Вопрос №61. Направления совершенствования системы финансирования культуры и искусства.

Бюджетная реформа наряду с административной задумана как одна из важнейших предпосылок повышения эффективности государствен­ного управления. Декларируемой целью ее является повышение эф­фективности расходования бюджетных средств, а суть заключается в переходе от управления ресурсами к управлению результатами.

В рамках реформы предполагается переход от финансирования уч­реждений к финансированию услуг культуры. Подобный подход бази­руется на представлениях:

— в об избыточности сети учреждений культуры;

— неоправданном дублировании их деятельности

Часто приходится слышать от разработчиков и сторонников рефор­мы, что учреждения культуры — это наследие советской эпохи. Выпол­нив на определенном историческом отрезке поставленные перед ними идеологические задачи, к настоящему времени они себя исчерпали. По­этому значительное количество учреждений культуры надо "оптимизи­ровать" (сократить), а социальный заказ на оказание услуг культуры выдавать на конкурсной основе другим структурам, в частности, ком­мерческим. С таким утверждением трудно безоговорочно согласиться.

На сегодняшний день рынок культурных услуг развит недостаточ­но, и реальных альтернатив учреждениям культуры фактически нет.

В крупных городах появились всевозможные антрепризы, част­ные некоммерческие организации (существующие, в основном, на гран­ты зарубежных благотворительных фондов). Однако нельзя сбрасывать со счетов, что четвертая часть населения страны (35 млн. чел.) живет в сельской местности. Вряд ли коммерческие структу­ры будут повсеместно заниматься созданием условий для развития и сохранения народного творчества.

Таким образом, желание сохранить сеть учреждений культуры ба­зируется не (или не только) на инстинкте самосохранения, а на понима­нии, что в настоящее время она является основным "поставщиком" ус­луг культуры. Сказанное отнюдь не исключает необходимости ее упо­рядочения.

Специалисты, как правило, выделяют две возможные стратегии по­ведения на этапе становления реформ:

— первая — попытаться изменить "правила игры";

— вторая — "встраиваться" в реформы, адаптироваться к предла­гаемым обстоятельствам.

В русле реализации первой стратегии удалось добиться определен­ных успехов. "Снят с дистанции" законопроект "О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях". В зако­нопроекте "Об автономных учреждениях" учтен ряд предложений дея­телей культуры; внесены поправки и в Закон № 131-ФЗ в части, касаю­щейся полномочий в области культуры муниципальных районов.

Однако несомненные достижения могут смягчить последствия реформ для сферы культуры, но не отменить их курс. Вот почему чрез­вычайно актуальной является стратегия "встраивания" в реформы, которой пока не уделяется достаточного внимания.

В плане оптимизации сети стратегия "встраивания" означает необ­ходимость формирования полного перечня услуг, оказываемых каждым учреждением культуры. Для этого, прежде всего, следует прописать функции учреждения, что оказывается совсем не просто. И здесь буме­рангом возвращаются ранние упущения:

— восприятие миссии как некоего "новомодного бантика";

— несерьезное отношение к уставу, в частности, к разделу "Цели и предмет деятельности", который обычно представляет собой "винег­рет" из целей, задач, направлений и форм работы.

Сформулировав функции учреждений, можно выделить основные направления их деятельности, по каждому из которых затем расписать услуги. Подобная "инвентаризация" услуг действительно иногда позво­ляет выявить дублирование и параллелизм в работе учреждений культу­ры. В этих случаях возможны варианты:

— слияния;

— присоединения;

— ликвидации учреждений культуры.

Одним из действенных путей оптимизации сети может стать пере­профилирование ряда учреждений культуры. К примеру, представляет интерес превращение части библиотек в интеллект-центры.

Упорядочение сети, ее "самоочищение" лучше провести изнутри, собственными силами. Должны быть разработаны и утверждены нормативы обеспечения населения услугами, оказываемыми учреждениями культу­ры разного типа, социальные стандарты в области культуры.

На тему правового статуса и реорганизации бюджетных учрежде­ний высказано немало суждений и опубликовано статей. Соответст­вующие законопроекты в процессе доработки постоянно претерпевали изменения. Поэтому представляется целесообразным остановиться на содержании последнего варианта пакета документов. Он включает в себя:

— Федеральный закон "Об автономных учреждениях";

— соответствующие изменения и дополнения в законодательные акты РФ — Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Феде­ральный закон "О некоммерческих организациях", Закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и др.

Автономное учреждение — это не новая организационно-правовая форма некоммерческой организации, а новый тип государственного (муниципального) учреждения.

Создание автономного учреждения (путем учреждения или преоб­разования) повлечет уточнение правоспособности бюджетных учрежде­ний, к сожалению, в сторону дальнейшего сужения их финансово-хозяйственной самостоятельности.

Несомненным достоинством АУ по сравнению с БУ является большая свобода в распоряжении имуществом, в т. ч. доходами от соб­ственной деятельности (вплоть до права выступать в качестве учре­дителя юридических лиц).

К рискам, прежде всего, следует отнести отсутствие субсидиарной ответственности собственника по обязательствам АУ, что может при­вести к банкротству. Однако, справедливости ради, необходимо отме­тить, что уже в рамках действующего законодательства, без всяких пре­образований, БУ может быть ликвидировано собственником.

Крайне негативно, как ущемление своих прав, воспринял директор­ский корпус необходимость создания наблюдательного совета. Разра­ботчики законопроекта придерживаются иной точки зрения, полагая, что наличие коллегиального органа управления позволит более полно обеспечить соблюдение соответствия деятельности АУ целям, указан­ным в его уставе. Обратим внимание, что в соответствии с изменения­ми, вносимыми в Основы, учреждения культуры получают право деле­гировать полномочия наблюдательного совета учредителю.

Как известно, деятели культуры активно пытались повлиять на со­держание разрабатываемых законопроектов. Представители Союза те­атральных деятелей, ассоциации директоров концертных организаций, Союза музеев России, Российской библиотечной ассоциации встреча­лись по этому поводу с Президентом РФ и министром экономического развития и торговли РФ, вносили свои замечания и предложения, кото­рые частично были учтены.

В русле реализации стратегии "встраивания" в реформы одной из основных задач отрасли становится определение способа предостав­лены и порядка расчета объемов финансовых средств, необходимых для оказания услуг культуры.

В Принципах реструктуризации бюджетного сектора подробно рас­писаны недостатки действующего механизма финансирования бюджетных учреждений. С одними из них можно согласиться, с другими — нет. В целом же действующий механизм сметного финансирования счи­тается неэффективным, поскольку не связан с результатами деятельно­сти бюджетного учреждения. Поэтому в рамках реструктуризации бюджетного сектора и предполагается переход от "обезличенного" фи­нансирования сети учреждений культуры по смете к финансированию под результаты деятельности.

Находясь в жестких рамках заданных обстоятельств, прежде всего необходимо выбрать наиболее адекватные для культуры новые формы бюджетного финансирования. На современном этапе таковы­ми являются государственный (муниципальный) социальный заказ и нормативно-подушевое финансирование.

Социальный заказ предоставляется на конкурсной (договорной) ос­нове. Гарантированное же бюджетное финансирование обеспечивается путем внедрения нормативно-подушевого подхода, основными инстру­ментами которого выступают:

— подушевое финансирование (на потребителя);

— финансирование на единицу услуг.

В социальной сфере в целом большее распространение получило подушевое финансирование: в образовании идет привязка к учащемуся, в здравоохранении — к койкоместу и т.д. То есть эта форма подходит отраслям, которые оказывают стандартизируемые услуги конкретным категориям потребителей. Специфика услуг культуры — в их необяза­тельности и слабой стандартизируемости (в силу неповторимости и оригинальности каждой). С учетом этих отличий для культуры, на наш взгляд, более приемлемо финансирование на единицу услуг.

Таким образом, мы опять приходим к необходимости работать с услугами и используем их полный перечень, сформированный в рамках оптимизации действующей сети учреждений культуры. В соответствии с заданиями учредителя учреждение осуществляет деятельность по бес­платному или частично платному для потребителя оказанию услуг (вы­полнению работ). Выбор способа предоставления услуг, прежде всего, определяется их характером.

Все услуги культуры подразделяются на услуги, оказываемые непо­средственно потребителю, и услуги, оказываемые обществу (сообщест­ву) в целом, например, хранение музейных фондов. Последние в обязатель­ном порядке должны оплачиваться из соответствующих бюджетов.

Услуги культуры, оказываемые непосредственно потребителю, мо­гут предоставляться различными способами. Во многом это обусловле­но тем, что на рынке культурных услуг заказчик и потребитель зачас­тую разделены. Определенный объем услуг культуры может оплачивать сам потребитель— как собственными средствами, так и с помощью субсидий, полученных на эти цели из бюджета. Учредитель же должен оплачивать предоставление определенного объема услуг, которые он считает социально значимыми, или оказание услуг для отдельных кате­горий населения, например, социально незащищенных слоев. Кроме того, возможно выделение субсидий организациям на покрытие раз­ницы между затратами на предоставление услуг и их стоимостью.

Итак, к бюджетным услугам будут относиться услуги, оказываемые обществу, и услуги, оказываемые населению, оплаченные из средств соответствующих бюджетов в рамках обязательств, принятых на себя органами власти. Стоимость услуг, оказываемых обществу в целом, должна определяться только прямым счетом и нормированию не под­лежит. Для услуг, оказываемых населению, возможно установление нормативной стоимости. Похоже, что к широко используемым в нашем лексиконе иностранным терминам скоро добавится еще один: costing — установление стоимости услуг.

"Закупка" бюджетных услуг культуры означает установление парт­нерских, т. е рыночных отношений. Поэтому расчет финансовых норма­тивов следует вести исходя из рыночного уровня цен. Прежде всего, в стоимость услуг культуры помимо расходов на оплату труда (желатель­но с учетом интеллектуальной составляющей) должны включаться за­траты на содержание здания. При преобразовании бюджетного учреж­дения в автономное собственник не меняется, и бремя содержания соб­ственности должно оставаться на нем. Кроме того, при установлении цены необходимо учитывать затраты на приобретение оборудования, рекламу, связи с общественностью и т. д.

Изучение и обобщение опыта регионов по разработке финансовых нормативов свидетельствует, что практически ни в один из них расходы на содержание здания не были включены в полном объеме. Это вполне объяснимо, т.к. при определении реальной стоимости единицы услуг объем финансирования культуры возрастет в несколько раз, и бюджеты территорий вряд ли это выдержат. В то же время очевидно: из-за многолетнего недофинансирования этой сферы материально-техническая база многих учреждений культуры находится в неудовлетворительном со­стоянии, что делает невозможным решение поставленной Президентом РФ задачи повышения качества услуг.

После расчета укрупненных нормативов на единицу услуг может быть осуществлена их дальнейшая дифференциация. В этой связи целе­сообразно применять поправочные коэффициенты, например, за отда­ленность территории, сложность программ и т.д. Для организаций ис­полнительских искусств, видимо, должны разрабатываться два норма­тива— на подготовку и прокат программ. Нуждается в осмыслении возможность и необходимость учета национального компонента.

Нормативы финансового обеспечения предоставления государст­венных (муниципальных) услуг культуры должны быть официально утверждены для конкретных субъектов РФ и муниципальных образова­ний. При этом на органы управления культурой ложится серьезная на­грузка— выстраивать отношения, с одной стороны, с финансовыми органами администрации, с другой, с учреждениями.

Вполне понятно, что желание руководителя бюджетного учреж­дения преобразовать его в автономное в существенной мере будет за­висеть от обоснованности установленных на услуги цен.

Объем выделяемых бюджетных средств определяется не только нормативной стоимостью единицы услуг, но и величиной планового здания по оказанию государственных (муниципальных) услуг культуры. Новые подходы к планированию предполагают более широкое приме­нение программно-целевых методов.

Возможно, новые подходы к планированию уже применяются в ря­де субъектов РФ, муниципальных образований и учреждений культуры, но широкой общественности об этом пока неизвестно.

Итак, резюмируя сказанное, отме­тим следующее.

Менеджеры культуры обязаны отработать новые подходы к плани­рованию и финансированию, показать привязку выделяемых бюджет­ных средств к услугам (функциям, видам деятельности).

Идеологи же реформ должны отказаться от двойного стандарта. Ведь за декларируемой целью повышения эффективности расходования бюджетных средств достаточно явно просматривается жела­ние сократить финансирование. Выше уже отмечалось, что при уста­новлении реальной цены услуг объем финансирования возрастет в не­сколько раз.

Кроме того, потребуются дополнительные затраты на разработку законодательной базы, повышение квалификации управленческих кад­ров и т. д. Так что если подходить к реструктуризации бюджетного сек­тора серьезно, то сэкономить на культуре вряд ли удастся.