о налогах и сборах, проведенных налоговыми органами самостоятельно и с участием органов внутренних дел за 2006 год (Форма 2-НМ) представлен в Таблице 3.4. Данные налоговой статистики свидетельствуют о том, что сумма доначислений по итогам контрольных мероприятий, проведенных территориальными налоговыми органами субъектов, входящих в ЮФО составила 44137, 2 млн.руб. или 1,4% от поступлений налогов и сборов.

Таблица 3.4

Результативность камеральных и выездных проверок, проведенных налоговыми органами субъектов ЮФО в 2006г.

млн.руб.

При осуществлении проверок основные результаты получены по итогам выездных проверок (57,5% от общей суммы доначислений).

В процессе осуществления контрольных мероприятий налоговые органы обеспечивают, в соответствии с нормами налогового законодательства, тесное взаимодействие с правоохранительными органами (см. табл. 3.5).

Таблица 3.5

Результаты выездных налоговых проверок по ЮФО за 2006 год

Анализ показывает, что уровень результативности налоговых проверок с участием правоохранительных органов составляет по юридическим лицам 63,7% в общей сумме доначислений по ЮФО, по физическим лицам - 49,6%. При этом доля результативных проверок по юридическим лицам 79%, по физическим лицам 95%. Средние доначисления на одну выездную проверку в 2006 году составили 760 т.р.

Таблица 3.6

Итоги камеральных налоговых проверок в первом квартале 2007 года

по субъектам ЮФО

Взимание налогов следует рассматривать как социально-значимое мероприятие, поскольку от уровня поступивших в казну налоговых доходов непосредственно зависит степень исполнения государством своих обязательств. Поэтому каждый налогоплательщик должен исполнять свою конституционную обязанность по уплате налогов. Если же плательщик уклоняется от этой обязанности, используя в своей деятельности схемы ухода от налогообложения, то это свидетельствует о его недобросовестности и отсутствии социальной ответственности перед обществом. Безусловно, такие попытки должны решительно пресекаться налоговыми органами, независимо от статуса и положения налогоплательщика.

Последовательное и полное применение мер принудительного взыскания налоговой задолженности основывается на проведении анализа сложившейся задолженности по налоговым платежам и сборам в бюджеты всех уровней и усилении эффективности работы налоговых органов по ее снижению. Повышение сбора налоговых поступлений и ликвидация недоимки достигается за счет полного и эффективного применения мер принудительного взыскания, усиления мер по укреплению налоговой дисциплины во взаимодействии с контролирующими, исполнительными и правоохранительными органами, а также за счет использования имеющихся резервов. Среди основных направлений взимания налоговых доходов можно выделить следующие:

- принудительное взыскание недоимки в соответствии с Налоговым Кодексом;

- списание безнадежных долгов;

- проведение реструктуризации кредиторской задолженности предприятий - должников перед бюджетом ;

- контроль за своевременностью реализации решений по доначисленным санкциям, взыскание их в судебном порядке;

- совместная работа по сокращению задолженности, по розыску налогоплательщиков - должников, во взаимодействии с контролирующими, исполнительными и правоохранительными органами;

- совершенствование взаимодействия со службой судебных приставов в целях повышения эффективности взыскания задолженности за счет имущества;

- инициирование производства по делу о несостоятельности (банкротстве), в том числе - отсутствующих должников.

Целенаправленная работа налоговых органов по снижению задолженности по платежам в бюджетную систему и во внебюджетные фонды способствует улучшению взаимоотношений с налогоплательщиками и позволяет стабилизировать уровень налоговых поступлений.

С целью организации работы по дальнейшему сокращению налоговой задолженности в налоговых органах создаются рабочие группы по координации работы инспекций по оперативному контролю за поступлением налогов и сборов и выполнением заданий по мобилизации налогов и сборов. Работа групп основывается на аналитическом материале. Ежемесячно отделом анализа и прогнозирования налоговых поступлений доводится рабочим группам пакет документов, характеризующий основные направления деятельности инспекций, в их числе расчеты фактической собираемости налогов, задание, ожидаемая оценка поступлений в бюджет на предстоящий месяц. На основании полученной информации рабочие группы оперативно воздействуют на ситуацию в территориальных инспекциях, в том числе посредством проведения внезапных рейдовых проверок. Практика зарекомендовала указанную форму работы с положительной стороны. Ведется ежедневный мониторинг поступлений налогов и сборов в федеральный и региональные бюджеты в разрезе видов налогов, что позволяет оперативно влиять на ситуацию с выполнением заданий и полнотой сбора налогов.

Увеличение налоговых поступлений в условиях недостаточности налоговой базы и проводимой Правительством политики сокращения налоговой нагрузки за счет понижения налоговых ставок возможно за счет усиления мер налогового администрирования.

Вместе с тем, следует констатировать, что, несмотря на столь разноплановую деятельность, уровень задолженности по налоговым обязательствам продолжает оставаться еще очень высоким. А это означает, что существующий организационно-правовой механизм нуждается в совершенствовании. Перспективы улучшения ситуации с мобилизацией налоговых доходов связываются с необходимостью институционального изменения условий взимания налогов за счет соответствующего правового укрепления полномочий налоговых органов. Комплекс мер по совершенствованию законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих процедуры взимания налогов, предполагает:

1) предоставление права налоговым органам рассматривать вопрос о списании недоимки и штрафных санкций в суммах до 1 рубля, которые находятся без изменений в течение срока исковой давности;

2) предоставление налоговым органам права обращения взыскания на суммы, причитающиеся налогоплательщику от его дебиторов;

3) определение персональной ответственности учредителей организаций за неуплату начисленных сумм налогов и обязательных платежей, за отсутствие хозяйственной деятельности организаций в течение 6 месяцев после государственной регистрации (без ограничения суммой вклада в уставный капитал);

4) упрощение процедуры закрытия плательщиков, не ведущих хозяйственную деятельности и не представляющих налоговую отчетность;

5) разрешение налоговым органам самостоятельно осуществлять зачеты имеющихся переплат между уровнями бюджетной системы с целью выравнивания показателя поступивших доходов;

Экономический кризис, который пережила российская экономика в последнее десятилетие, оказал крайне негативное влияние на финансовое состояние большинства хозяйствующих субъектов. Этот кризис был предопределен нараставшими структурными диспропорциями, отсутствием стимулов к техническим и организационным новшествам, ориентацией на сиюминутные выгоды. Не способствовала предотвращению кризиса, сглаживанию его последствий и финансовая политика. Допущенные обвальные просчеты в бюджетной, налоговой, инвестиционной сферах привели к дисбалансу расчетно-платежной системы, сокращению инвестиционных вложений, падению уровня рентабельности, снижению оборотных средств.

Одним из негативных последствий кризиса стали накопленные предприятиями обязательства перед бюджетной системой. Многолетние, прирастающие ежегодно долги нередко становятся фактором недостаточной финансовой устойчивости предприятий, их инвестиционной непривлекательности, отсутствия оборотных средств, неполному освоению производственных мощностей, сокращению рабочих мест. При подобной ситуации взыскание задолженности налоговыми органами влечет за собой банкротство и ликвидацию предприятия, что, в свою очередь, способствует обострению экономических проблем и социальной напряженности. Данные об объемах и структуре налоговой задолженности по регионам ЮФО представлены в Приложении 3.

Вместе с тем, следует учитывать, что значительное число юридических лиц допускает сознательное манипулирование показателями убытков с целью уклонения от уплаты налога на прибыль. Контрольная работа в отношении убыточных организаций, проводится налоговыми органами ЮФО на постоянной основе с принятием конкретных мер по своевременному выявлению данной категории налогоплательщиков, сбору необходимой информации об их деятельности, проведению проверок соблюдения ими законодательства о налогах и сборах. Указанная работа осуществляется налоговыми органами во взаимодействии со структурами исполнительной власти. В результате удается своевременно выявить суммы экономически необоснованного убытка прошлых налоговых периодов и предотвратить уменьшение налоговой базы текущего периода на указанные суммы.

Кроме того, у значительного количества налогоплательщиков основная доля убытков сформировалась за счет внереализационных расходов и убытков по операциям, в отношении которых Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрен особый порядок учета (проценты по полученным кредитам, убытки, связанные с использованием объектов обслуживающих производств и хозяйств, убытки по операциям уступки права требования, по операциям реализации (выбытия) амортизируемого имущества и др.). По таким фактам налоговые органы проводят углубленные проверки, подвергая анализу причинно-следственные связи между результативностью деятельности, реальностью и обоснованностью признанных расходов и продекларированными убытками.

Оценивая итоги проведенной работы, следует отметить, что налоговым органам удалось добиться определенных результатов в деле повышения эффективности налогового контроля, следствием чего стало увеличение платежей, дополнительно мобилизованных в бюджет по результатам контрольных мероприятий. Однако общий уровень налоговой дисциплины в стране, характер применяемых недобросовестными налогоплательщиками схем уклонения от уплаты налогов заставляют всерьез задуматься о необходимости использования новых методов для повышения эффективности налогового контроля. Использование всей имеющейся информации о налогоплательщике, глубокий предпроверочный анализ, целенаправленный отбор налогоплательщиков для выездной налоговой проверки, углубленный камеральный междокументальный контроль - вот неполный перечень методов, используемых налоговыми органами при проведении контрольной работы по организациям, получающим по результатам финансово-хозяйственной деятельности убытки. От эффективности проводимой работы в определяющей степени зависит обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет.

Целью налогового контроля должна стать неотвратимость привлечения к ответственности лиц, нарушающих налоговое законодательство. Одновременно необходимо обеспечить такие условия для работы добросовестных налогоплательщиков, при которых уплата налогов в полном объеме станет нормой. Внедрение в практику налогового контроля комплексного системного анализа финансово - хозяйственной деятельности проверяемых объектов позволит обеспечить:

- принятия объективных, аргументированных решений по результатам проведенных проверок;

- повышения качества работы с жалобами налогоплательщиков;

- снижения количества рассматриваемых споров в судах.