Многофункциональность сравнительного подхода к изучению проблем федерализма.

Значение данного метода объясняется его функциональностью. Сравнение играет большую познавательную роль. Его использование при изучении политических институтов федеративного государства позволяет собрать огромную информацию, богатый эмпирический материал, далеко выходящий за рамки одной страны. Суть явлений и процессов, происходящих в одном регионе или стране легче познать при помощи сравнения с их подобными явлениями и процессами, имеющими место в других регионах и странах. Только путем сравнения можно понять, что в данном феномене является специфическим, а что общим для данного класса явлений, их генерализирующим признаком. В РФ также сочетаются черты, свойственные другим федерациям и специфические особенности, вытекающие из исторических условий ее формирования. Нынешний рос. и германский федерализм сближает общий фактор, оказавший сильное влияние на процесс их возникновения: стремление при помощи федеративного устройства государства не допустить возрождения тоталитарного режима, централизации власти и злоупотребления ею. Но имеются и глубокие различия. Германский федерализм – имеет глубокие давние исторические корни, является моноэтнической страной и федерализм здесь никак не связан с национальным вопросом и межэтническими отношениями. Любая федерация обладает своеобразными чертами, это отражает специфику исторического развития, традиций, культуры народа, социально-этнического состава общества. Сравнение помогает лучше понять эту федерацию и объяснить происходящие в ней процессы. Включая в исследование большего числа сравниваемых объектов расширяет его познавательные результаты. Сравнительный метод дает не только более объемную информацию по вопросам которые мы изучаем, но и позволяет поставить такие вопросы, ответить на которые невозможно располагая лишь данными по одной стране. Бессмысленно пытаться вывести общезначимые принципы федерализма базируясь на опыте одной страны ибо существует риск возведения в общий принцип федерализма того, что является национально специфическим для конкретной федерации. Сравнение может носить прогностический характер.

Однако дело не только в самих по себе широких познавательных возможностях сравнительного метода. Изучение зарубежного опыта позволяет находить наиболее оптимальные варианты решения проблем, возникающих в практике др. стран. Например, как относиться к стремлению субъектов федерации принять непосредственное участие в международных отношениях? Знакомство с опытом зарубежных стран показывает, что ничего предосудительного в этом нет. Это выгодно федеративному государству в целом и каждому субъекту в отдельности, ибо это способствует более глубокой интеграции и F и её S в межд. систему и тем самым помогает раскрыть экономический и духовный потенциал как самого государства, так и его частей. Проблема заимствования чужого опыта. Сравнительное исследование представляет редкую возможность оценить именно в рамках сопоставления все ценное и привлекательное, что имеется в зарубежном опыте, и то, что несомненно достойно подражания. Но существуют пределы заимствования – конкретно-исторические условия. Нельзя скопировать и опыт зарубежного федерализма. Заимствование ценного опыта возможно, оно даже необходим, но при условии органической имплантации в живую ткань другого общества.

Познавательная функция: изучение конституций, др. законов федерации и субъектов федерации, соц.-исторических и эконом. условий, от которых зависят межбюджетные отношения, распределение полномочий. Важен для преодоления эгоцентризма и этноцентризма. Сравнительный метод позволяет убрать абсолютизацию и не до учет опыта других цивилизаций. Теоретико-методологическое значение. Позволяет отделить случайное от закономерного, специфическое от общего, редкое от обычного. Нацелено на выявление причинно-следственных связей. В одной стране – одна модель, в дугой – другая. Федерация сверху – более централизована. Сравнение – инструмент построения теории. Теоретико-методологическая роль позволяет строить типологии и классификации. Создание и формирование понятийного аппарата. Позволяет выделить гипотезы, помогает их верифицировать.

2. Нормативный аспект проблемы разграничения предметов ведения и полномочий.

Выделение нормативного аспекта разграничения предметов ведения и полномочий призвано, прежде всего, подчеркнуть, какими нормативными правовыми актами проводится такое разграничение, каковы иерархия и субординация этих актов. В нормативном плане разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется на трех взаимосвязанных уровнях: конституционном, законодательном и договорном.Спорным является выделение четвертого судебного уровня.

Важнейшим правовым актом, которым проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, является конституция федеративного государства. Однако там, где придерживаются принципа «остаточной компетенции» в отношении предметов ведения и полномочий субъектов федерации (Конституции РФ, США, Австралии), представляет немалую трудность определить, что же точно относится к ведению членов федерации. В некоторых странах конституции допускают по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации в текущем законодательстве. Немаловажную роль здесь может сыграть сложившаяся политико-правовая практика. Однако без солидной конституционно-договорной основы такая практика скорее всего не будет устойчивой и понятной.

Разграничение предметов ведения и полномочий нормами самой Конституции – это наиболее рациональный путь. Уже сам по себе конституционный уровень разграничения демонстрирует значимость данного признака федерализма. => 1) указанные предметы ведения не могут быть перераспределены иначе, как путем пересмотра Конституции, причем такой пересмотр требует ясно выраженного обоюдного согласия как федерального центра, так и субъектов федерации. Любое перераспределение конституционно установленных предметов ведения запрещено российским законодательством. 2) в проблеме разграничения предметов ведения и полномочий существенное значение приобретает вопрос о недопустимости не только пересмотра соответствующих конституционных положений без ясно выраженного согласия обеих сторон – федерального центра и субъектов федерации, но и произвольного перераспределения конституционно распределенных предметов ведения другим нормативными правовыми актами или договорами и соглашениями. Это положение получило в РФ законодательное закрепление.

Другой уровень разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации – это текущее федеральное законодательство. Этот уровень, естественно основывается на Конституции РФ, но по своей юридической силе он выше договоров между федеральными и региональными органами гос. власти, которыми тоже могут разграничиваться и делегироваться определенные полномочия. При помощи федеральных законов на субъекты федерации могут возлагаться определенные обязанности и полномочия по решению вопросов, относящихся к предметам исключительного ведения РФ или к предметам исключительного ведения РФ или к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Федеральные законы по предметам ведения РФ могут предусматривать привлечение субъектов фед. к решению конкретных частных задач и в соответствии с этим наделять их определенными функциями и полномочиями. Контроль за таким участием и использованием субъектами федерации переданных им полномочий осуществляют федеральные органы государственной власти.

По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ним законы и иные НПА субъектов РФ. ФЗ должны приниматься при самом активном и непосредственном участии субъектов РФ.

В Регламенте ГД ФС РФ было предусмотрено, что законопроект по предметам совместного ведения не позднее, чем за 45 дней до дня его рассмотрения на заседании ГД направляется в законодательные органы субъектов РФ для подготовки предложений и замечаний. В случае принятия законопроекта в первом чтении соответствующее постановление ГД и законопроект в течение 5 дней направляются Советом ГД в законодательные органы S для представления поправок сроком не менее чем на 30 дней. Проекты ФЗ направляются не только законодательным органам S, но и исполнительным для представления в 30 срок отзывов на законопроект. Да-Да, нет-нет = мнение выраженное. Если мнения разделились, то мнение считается не выраженным.

Закон предусматривает ситуацию, когда законодательные и исполнительные органы гос. власти S более чем 1/3 S высказываются против принятия соответствующего закона. В этом случае по решению ГД создается согласительная комиссия. Остается неясной судьба законопроекта в случае, если согласительная комиссия не придет к общему мнению.

Третий уровень разграничения полномочий - это договорный уровень. Практика заключения договоров между федеральными органами гос. власти и органами власти S известна в Австрии, Бельгии, Швейцарии, Испании и Россиии. Некоторые федеративные государства пошли по пути заключения соглашений между федеральным центром и субъектами федерации для усиления сотрудничества и совместных действий по конкретным вопросам, представляющим взаимный интерес для обеих сторон. В связи с этим определенный интерес представляет канадский опыт заключения межправительственных соглашений между федеральной властью и членами федерации – провинциями. Эти соглашения могут касаться разных вопросов и быть многосторонними и двусторонними – между федеральным правительством и правительством провинции.

Главная особенность договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами РФ заключается в том, что они назывались договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, хотя в принципе они нацелены на сотрудничество договаривающихся сторон. Внутрифедеративными договорами можно разграничивать не только полномочия, но и предметы ведения федерального центра и S, в то время как ФЗ прямо запрещает передавать, исключать или иным способом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения. В любом случае договорный уровень не может быть выше уровня текущего федерального законодательства и тем более конституционного уровня разграничения предметов ведения и полномочий. Более того, он должен соответствовать им. Поэтому предпринимавшиеся в свое время попытки поставить такие договоры над конституциями РФ и республик в ее составе с самого начала были не просто необоснованными в правовом смысле, а юридически неграмотными. Уступая по своей юридической силе ФКЗ и AP? Договоры между федеральными и региональными органами гос. власти стоят выше подзаконных НПА федеральных органов гос. власти.

В РФ договоры между федеральным центром и S называются договорами о разграничении. Такое клише утвердилось в федеральной Конституции, федеральном законодательстве других НПА. Недостаток его заключается в том, что оно значительно обедняет содержание указанных договоров. Этими договорами может проводиться разграничение полномочий или в соответсвии с ч.2 и 3 ст. 78 Конституции РФ можно предусматривать взаимную передачу полномочий федеральными исполнительными органами гос. власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законом. Но вполне вероятно, что само разграничение полномочий в таких договорах может занимать небольшое место или отсутствовать вовсе. Главное содержание договора могут составлять согласованные меры властей двух уровней по решению конкретной проблемы. Всего фед. центр заключил такие договоры с 46 S, многие из которых в последнее время отказались от указанных договоров. В отечественной и зарубежной литературе указанные договоры и соглашения получили неоднозначную оценку.

При объективном подходе следует признать, что практика заключения договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий федеральной властью и органами государственной власти S действительно не поддается однозначной оценке.

Положительной стороной договорной практики является то, что она позволяет учесть огромные региональные различия, свойственные РФ. При помощи договоров могут совместно решаться локальные проблемы, представляющие интерес только для данного S и его населения; делегироваться полномочия одного уровня власти другому с целью их более эффективного использования, уточняться полномочия сторон в реализации федеральных и региональных программ экономического и социального развития. При правильном подходе договоры носят взаимовыгодный характер. Поэтому ошибочным представляется мнение, будто двусторонние договоры являются уступкой со стороны федерального центра.

Договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий сами по себе не порождают асимметрию в фед., а отражают ее как реально существующее явление. Договоры способствуют выделению и решению проблем, значимых для данного конкретного S и не представляющих интереса для других регионов. Внутрифедеративные договоры и соглашения допустимы и целесообразны как способы взаимодействия двух сторон – федерального центра и S – в решении региональных, а иногда и общефедеральных проблем. Если же договор или соглашение между федеральным центром и S устанавливает для данного S привилегии и льготы, которых не имеют другие S, то такой договор или соглашение являются контрпродуктивными для федеративных отношений, ибо усиливают неравноправие S и создают напряженность в федеративном государстве, которая чревата конфликтами и дестабилизацией федерализации. При законном характере договоров их позитивный смысл видится в том, что при помощи таких документов можно определить исключительные предметы ведения и полномочия S. Поскольку в Конституции РФ при определении предметов ведения и полномочий S используется принцип остаточной компетенции, то неизбежно возникает вопрос: а что же конкретно относится к ведению членов этой федерации?

Проблема заключается не в самой сути и характере договоров как таковых, а в той договорной практике, которая сформировалась в 1990е годы. Ряд заключенных тогда договоров и соглашений, хотя и шли в разрез с Конституцией РФ, отвечали стремлению политических элит некоторых S получить льготы и привилегии, которых не имели другие члены федерации, поэтому такие договоры и соглашения вызывали и зависть, и недовольство региональных лидеров, региональных экономических и политических элит в др. S фед. Указанная практика дискредитировала эти договоры. В настоящее время они если формально не отменены, то фактически не действуют. Из существовавшей в 1990е годы договорной практики вовсе не следует, что с двусторонними договорами нужно покончить, то необходимо извлечь определенные уроки. Важно, чтобы двусторонние договоры и соглашения, не противоречили Конституции РФ и федеральным законам; не создавали льгот и привилегий одним субъектам Федерации за счет других; не завышали свою юридическую силу; не исключали участия законодательной власти в процедурах заключения и утверждения договоров и соглашений. Именно по этому пути пошел рос. законодатель, несмотря на многочисленные призывы покончить вообще с договорной практикой.