Глава X. Конституционный контроль

независимый статус и престиж объективного арбитра в право­вых спорах — этой цели по новому Закону служит и запрет судье состоять членом политической партии или движения, ве­сти политическую пропаганду, участвовать в избирательной кам­пании, присутствовать на съездах и конференциях и т. п. (ч. 3 ст. И). Столь жесткие ограничения подсказаны стремлени­ем пресечь возможность возврата к негативной практике чрез­мерной политической активности Председателя и членов Кон­ституционного Суда РФ, характерной для предыдущего пери­ода их деятельности. По новому Закону существенно ограни­чены права и полномочия Председателя Конституционного Суда.

Одновременно с изъятием из ведения Конституционного Суда РФ указанных выше полномочий и ограничением некото­рых других (права законодательной инициативы, рассмотрения дел по собственной инициативе, о конституционности полити­ческих партий и общественных объединений) законодатель в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституци­онным законом "О Конституционном Суде Российской Феде­рации" наделил Суд рядом новых важных полномочий. К их числу относятся следующие: право осуществлять толкование Конституции; рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы граждан или их объединений о нарушении прав и сво­бод; рассматривать запросы судов о соответствии Конституции законов, подлежащих применению в конкретном деле. Па пер­вый взгляд сопоставление прежнего и нового законов может привести к выводу о сокращении полномочий Суда. Однако такое заключение было бы односторонним, ибо сравнивать сле­дует но многим параметрам: по кругу субъектов, наделенных правом на обращение в Суд; по предметам ведения, т. с. по кругу вопросов, рассмотрение и решение которых относи!ся к ведению Суда; относительно процедурных принципов о допус­тимости запросов, о пределах проверки, о юридической силе ре­шений и т. п. В этом калейдоскопе проблем определяющим пред­ставляется анализ эффективности форм и принципов, применя­емых Судом к защите прав л свобод человека п гражданина.

Если вести сопоставление, беря за основу круг субъскюв, обладающих правом индивидуальной пли коллективной жалобы, то очевидно, что ч. 1 ст. 66 прежнего Закона содержит более развернутый их перечень: граждане РСФСР, СССР, пнострап-

§ 2. Конституционны» Суд РФ: защита праи и свобод человека 289

цы, лица без гражданства, юридические лица. По закону 1994 г. к ним относятся граждане и объединения граждан, а также "иные органы и лица, указанные в федеральном законе" (ст. 96).

Если же при сравнении законов исходить из общепринятых и системе конституционного правосудия форм контроля, которые непосредственно связаны с функцией защиты нрав человека, — абстрактный контроль, конкретный контроль, индивидуальная жалоба, — то закон 1994 г. вводит новую форму конкретного контроля и существенно модернизирует форму индивидуаль­ной жалобы. При таком раскладе вывод о сужении полномо­чий Конституционного Суда РФ едва ли будет убедительным.

Индивидуальная жалоба в российской системе конституци­онного правосудия, как уже отмечалось, по прежнему Закону о Конституционном Суде 1991 г. была установлена в форме обжа­лования обыкновений. Гражданин мог обжаловать лишь реше-| иия н другие акты, вынесенные в последней судебной инстанции, а не примененный Закон. Однако признание Конституционным Су-! дом актов других судов неконституционными не лишало юриди­ческой силы нормы, примененные в конкретном деле. На практике они продолжали действовать в отношении других дел и могли быть отменены только законодателем. Такой порядок не способство­вал соблюдению режима конституционной законности.

По новому Закону о Конституционном Суде подача жало­бы не связывается с понятием обыкновения. Согласно ч. 1 ст. 96 этого Закона, правом подачи индивидуальной или коллектив­ной жалобы на нарушение конституционных прав и свобод об­ладают граждане, чьи права и свободы нарушены законом, при­мененным или подлежащим применению в конкретном деле, или объединения граждан, включая юридических лиц и обще­ственные организации, а также иные лица и органы, указанные в федеральном законе. Тем самым устанавливается своего рода "открытый перечень" субъектов права,жалобы: их круг может быть расширен, если это предусмотрено федеральным законом.

Отметим особо, что новый Закон исходит из равного пра­вового статуса гражданина и иностранца и соответственно рас­пространяет па последнего право подачи конституционной жа­лобы. По сравнению с прежним¹ новый Закон о Копстнтуцп-

' Вч Зсг. 67 Закона 1991 г. содержался перечень 18 пошшш, которым должна была соответствовать жалоба, чтобы быть принятом Судом к рассмотрению

Глава X. Конституционный контроль

§ 2. Конституционный Суд РФ. защита нраи н свобод человека

ошюм Суде пс устанавливает в отношении жалобы каких-либо особых требовании ее оформления и подачи, а распространяет на нее общие правила, действующие для всех видов обраще­нии, направляемых в Конституционный Суд (ст. 36 — 38). Это, на пат взгляд, упрощает процедуру подачи жалобы. В поло­жениях об основаниях допустимости жалобы сформулированы только два требования, которым она должна удовлетворять, что­бы быть принято]'! Судом к рассмотрению. Во-первых, оспари­вается конституционность закона, затрагивающего права и сво­боды гражданина; во-вторых, речь может идти только о законе, подлежащем применению в конкретном деле, рассмотрение ко­торого завершено или начато в суде пли ином органе, приме­няющем закон (ст. 97). Иными словами, гражданин плп объе­динение граждан не могут обжаловать закон вне связи с кон­кретной и реальной угрозой для своих прав н свобод. Таким образом, основанием допустимости жалобы является принцип явной н реальной угрозы для гражданина, исходящей от зако­на. При этом, как уточняется в Комментарии к Закону о Кон­ституционном Суде, для признания допустимости жалобы не имеет значения, были лп и действительности нарушены нрава гражданина в конкретном деле. Конституционный Суд воз­держивается от установления фактических обстоятельств, под­тверждающих такие нарушения, поскольку это входит в ком­петенцию других судов. Конституционный Суд решает исклю­чительно вопросы нрава¹.

Важно подчеркнуть, что Закон о Конституционном Суде РФ 1994 г. связывает индивидуальную пли коллективную жа­лобу именно с законом, а не каким-либо иным правовым нор­мативным актом (указом Президента РФ, постановлением Правительства п т. п.). Иногда это служит основанием для вывода о сужении полномочий Конституционного Суда, по­скольку считается, что тем самым акты правоприменения ос­таются за пределами проверки их Судом. Однако нам пред­ставляется, что обоснование опоры па закон следует искать исходя из заложенной в Конституции концепции прав н сво­бод человека п гражданина. Выдвигая это требование, зако­нодатель, очевидно, руководствуется принципом, согласно ко-

горому основным источником регулирования прав п свобод может н должен служить в правовом государстве соответству­ющий Конституции закон. В свою очередь правопрпмснптсль-иая практика в области прав н свобод также должна осно­вываться на законе; при отсутствии такового применяются нормы Конституции п тем самым утверждается принцип ее прямого действия. Конечно же, такая установка в определен­ном смысле исходит из должного, однако она направлена па преодоление все еще существующей практики ориентации па подзаконные акты. Поднимая, таким образом, уровень регу­лирования п защиты прав п свобод, новый российский Закон о Конституционном Суде способствует упрочению конститу­ционной законности.

При анализе положении Закона об условиях принятия индивидуальной жалобы к рассмотрению, т. с. определения се допустимости, нельзя пс обратить внимание па отсутствие в нем такого общепринятого требования, как использование всех дос­тупных гражданину средств правовой защиты. Это требование расценивается обычно как воплощение идеи о том, что Консти­туционный Суд должен вмешиваться лишь в исключительных случаях, а индивидуальная жалоба считается чрезвычайным правовым средством защиты прав п свобод человека. К ней нельзя прибегнуть, когда обжалование может быть осуществле­но иным путем. Однако эта позиция не является абсолютной; в практике некоторых государств допускаются исключения. Так, руководствуясь этим принципом, Закон о Федеральном кон­ституционном суде Германии тем не менее специально выделя­ет случаи, когда по жалобе, поданной до рассмотрения вопроса в обычном судебном порядке, Федеральный конституционный суд может вынести решение немедленно, когда жалоба имеет общее значение плп если лицу, подавшему жалобу, может быть нанесен тяжкий ущерб, который нельзя будет предотвратить в случае, если это лицо сначала обратится с жалобой в обычном судебном порядке (п. 2 § 90)¹.

В российском Законе о Конституционном Суде мы пс нахо­дим аналогичной нормы, непосредственно связанной с процеду­рой принятия н рассмотрения индивидуальной плп коллектив-

¹ См.: Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации. Комментарии. М., 1996. С. 299.

См : ФРГ. Конституция н законодательные акты. М., 1991. С. 328.

Глава X. Конституционный контроль

ной жалобы¹. Отсутствие в Законе нормы об исчерпании всех правовых средств защиты в качестве условия принятия жалобы в определенной мере облегчает гражданину доступ в Конститу­ционны]"! Суд, освобождая его от необходимости хождения по инстанциям. По смыслу ст. 96 гражданин в связи с применени­ем по делу закона, нарушающего его права и свободы, может сразу же обратиться с жалобой в Конституционный Суд.

Однако моделируемая Законом ситуация, не предусматри­вающая исчерпания всех средств, становится внутренне проти­воречивой, поскольку утверждает правило, согласно которому Конституционный Суд при осуществлении судопроизводства ' воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов (ст. 3). Представляется, что такая установка на самоограничение должна была бы сочетать­ся с введением в Закон требования о предварительном исполь­зовании всех предусмотренных законом средств защиты. От­сутствие последнего позволяет Конституционному Суду ухо­дить от рассмотрения фактических обстоятельств, необходимых для всесторонне обоснованного объективного разбирательства дела в целях установления истины.

В порядке сравнения сошлемся на иную правовую уста­новку, определенную в § 26 Закона о Федеральном конститу­ционном суде Германии. В п. 1 этого параграфа говорится: "ФКС собирает доказательства, необходимые для установле­ния истины. Он может поручить собирание доказательств вне устного разбирательства члену суда или просить об этом дру­гой суд, ограничив поручение указанием на необходимость ус­тановления определенных фактов и лиц".

Анализируя роль Конституционного Суда РФ в защите прав и свобод человека и гражданина и особо выделяя его правозащитную функцию как непосредственно вытекающую из концепции правового государства, конституционного принципа

' В ст. 42 "Принятие обращения к рассмотрению" лишь в самой общей форме устанавливается, что "в случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд РФ может обратиться к соответствующим органам п должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассматриваемого дела Конституционным Судом РФ". Буквальный смысл текста лтой статьи не позволяет распространить ее и на конституционную жалобу.

§ 2. Конституционный Суд РФ: защита нрав п свобод человека 293

приоритета прав п свобод, мы находим подтверждение этому и в норме нового Закона. Так, в ч. 3 ст. 43 — об отказе в приня­тии обращения к рассмотрению — особо оговаривается: "В слу­чае, если акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу пли в период рассмотрения дела, начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, за исключением случа­ев, когда действием этого акта были нарушены конституцион­ные права и свободы граждан". Смысл этой важной оговорки состоит в том, чтобы нарушение прав и свобод было устранено в любом случае, а права и свободы были восстановлены. Мы специально обращаем внимание па эту существенную оговорку как воплощающую конституционный принцип приоритетности прав человека в качестве высшей ценности.

Рассматривая ситуацию, сложившуюся в Чечне, Конститу­ционный Суд прекратил производство по неопубликованному Указу Президента РФ от 30 ноября 1994 г., который хотя п был отменен через 10 дней, по в сущности положил начало военным действиям па территории Чечни. Основанием такого решения послужил именно факт отмены Указа. Заместитель Председателя Конституционного Суда в ходе рассмотрения этого дела отмечала, что Указ, фактически вводивший в Чечне чрезвычайное положение, не мог быть секретным и уже поэто­му Суд должен был дать ему правовую оценку¹. К этому суж­дению необходимо добавить несколько соображений, прямо свя­занных с правами и свободами человека. Прежде всего, соглас­но ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека п гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Рассматриваемый Указ нарушил приведенную норму Конституции и в силу этого дол­жен быть признан антиконституционным. К тому же в соответ­ствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ даже в условиях чрезвы­чайного положения многие основные права н свободы находят­ся под ее защитой. К ним прежде всего относятся право на жизнь, право на жилище, запрет пыток, насилия и унижающего человеческое достоинство обращения, а также уголовно-процсс-суальиыс гарантии, закрепленные в ст. 46 — 54 Конституции.

' См . Вестник Конституционного Суда Российской Федерации 1995 № 5.1
С 53-54. '

Глава X. Конституционны!) контроль

Наконец, не менее важный довод против решения Суда по Чеч­не прямо вытекает из цитировавшейся выше ч. 3 ст. 43 Закона о Конституционном Суде. В ней говорится, что начатое Кон­ституционным Судом производство не может быть прекраще­но, когда действием оспариваемого акта были нарушены кон­ституционные нрава и свободы граждан. Из этого положения следует, что Конституционный Суд не вправе был прекращать производство по Указу Президента от 30 ноября 1994 г.¹

Наряду с индивидуальной конституционной жалобой важ­ное значение в защите прав и свобод человека и гражданина имеет широко применяемая в системе конституционного пра­восудия многих стран форма конкретного контроля. Он осу­ществляется путем проверки конституционности законов по запросам судов общей юрисдикции, а равно и специализиро­ванных судов. Такая форма контроля расширяет возможности защиты прав и свобод граждан, поскольку подключает к этой деятельности широкий круг правопримепптсльпых органов — судов.

Учитывая опыт использования формы конкретного конт­роля в других странах и ее эффективность в защите прав чело­века, Конституция РФ ввела в систему конституционного кон­троля новую форму проверки конституционности" законов по запросам судов (ч. 4 ст. 125).

В соответствии с этим в ст. 101 Закона о Конституцион­ном Суде говорится: "Суд при рассмотрении дела в любой ин­станции, придя к выводу о несоответствии Конституции Рос­сийской Федерации закона, примененного или подлежащего при­менению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке консти­туционности данного закона". Последствием внесения запроса по закону является то, что с момента принятия судом решения обратиться в Конституционны]"! Суд и до принятия последним постановления производство по делу пли исполнение вынесен­ного судом решения приостанавливается (ст. 103). Эта новая, ранее неизвестная российской системе конституционного конт­роля форма имеет большое значение. Смысл ее состоит в том, что она должна внедрять конституционные принципы соблю­дения и защиты прав и свобод человека п гражданина, а также

¹ См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № С. 39,61.

§ 2. Конституционным Суд РФ: защит» нрав и свобод человека 295

укреплять конституционную законность в отправлении право­судия, воздействуя в этом смысле на всех участников судебного процесса.

Форма конкретного контроля ориентирует суд при рас­смотрении дела па поиск наиболее оптимальной с позиции за­щиты прав человека оценки соответствующего закона. Отме­тим, что в процессе применения процедуры конкретного конт­роля за конституционностью законов в западной доктрине и судебной практике сформировалась следующая установка: если при толковании подлежащего применению закона возникает несколько вариантов его прочтения, то предпочитается тот, ко­торый гарантирует защиту прав и свобод человека п исключает возможность их нарушения. Такой подход прочно утвердился в судебной практике конкретного контроля в ФРГ'. Из анало­гичной позиции исходит п французский профессор Ф. Люшер, который пишет, что, если текст нормы допускает двусмысленное толкование, ее следует понимать в том смысле, в каком она способна дать наиболее положительный эффект².

В условиях проведения в России глубинных реформ всех отраслей права и соответствующих изменений законодатель­ства значение конституционного контроля по запросам судов невозможно переоценить. Осуществляя разбирательство по конкретному делу, суд общей юрисдикции обязан следить за тем, чтобы подлежащий применению закон полностью соответ­ствовал Конституции (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, ст. 101 Закона о Конституционном Суде РФ).

Осуществление права запроса о соответствии применяемого закона Конституции ставит перед любым судом и проблему различения права и закона, т. с. выявления правовой сущности закона. В рамках концепции правового государства упор всегда делается именно на правовой характер закона, который по своему содержанию должен соответствовать основополагающим демократическим ценностям. Права человека должны высту­пать основанием правового пространства, т. с. вся сфера пози­тивного законодательства должна постоянно соизмеряться с правами человека, получать "человеческое измерение". Из это-

' См.: Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 74.

² См.-Лютен Ф. Конституционная защита нрав м свобод личности. М., 1993.

С. 23.