Глава X. Конституционны!! контроль

критерием, по которому Суд оценивает соответствие законов и иных нормативных актов Конституции РФ.

Рассматривая защиту нрав и свобод как ключевую функ­цию Конституционного Суда, мы исходим из особо значимого для российской Конституции принципа, согласно которому права и свободы человека являются неотчуждаемыми, принадлежа­щими ему от рождения, т. е. естественными. Глубинный смысл этой новой для нашего конституционализма характеристики прав человека состоит прежде всего в признании за ними особого, приоритетного статуса и соответственно высшей степени защи­щенности.

Тезис о важной роли Конституционного Суда в защите прав и свобод человека прослеживается и подтверждается и в ретроспективе функционирования института конституционно­го контроля начиная с Комитета конституционного надзора, созданного в 1989 г., еще в период существования СССР. Не обладая достаточными полномочиями, не будучи наделенным необходимым механизмом реализации выносимых им заклю­чений и являясь в силу этого практически сове]нательным ор­ганом, Комитет тем не менее внес значительный вклад в защиту прав и свобод человека. Объясняется это, на наш взгляд, в ос­новном двумя обстоятельствами. Во-первых, предоставлением Комитету конституционного надзора права возбуждать дела о конституционности по собственной инициативе и, во-вторых, правом принимать окончательные решения только по актам, которые нарушали права и свободы человека, закрепленные в Конституции СССР и международных договорах с участием СССР (отменять другие нормативные акты, не соответствующие Конституции, Комитет права ие имел).

Используя свои полномочия в этой области, Комитет кон­ституционного надзора признал противоправной практику при­менения неопубликованных нормативных актов о правах, сво­бодах и обязанностях граждан.

Если принять во внимание, что именно в области регули­рования прав и свобод советских граждан сложился и действо­вал обширный массив подзаконных нормативных актов (по­становлений, распоряжений, приказов и инструкций), которые в большинстве своем не публиковались и носили закрытый ("для служебного пользования") характер и потому не были извест­ны гражданам, то значимость этого решения трудно переоце-

§ 1. Развитие системы конституционного контроля в РФ

лить. К тому же Комитет предписал в 3-месячный срок опуб­ликовать все закрытые акты, в противном случае по истечении этого срока они утратят юридическую силу. В ряде своих зак­лючений Комитет конституционного надзора признал противо­речащими Конституции и международным пактам о правах человека установленные в законодательных актах ограниче­ния свободы передвижения и выбора места жительства в фор­ме прописки; квалифицировал как антиконституционный Указ Президента СССР о запрете проведения демонстраций в цент­ре Москвы.

Однако недостатки в функционировании системы консти­туционного надзора были настолько очевидны, что в России возникла идея создания института конституционного контро­ля, осуществляемого по типу и образцам, которые получили широкое распространение в послевоенной Европе, включая быв­шие социалистические страны. Развитие этого института было связано с необходимостью утверждения конституционного пра­восудия в качестве падежного гаранта демократии, законности и защиты прав человека от произвола и их массового наруше­ния. Многолетний опыт деятельности конституционных судов в демократических странах подтверждает их важную роль в реализации данных ценностей. В силу этого они считаются неотъемлемой принадлежностью системы правового государ­ства.

Еще до распада СССР Конституция РФ была дополнена ст. 165', в которой определялись полномочия Конституционно­го Суда; закон о нем был принят 12 июня 1991 г. В качестве высшего судебного органа конституционного контроля Суд наделялся широкими полномочиями: проверка соответствия Коистшуцнн законов, указов Президента, постановлении Пра­вительства, их отмена в случае признания неконституционны­ми; запрет антиконституционных политических партий и об­щественных объединений; разрешение споров о компетенции различных государственных органов и т. д. Возросла юриди­ческая сила решети"] Конституционного Суда: его постановле­ния о несоответствии нормативных актов Конституции и меж­дународным договорам являлись окончательными и не могли быть преодолены повторным принятием нормативного акта; акты, признанные неконституционными, утрачивали юридичес­кую силу и не подлежали исполнению, а органы, издавшие та-

кие акты, обязаны были устранить допущенные в результате этого нарушения основных прав или законных интересов граж-' дан.

Следует отметить и широкий правовой диапазон решений Конституционного Суда о несоответствии нормативно-юридических актов Конституции. Такие решения распростра­нялись и на нормы других актов, которые были основаны на нормативном акте, признанном неконституционным, о чем ука­зывалось в постановлении Суда. В случае отсутствия специ­ального указания эти нормативно-юридические акты не могли применяться судами, другими органами или должностными ли­цами. Если какие-либо нормативно-правовые акты были отме­нены или утратили действие в результате принятия норматив­ного акта, признанного неконституционным, они вновь обрета­ли утраченную силу (ч. 4 ст. 65). Кроме того, Конституцион­ный Суд мог придать своим постановлениям об антикоистпту-ционности обратную силу (но не более чем на три года) и тем самым восстановить прежние правоотношения.

Осуществляя контроль за конституционностью законода­тельства, Конституционный Суд одновременно выступал гаран­том прав и свобод человека. Например, признав в январе 1992 г. неконституционным Указ Президента РФ об объединении в одно ведомство Министерства безопасности и Министерства внутренних дел, Конституционный Суд мотивировал свое ре­шение тем, что такое слияние мощных "силовых" структур может создать реальную угрозу правам и свободам человека и гражданина.

В то же время Закон о Конституционном Суде РФ 1991 г. предусматривал и специальную форму защиты прав и свобод — индивидуальную жалобу. Правом индивидуальной жалобы на­делялся широкий круг лиц: граждане, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, которые полагали, что их ос­новные права и законные интересы были нарушены или не за­щищены решением суда либо иного государственного органа,' должностного лица. Основанием жалобы по закону являлись нарушения, ставшие результатом: 1) неприменения норматив­ного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции; 2) применения нормативного акта, не подлежащего примене­нию; 3) не соответствующего Конституции истолкования нор­мативного акта и 4) неприменения соответствующей нормы

§ 1 Рснвнтпс системы конституционного контроля в РФ

Конституции, когда она может быть применена непосредствен­но (ч. 1 ст. 66).

Используемое в Законе применительно к индивидуальной жалобе понятие "правоирпмснительпая практика" позволяло усилить контроль за применением нрава в различных областях деятельности исполнительной и судебной власти, что в россий­ских условиях того периода имело первостепенное для защиты прав и свобод значение. Такая система была направлена па то, чтобы провозглашенные в Конституции принципы и нормы о правах и свободах человека и гражданина осуществлялись во всех сферах и на всех уровнях функционирования государства и общества, а не оставались бы декларацией, мертвой буквой, как это зачастую имело место в советский период.

В связи с институтом индивидуальной жалобы по Закону 1991 г. следует обратить внимание и еще на одну существен­ную особенность. Жалоба могла быть принята Судом лишь в том случае, если оспариваемое решение представляло собой обыкновение (ч. 2 ст. 66), т. е. утвердившийся в правоприме-нитслыюй практике подход, ставший своего рода правовым сте­реотипом или обычаем. Смысл этой своеобразной формы — обыкновения — состоял в том, чтобы сосредоточить внимание Конституционного Суда па наиболее распространенной управ­ленческой и судебной практике, сопряженной с нарушением прав и свобод человека. Отсюда ряд жестких требований при при­еме индивидуальных жалоб, цель которых — отсечь нехарак­терные для практики случаи. При этом законодатель исходил из того, что российские граждане обладают конституционным правом обращаться с жалобой в суды общей юрисдикции по поводу нарушения их прав и свобод.

Объявляя правонарушающее обыкновение антиконститу-циоппым, Суд оказывал влияние на всю практику, направляя ее в конституционное русло и обеспечивая защиту прав и свобод в системе исполнительной и судебной власти. Особо следует подчеркнуть, что, являясь высшей судебной инстанцией, Кон­ституционный Суд проверял конституционность юридической или, как сказано в законе, правопримепителыюй практики, в том числе и Верховного Суда, если его решения были связаны с нарушением прав и свобод граждан. В этом положении Закона была также реализована идея Конституционного Суда как выс­шего гаранта прав и свобод граждан.

Гл;ша X. Конституционны!') контроль

Если, приняв индивидуальную жалобу к производству и рассмотрению, Конституционный Суд квалифицирует обыкно-1 венпс, па основе которого принято обжалуемое решение, как | аптнконститунпоппое, то допущенное нарушение должно быть устранено, а основное право или законный интерес — защище­ны компетентным органом, если для этого пе имеется иных пре­пятствий, кроме устраненных Конституционным Судом (ч. 3 ст. 73). Итак, обыкновение считалось главным условием принятия индивидуальной или коллективной жалобы к рассмотрению.

Однако по Закону Конституционный Суд мог также рас­сматривать жалобу на решение, которое хотя и не было приня­то в соответствии с обыкновением, по по своему характеру и значению способно такое обыкновение создать (ч. 3 ст. 66). С обыкновением Закон связывал и ряд требований к подателю жалобы, в которой он обязан был доказать, что оспариваемое им решение является обыкновением, а также обосновать, что рассмотрение жалобы в Конституционном Суде важно для пра-вопрпменптслыюп практики (п. 12, 13 ч. 3 ст. 67).

Упор на институт обыкновения в качестве основного объекта деятельности Конституционного Суда был обусловлен особенностями функционирования правопрпмепнтслыюй прак­тики России в советский и постсоветский периоды. В этой прак­тике, включающей и судебную, складывались обыкновения, под­час искажавшие смысл и объем не только конституционного, по н всего законодательного регулирования прав п свобод, посколь­ку в основе такой практики лежали, как правило, подзаконные акты различных исполнительных органов (инструкции, прика­зы, распоряжения), зачастую закрытые, секретные и т. п., вво­дившие всевозможные дополнительные ограничения прав п свобод, неведомые гражданам.

Введение такой формы индивидуальной жалобы имело це­лью ограничить поток жалоб, исключив возможность обращаться в Конституционный Суд но любому поводу. Как своеобразное условие приема и рассмотрения индивидуальной пли коллек­тивной жалобы обыкновение помогало не только выявлять на­рушение конституционных прав и свобод гражданина в каж­дом отдельном случае, но н пресекать антнконституцнонпость правоприменителыюй практики.

Нам представляется, что указанные выше требования существенно осложняли для граждан возможность подачи жа-

Линптис системы конституционного контроля в РФ

лобы. Они требовали специальных и профессиональных зна­нии, информированности относительно нравонрнменптслыюп практики и способности дать квалифицированную оценку тен­денциям ее развития. Очевидно, что оценка жалобы с этих по­зиции — дело самого Конституционного Суда, который и дол­жен мотивировать отказ в принятии жалобы именно по этим основаниям. Созданный же российским законом фильтр из труд-иовыполипмых для граждан условий и требовании объективно ограничивал возможности граждан обращаться в Конституци­онный Суд.

Несмотря па отмеченные недостатки, защита прав и сво­бод граждан была успению осуществлена в результате ряда принятых Конституционным Судом решений. В годовом от­чете — послании Верховному Совету РФ от 5 марта 1993 г. "О состоянии конституционной законности в РФ"¹ излагают­ся основные установки н решения Суда по защите прав чело­века. Была признана неконституционной правопримспитель-иая практика но следующим вопросам: увольнение граждан с работы только по причине достижения ими пенсионного воз­раста Суд квалифицировал как дискриминацию; установле­ние срока обжалования незаконных увольнений с работы — как ограничение права па судебную и иную защиту; админис­тративный порядок выселения граждан из незаконно запятых жилых помещений с санкции прокурора, но без права судеб­ного обжалования такой санкции — как нарушение права па судебную защиту; ограничение возмещения причиненного ущер­ба определенным сроком выплаты (за три месяца вынужден­ного прогула) при восстановлении незаконно уволенных па работе².

Особо следует отметить, что, проверяя конституционность законов п основанной на них правопрнмспнгслыюй практики, связанных с правами и свободами граждан, Конституционный

¹ См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 1. С. 5,6.

² Всего за период своего существования (1991 — 1993 гг.) Конституционный Суд рассмотрел шесть дел по жалобам о нарушении прав п свобод, что составило около 20% от общего числа дел; в пяти случаях дела были решены в ноль.)у граждан, права которых Конституционный Суд взял под свою защиту. См : Шулъжспко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 122-123.

Глини X. Конституционны]'! контроль

§ 2. Конституционный Суд РФ: защита прав п свобод человека

Суд в процессе разбирательства, при вынесении решений п их обосновании широко использовал весь комплекс международ­ных документов о правах человека. Опираясь па международ­но-правовые нормы и реализуя свое право законодательной инициативы, а также такие формы, как послания Верховному Совету о состоянии конституционно]! законности, представле­ния компетентным органам власти, которые в обязательном порядке подлежали рассмотрению, Конституционный Суд ока­зывал большое влияние па изменение и совершенствование российского законодательства, на приведение его в соответствие с установленными на международном уровне стандартами по правам человека. Он заложил основы для последующего зак­репления международно-правовых принципов и норм о правах и свободах в новой Конституции РФ 1993 г. В ряде положений Конституции провозглашается приоритет общепризнанных принципов и норм международного права над внутри государ­ственным правом. В то же время в соответствии с ч. 1 ст. 17 в Российской Федерации "признаются и гарантируются права п свободы человека и гражданина согласно общепризнанным прин­ципам и нормам международного права п в соответствии с на­стоящей Конституцией".

§ 2. Конституционный Суд РФ: компетенция, принципы и формы защиты прав и свобод человека

и гражданина

Конституция РФ 1993 г. центральное место отводит пра­вам и свободам человека и гражданина, их обеспечению и за­щите. Важная роль в этом принадлежит Конституционному Суду РФ. В соответствии с Конституцией п се положениями о конституционном судопроизводстве (ст. 118) в 1994 г. был принят новый Федеральны!! конституционный закон о Консти­туционном Суде, который значительно изменил объем его пол­номочий по сравнению с прежним Законом п внес определен­ные структурные, организационные и процедурно-процессуаль­ные коррективы.

Не вдаваясь в подробности относительно всех изменений, коротко изложим самые существенные из них. По новому За-копу Конституционный Суд не располагает правом закопода-

тслыюй инициативы в неограниченном объеме, как это было раньше, а только но вопросам, отнесенным к его ведению; Суд лишен права рассматривать вопросы по собственной инициати­ве, что должно гарантировать объективность и беспристраст­ность его деятельности; Суд не может направлять парламенту послания о состоянии конституционной законности с вытекаю­щими из этого обязательствами для парламента, а равно на­правлять представления компетентным органам и должност­ным лицам, которые.обязывали бы их информировать Консти­туционный Суд о принятых мерах но устранению нарушений норм Конституции.

В целях деполитпзацпп деятельности Суда из его ведения изъято рассмотрение исков о конституционности политичес­ких партий п общественных организаций. При этом законода­тель исходил из общепринятого в системе конституционного правосудия принципа, согласно которому правосудие должно быть вне политики. Этот важнейший постулат воспроизведен в ст. 3 нового Закона о Конституционном Суде, в соответствии с которой он решает исключительно вопросы права. Указан­ный принцип характерен для конституционного правосудия многих стран. Конечно, право п политика не могут быть отде­лены друг от друга, а в конституционном государстве не суще­ствует свободной от права политики. Запрет решать полити­ческие вопросы прежде всего означает, что осуществляемый кон­ституционными судами контроль в области законодательной и правоиримеиптсльной деятельности не должен идти далее ус­тановления конституционности правовых норм. Тем самым ограничивается возможность перевода политических вопросов в правовые. Важное значение имеет и то обстоятельство, что Конституционный Суд в любой ситуации, особенно отягощен­ной политическими катаклизмами и открытой борьбой за власть, рассматривает каждый вопрос и выносит по нему решение в рамках и форме судебного разбирательства, будучи связанным процессуальными нормами, действуя коллегиально и основы­ваясь только на принципах п установлениях права. Все дру­гие способы принятия решети"! (в узком составе, в срочном порядке, без соблюдения процедуры и т. п.) недопустимы и аптпконстптуциопны.

Исключить прямое вторжение Конституционного Суда п его членов в политику и тем самым обеспечить его подлинно