Бюджетная политика РФ в условиях мирового экономического кризиса

Бюджетная политика-совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти мер, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства.

Бюджетная политика формируется в условиях финансовой и экономической стабильности.

Она разрабатывается и реализуется Министерством финансов РФ.

Разработка Б.п. должна начинаться с определения концептуальных основ развития бюджета, установления его роли в общественном воспроизводстве на соответствующем временном этапе. Затем должны формулироваться цели и задачи Б.п., определяемые исходя из осн. направлений использования бюджетных отношений в интересах граждан, общества и государства.

И наконец, на завершающем этапе должны вырабатываться конкретные пути решения поставленных целей и задач, позволяющие реализовать основные направления использования бюджетных отношений на том или ином отрезке времени.

Функциональный аспект Б.п. включает: политику в области доходов бюджета (фискальную), политику в области расходов бюджета, политику в области обеспечения сбалансированности бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) долгом, политику в области межбюджетиых отношений.

Временной аспект Б.п. состоит из бюджетной стратегии, рассчитанной на перспективу, и бюджетной тактики, ориентированной на проведение мероприятий в конкретном финансовом периоде; при этом совокупность бюджетных мер тактич. характера должна укладываться в рамки принятой бюджетной стратегии и ни в коем случае не противоречить ей во избежание отрицат. последствий как в бюджетной сфере, так и в целом в экономике.

В разработке Б.п. участвуют законодат. (представительные) и исполнит, органы власти.

Специфика конституционного строя современной России обусловила то, что приоритет в разработке Б.п, принадлежит Президенту РФ, который определяет основные ее направления, цели и задачи на текущий год и на перспективу в ежегодных посланиях Федеральному Собранию.

Именно Бюджетное послание Президента РФ задает стратегические и краткосрочные ориентиры Б.п., к-рые должны соответствовать общим целям и задачам экономич. и соц. политики государства.

Цели бюджетной политики:

- стимулирование структурной перестройки экономики,

- диверсификация ее структуры,

- снижение фискальной нагрузки на экономику,

- повышение уровня и качества жизни населения.

Основные направления бюджетной политики в Российской Федерации на 2010 – 2012 годы:

1) внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

2) восстановление трехлетнего бюджета;

3) переход к программному бюджету;

4) развитие новых форм оказания государственных (муниципальных услуг);

5) реформирование государственного (муниципального) финансового контроля;

6) совершенствование механизмов государственных (муниципальных) закупок;

7) повышение эффективности бюджетных расходов по направлениям государственной политики (отраслям экономики и социальной сферы);

8) создание информационной среды и технологий для реализации управленческих решений и повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

Глобальный финансово-экономический кризис особенно заметно отразился на состоянии финансовой системы России, поскольку сопровождался, в частности, падением цен на энергоносители и сырье, экспорт которых обеспечивает основные источники доходов федерального бюджета. Не случайно кризисные явления в экономике коснулись в первую очередь именно отраслей топливно-энергетического и сырьевого сектора и связанных с ним производств первичного передела (прежде всего черной и цветной металлургии). Соответственно наиболее сильно последствия экономического кризиса начали проявляться в регионах размещения и функционирования подобных отраслей.

Это произошло еще летом 2008 г. Затем с аналогичными проблемами столкнулись практически все регионы страны, за исключением самых депрессивных, в которых кризис не прекращался с 90-х годов, а доходная часть бюджета формировалась в значительной мере за счет федеральных трансфертов. В остальных же регионах номинальные доходы бюджета в IV квартале 2008 г. оказались на уровне или даже ниже аналогичных показателей 2007 г. В ближайшей перспективе возникнут и другие угрозы для социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, поскольку вместе с пересмотром доходов в сторону понижения наблюдается явная тенденция максимальной экономии расходов бюджетов всех уровней [2].

Кроме того, негативные последствия кризиса проявляются в снижении прибыли предприятий, сокращении реальных доходов населения в результате снижения занятости и высокой инфляции; возможен также кризис неплатежей и использование денежных суррогатов в расчетах. Все это приводит, как показывают международный опыт и отечественная практика, к существенному ускорению инфляционных процессов и множественности цен. Углубление кризисных явлений влечет за собой рост пространственной дифференциации социально-экономического развития и расширение депрессивных ареалов, а также возникновение новых [2].

В целом современный финансово-экономический кризис в сочетании с общероссийским системным кризисом, начавшимся еще в 80-е годы ХХ века, накладывает существенные отпечатки на функционирование всей бюджетной системы страны, ее регионов и муниципальных образований, обусловливая в первую очередь необходимость оптимизации бюджетных расходов. На это, в частности, направлены антикризисные меры федерального центра, региональные антикризисные меры Правительства РФ, антикризисные предложения и инициативы самих субъектов РФ.

Так, летом 2008 г. Правительство РФ начало разрабатывать отдельные антикризисные меры, в систематизированном виде они были сведены в опубликованную 20 марта 2009 г. «Программу антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год». В разделе 8 «Программы антикризисных мер» Правительство РФ определило требования к реализации этих мер в субъектах РФ, перед руководством которых были поставлены две антикризисные задачи [3].

Первая. Поддержание сбалансированности региональной бюджетной системы с целью безусловного исполнения обязательств перед гражданами, выплаты заработной платы работникам бюджетной системы, оплаты первоочередных расходов.

Вторая. Содействие занятости населения, сохранение и создание рабочих мест.

Предполагалось, что решение первой будет обеспечено как предоставлением поддержки бюджетам субъектов РФ средств из федерального бюджета, так и проведением «ответственной (!) политики» на региональном уровне, включающей:

· оптимизацию бюджетных расходов и реструктуризацию бюджетной сети;

· пересмотр параметров бюджета, в том числе путем отказа от «необязательных» капитальных вложений;

· недопущение роста кредиторской задолженности по первоочередным обязательствам;

· отказ от пополнения доходной базы субъекта РФ за счет снижения доходной базы местных бюджетов.

При этом Правительство РФ определило, что поддержка бюджетов субъектов РФ будет осуществляться при снижении уровня софинансирования расходных обязательств субъектов РФ (на которые предоставляются субсидии) и что это будет компенсировано одновременным увеличением объемов оставшихся субсидий и концентрации их на решении трех-четырех наиболее важных для регионов задач.

Решение второй из поставленных Правительством РФ перед региональными властями задач предполагало реализацию программ содействия занятости населения и мер социальной поддержки безработных граждан за счет субсидий из федерального бюджета с целью [3]:

· обеспечения опережающего профессионального обучения работников в случае угрозы массового увольнения;

· организацию общественных работ, временного трудоустройства, стажировки для приобретения опыта работы безработных граждан, ищущих работу (включая выпускников образовательных учреждений), а также работников в случае угрозы массового увольнения;

· оказание адресной поддержки гражданам, включая организацию их переезда в другую местность для замещения рабочих мест, в том числе создаваемых в рамках реализации федеральных целевых программ и инвестиционных проектов;

· содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан. В разделе 8 Программы отмечено также, что будет оказываться дополнительная поддержка субъектам РФ, у которых наиболее остро выражены кризисные явления на региональном рынке труда.

Среди конкретных мер в сфере налоговой и бюджетной политики, нацеленных на преодоление последствий финансово-экономического кризиса и осуществляемых в рамках реализации антикризисной политики Правительства страны, можно назвать, в частности, снижение на 4 процентных пункта налога на прибыль организаций, увеличение имущественного вычета по налогу на доходы физических лиц для граждан при приобретении жилья, снижение ставок налога на малый бизнес и др. Это особенно важно, поскольку последствия кризиса отразились в первую очередь на состоянии региональных и местных бюджетов, вызвав снижение поступлений от налога на прибыль организаций, а рост безработицы привел к сокращению поступлений от налога на доходы физических лиц, являющегося основной составляющей доходов региональных и местных бюджетов.

Субъекты РФ не были пассивными свидетелями развития кризисной ситуации. Во всех регионах и крупных городах собственные антикризисные меры начали разрабатывать одновременно с федеральным Центром, причем обоснованность и адресность этих мер (их объектами стали муниципальные образования, промышленные и сельскохозяйственные предприятия, организации социальной сферы, органы управления и т.п.) были исключительно высокими. В России нет ни одного региона, надеющегося только на решения Центра, как нет в руководстве субъектов РФ никого, кто связывал бы новейший кризис только с общемировым и не считал бы главной его причиной просчеты в экономической, бюджетно-налоговой и социальной политике всех предыдущих лет. Неудивительно поэтому, что предложения субъектов РФ по смягчению последствий новейшего кризиса часто развивают или просто повторяют то, что было давно (и чаще всего безрезультатно) рекомендовано ими Центру для обеспечения более самодостаточного функционирования регионов, муниципальных образований и предприятий – лучшей «подушки безопасности» в критических ситуациях [3].

Следует отметить, однако, что все принимаемые федеральным Центром, регионами и муниципальными образованиями антикризисные меры пока лишь пытаются сгладить потенциальные пики социальной напряженности и протестных выступлений, ничего не меняя в кризисной сути российской экономической системы. Худшее, что может угрожать России, - восстановление в прежнем облике экономики, оказавшейся бессильной при переходе к рынку более двадцати лет назад и неспособной преодолеть ни постсоветский кризис, ни новейшую фазу его усиления кризисом мировым. Стране же, ее регионам, городам и селам нужна, прежде всего, рыночная экономика, способная производить конкурентоспособную на мировом рынке продукцию, в первую очередь для ее широкого внутреннего потребления на основе внутри- и межрегиональной кооперации и предполагающая высокую трудозанятость. Стимулирование создания именно такой, принципиально новой (а не технократично трактуемой инновационной) экономики должно стать одним из главных приоритетов государственной политики. Для его реализации нужны иные концептуальные подходы к организации жизнедеятельности страны, нужны иные правовые основания, иной формат федеративных отношений и иной административный и ресурсный потенциал органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления [3].

Одним из важных направлений антикризисных мер Правительства РФ является содействие развитию малого предпринимательства, во многом определяющего условия для стабильного развития муниципальных образований.

Данный сектор экономики, включающий на 1 января 2009 г. более 4,5 миллионов субъектов, характеризуется максимальной адаптацией к кризисной ситуации и может быстро реагировать на изменение потребительского спроса. Кроме того, с учетом продолжающегося сокращения персонала на крупных и средних предприятиях, вовлечение активного населения в малый бизнес и индивидуальную предпринимательскую деятельность имеет большое социальное значение, способствуя росту занятости. За последние 2 года принят ряд законодательных мер, направленных на развитие малого и среднего бизнеса, создание новых рабочих мест. Среди них - установление права регионам снижать налоговую ставку с 15 до 5% в случае, если объектом налогообложения являются доходы, уменьшенные на величину расходов, по отдельным категориям налогоплательщиков, а с 2010 г. – увеличение порога по применению упрощенной системы налогообложения («упрощенки») с 30 млн. руб. годовой выручки до 60 млн. руб. Эти решения первоначально могут привести к сокращению поступлений в бюджеты регионов, которые могут быть компенсированы только развитием малого и среднего предпринимательства. Для решения этой задачи важно повысить заинтересованность местных властей. Именно «упрощенка» - тот налог, на расширение базы которого могут реально влиять органы местного самоуправления, увеличивая не только финансовую поддержку, но и оперативно рассматривая вопросы предоставления в аренду помещений, земельных участков и т.д., тем самым, создавая условия для развития малого предпринимательства [1].

В условиях кризиса особенную остроту приобретает проблема наполняемости региональных и прежде всего местных бюджетов. Для этого в мае 2009 г. Правительством РФ были утверждены «Правила распределения дотаций бюджетам субъектам РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ на 2009 год». С использованием этой методики отбор субъектов РФ для предоставления дотаций производится на основании показателей, характеризующих сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов РФ, от которой зависит сбалансированность местных бюджетов. При этом право на получение дотаций имеют субъекты РФ, в которых при исполнении консолидированных бюджетов сложился недостаток доходов на финансовое обеспечение расходных обязательств. Из распределения исключаются регионы, уровень фактической бюджетной обеспеченности которых на 10% выше среднероссийского показателя. Условием предоставления указанных дотаций является отсутствие просроченной кредиторской задолженности по социально значимым расходным обязательствам субъектам Российской Федерации [4].

Из-за сокращения доходов местных бюджетов в 2008 г. сохранилась их высокая зависимость от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней, объем которых (с учетом субвенций) составил 1412,7 млрд. руб. или 58,6% доходов местных бюджетов. При этом доля налоговых доходов в доходах местных бюджетов составила 29,9%, неналоговых доходов – 11,5% [4]. В связи с этим вводится механизм адресной финансовой помощи региональным и местным бюджетам в период кризиса. Этот вопрос решался при внесении изменений в федеральный бюджет 2009 г., которые содержат новые условия и параметры развития экономики страны. Внесение данных изменений позволит решить следующие задачи:

- безусловное выполнение всех социальных обязательств, взятых на себя государством, и реализацию национальных проектов;

- пересмотр всех инвестиционных проектов на основе анализа их эффективности и безотлагательности, а также определения возможности использования их в качестве «локомотивов» стабилизации экономики.

Аналогичные принципы было бы целесообразно использовать и при внесении поправок в региональные и местные бюджеты при возникновении необходимости их оптимизации в связи с финансовым кризисом.

Одним из факторов стабилизации экономики муниципальных образований могут быть объекты их инфраструктуры. В соответствии с Федеральным законом от 28.04.2009 № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» предполагается дополнительно предоставить 300 млрд. руб., в том числе 150 млрд. руб. – в виде дотаций на сбалансированность региональных и местных бюджетов и 150 млрд. руб. – в виде кредитов (в том числе на срок до трех лет). Для муниципалитетов очень важно то, что из 150 млрд. руб. кредитов – 25 млрд. руб. выделено целевым назначением – на строительство автомобильных дорог [4].

Нестабильность финансовой ситуации на муниципальном уровне в условиях кризиса создает дополнительные трудности муниципальным образованиям по созданию экономической базы – основы формирования их бюджетов. Между тем эта проблема может решаться уже сегодня в рамках реализации территориального аспекта региональных программ социально-экономического развития. Указанный аспект подразумевает проведение региональной политики, направленной на создание единого, эффективно функционирующего экономического пространства за счет максимального использования конкурентных преимуществ всех типов муниципальных образований, устранения негативных тенденций и кризисных ситуаций на отдельных территориях региона. В связи с этим именно на региональном уровне в условиях кризиса должно быть объективная картина имеющегося ресурсного социально-экономического потенциала всех муниципальных образований, должны быть выявлены их общие проблемы, поставлены цели (долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного характера), разработан комплекс программных мероприятий, направленных на достижение антикризисных целей [4].

В условиях усложнения финансовой ситуации особенно актуальными, на наш взгляд, становятся, в частности, предложения [5] об укрупнении муниципальных образований, поскольку бороться с кризисом в условиях слабой финансовой базы не всем по силам. Кризис выпукло продемонстрировал, что существование в России большого количества довольно мелких поселений, не имеющих своей ресурсно-финансовой базы и живущих только за счет финансовой помощи сверху, не способствует решению задачи укрепления местного самоуправления. В таких поселениях (в основном сельских) по существу нет собственной налоговой базы, а объем доходов меньше, чем объем затрат на содержание чиновников муниципалитетов. Очевидно, что в случае объединения нескольких подобных поселений с соответствующей концентрацией финансовых ресурсов для них облегчится решение проблем выполнения возложенных на них полномочий (уборка территорий, предоставление коммунальных услуг, содержание местных дорог и др.). При этом и для субъектов РФ упроститься задача оказания финансовой помощи укрупненным муниципальным образованиям, поскольку появится возможность концентрации средств на приоритетных направлениях развития соответствующих образований, облегчиться контроль за использованием выделяемых ресурсов и т.д.