Вопрос №62. Структура и органы управления в сфере культуры и искусства.

В современном мире даже демократические госу­дарства с развитой рыночной экономикой по-разному от­носятся к регулированию культурной деятельности. Если в США практически нет государственных организаций культуры, а государственная поддержка этой сферы осуществляется исключительно косвенными способами, то, например, во Франции организации государственного сектора, находящиеся в ведении Министерства культуры этой страны, весьма многочисленны, и распространена практика пря­мой государственной поддержки культурной деятельности.

Тоталитарное государство обычно осуществляет всеобъемлющий контроль сферы культуры. Это подтвер­ждается семидесятилетней практикой функционирования системы управления культурой в Советском Союзе, где культура и искусство относились к идеологическим инстру­ментам, призванным пропагандировать и проводить в жизнь коммунистические идеалы. Указанное обстоятельст­во определяло главные характеристики этой системы: же­сткая централизация в вопросах создания, материального обеспечения, финансирования, оперативного руководства и оценки деятельности организаций культуры, многосту­пенчатая цензура их художественно-творческой деятельно­сти, назначение на руководящие должности любого уровня в основном членов КПСС ограниченная хозяйственная са­мостоятельность организаций.

До 1953 г. сфера культуры в нашей стране координировалась Главным управлением по политико-просветительной работе (Главполитпросвет) при Народном комиссариате по просвещению (Наркомпрос), т.е. входило в отрасль народного образования. Это вполне соответствовало задачам советской культурной революции (политическое просвещение и создание внешкольной системы образования).

В 1953 г. было создано Министерство культуры СССР и соответствующая административная вертикаль: республиканские Министерства культуры, краевые и областные управления культуры, районные и городские отделы культуры.

Сфера культуры, сложившаяся в советское время, была широко втянута в идеологическую и политическую деятельность, обеспечивавшую партийное влияние и руководство.

Перемены в нашей стране, начало которым было положено во второй половине 1980-х гг., в корне изменили ситуацию. Сначала потеряла свою монополию, а затем пре­кратила существование КПСС. Соответственно были ликви­дированы первичные партийные организации КПСС дея­тельность любых партий на предприятиях, в учреждениях была законодательно запрещена. Была сломана вертикаль управления в сфере культуры, которая в прошлые времена обеспечивала жесткую централизацию. В новых условиях решение об открытии новых организаций культуры прини­мается на месте без всякого согласования в каких-либо центральных органах власти; сняты ограничения по финан­сированию организаций из различных источников; появи­лась свобода в вопросах ценообразования; ликвидирована цензура; организации культуры и искусства получили пол­ную свободу в творчестве и т. п.

В последнее десятилетие ХХ в. культура в России функциони­ровала в условиях формирующегося демократического правового государства.

Россия по государственно­му устройству - федерация, объединяющая 89 государст­венных образований, называемых субъектами федерации. Все они - республики, края, области, национальные округа, автономная область и два города федерального значе­ния (Москва и С-Петербург) - поименованы в статье 65 Конституции Российской Федерации. Здесь же, в статьях 12, 130-133 определены функции местного самоуправления. Конституция определила также полномочия федерации в сфере культуры. В соответствии со статьей 71 (п. е) в веде­нии Российской Федерации находится «установление основ федеральной политики и федеральные программы в обла­сти ... культурного ... развития Российской Федерации». Кроме того, статьей 72 Конституции определено, что в сов­местном ведении Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации находятся охрана памятников истории и культуры, а также общие вопросы культуры.

Реализуя эти конституционные полномочия, выс­ший законодательный орган Российской Федерации - Фе­деральное собрание Российской Федерации (состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной думы) принимает влияющие на культуру федеральные законы.

Президент Российской Федерации, являющийся главой го­сударства, издает соответствующие указы, а правительство Российской Федерации - федеральный орган исполни­тельной власти - постановления. Среди этих нормативно­-правовых актов есть специализированные, предназначенные для регулиро­вания отношений в сфере культуры или ее отдельных отрас­лях, а также важнейшие акты общего характера, регулиру­ющие среди прочих и сферу культуры.

Феде­ральным органом исполнительной власти, созданным спе­циально для регулирования различных аспектов функцио­нирования сферы культуры, является Министерство культуры Российской Федерации,в 2008 г. принявшее на себя основные функции существовавших до этого Министерства культуры и массовых коммуникаций, Министерства культуры, Министерства по делам печати, телера­диовещания и средств массовых коммуникаций и Феде­ральной архивной службы России.

Вновь созданное в 2008 г. Министерство культуры Российской Федерации по сравне­нию со своим предшественником получило более широкое поле деятельности. В его ведение были переданы вопросы, находившиеся прежде в компетенции различных феде­ральных органов исполнительной власти.

В структуре федеральных орга­нов исполнительной власти появилось дополнительное звено: федеральные службы и федеральные агентства. Их количество сократилось после последней реструктуризации. В ведении Министерства культуры Российской Федерации находятся Федеральное архивное агентство и Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых комму­никаций и охране культурного наследия.

Министерство культуры осуществляет функции по выработке государственной по­литики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия и кине­матографии, средств массовой информации и массовых коммуникации, архивного дела и по вопросам межнациональных отношений. К его правомочиям отнесена разра­ботка и внесение в правительство Российской Федерации проектов федеральных законов и других нормативных пра­вовых актов по вопросам, относящимся к сфере ведения министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств.

На основании Конституции, федеральных законов, актов президента и правительства Министерство культуры вправе самостоятельно прини­мать нормативные правовые акты, связанные со сферой его деятельности. Перечень таких актов содержится в Поло­жении о Министерстве культуры Российской Федерации. Эти акты касаются кинематогра­фии и музейного дела, телерадиовещания и распростране­ния зарубежных печатных изданий, архивов и режима хра­нения перемещенных культурных ценностей, а также других вопросов сферы деятельности министерства и под­ведомственных ему федеральной службы и агентств. К пра­вомочиям Министерства отнесены также: проведение кон­курсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение ра­бот, оказание услуг для нужд Министерства, а также на про­ведение научно-исследовательских работ в сфере культу­ры; обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и проведение анализа реализации государственной культурной политики и др.

Определив правомочия министерства и механизмы их реализации, Положение о Министерстве культуры фиксирует ряд действий и функций, ко­торые министерство осуществлять не вправе. Например, оно не вправе устанавливать ограничения на осуществле­ние прав и свобод граждан, прав негосударственных ком­мерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений прямо предусмотрена Конституцией, федеральным законо­дательством, актами президента и правительства.

В каждом субъекте федерации есть представитель­ные и исполнительные органы государственной власти. Представительные органы субъектов федерации[15], по су­ти, - региональные парламенты, принимающие в пределах своей компетенции региональные законы. При этом регио­нальные законы не должны противоречить федеральным, а если такое противоречие образуется, то действующим при­знается соответствующее положение федерального закона. Региональные парламенты часто принимают нормативные правовые акты, основываясь на федеральных законах.

Решение конкретных региональных проблем сфе­ры культуры находится в ведении исполнительных органов государственной власти субъекта федерации. Высшие орга­ны исполнительной власти, не одинаково именуемые в раз­ных регионах (правительство во главе с президентом, ад­министрация во главе с губернатором и др.), в своем составе обычно имеют орган культуры. У этих органов тоже разные названия: министерства культуры (культуры и искус­ства, культуры и туризма), комитеты по культуре (с теми же вариантами), управления культуры.[16]

Региональные органы культуры выполняют функ­ции, которые определяются нормативными правовыми ак­тами субъектов федерации. При всем разнообразии этих функций от региона к региону у них все же больше общего, чем различий. Их функции в регионе близки к тем, которые осуществляет Министерство культуры Российской Федерации и его агентства на территории страны в целом.

Государственная власть в нашей стране имеет два уровня: федеральный и региональный. Однако в управле­нии сферой культуры есть еще одна ступень – местное са­моуправление, осуществляемое в муниципальных образова­ниях.

Федеральный закон «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» N 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. определил, что местное само­управление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских тер­риториях городов федерального значения (ст. 10, п. 1). Ряд существенных вопросов сферы культуры отнесен этим зако­ном к вопросам местного значения.

Среди них: организация библиотечного обслужи­вания населения; создание условий для организации досуга и обеспечение жителей поселения (городского округа) ус­лугами организаций культуры; охрана и сохранение объек­тов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения (городского округа). Законом преду­смотрен также порядок наделения органов местного само­управления отдельными государственными полномочия­ми. Это дает основания для расширения полномочий муниципальных образований в сфере культуры.