Билет 10. С вопросом о принципах, на которых должна строиться демократическая федерация, тесно связана проблема симметрии и асимметрии в федеративном устройстве

1. Проблема симметрии и асимметрии федеративного устройства в отечественной и зарубежной политической науке.

С вопросом о принципах, на которых должна строиться демократическая федерация, тесно связана проблема симметрии и асимметрии в федеративном устройстве. Исходя из реальной практики функционирования различных федераций можно утверждать, что одним из принципов федерализма является сочетание симметрии и асимметрии.

Адепты унитаризма, унификации, жесткой централизации рьяно выступают в пользу симметричности в институциональной и функциональной организации федерации. При этом их главным аргументом является ссылка на демократический принцип равенства, который должен определять статус каждого S. Другая позиция состоит в призыве признать и юридически закрепить принцип асимметричности. Сторонники такого подхода считают, что объективно неравное положение S должно получить законодательное, конституционное отражение в институциональной структуре и политике фед. государства.

В политической науке и именно применительно к федерализму понятие симметрии используется по разному. В некоторых отечественных толкованиях симметричности в федеративных государствах, как правило допускаются 3 характерные ошибки методологического характера. 1) понятие симметрии применяется лишь для характеристики отношений «S-фед. центр», но при этом вопросы симметрии и асимметрии не рассматриваются применительно к реальному положению самих S в их сопоставлении друг с другом. Между тем, сравнительное положение каждого S относительно иных S является базовым отношением, с учетом которого должны строиться взаимоотношения членов федерации и федерального центра. Если нет симметрии в наиболее существенных чертах S, ее не должно быть и в их отношениях с фед. органами гос. власти. Поэтому понятия симметрии и асимметрии должны использоваться для обозначения положения S как по отношению друг к другу, так и по отношению к фед. центру.

Другая ошибка методологического характера, свойственная некоторым отечественным интерпретациям симметрии и асимметрии в федерации, - это сведение равенства субъектов федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром к равноправию указанных S. Равенство –это не только равные права, но и обязанности.

Третья ошибка состоит в том, что нередко равенство прав S рассматривается в качестве проявления симметрии, в то время как равноправие неравных является самой настоящей асимметрией. Так, равное представительство рос. регионов в Совете Федерации по существу означает неравенство среди избирателей, поскольку вследствие неравенства регионов по численности населения за каждым членом СФ может стоять совершенно разное число людей.

Симметрия в федерации означает прежде всего, что все S совершенно одинаковы.

Полная идентичность в положении S получила бы отражение в их совершенно одинаковых отношениях с фед. центром, в одинаковом разделении предметов ведения и полномочий между ними и федеральной властью, в равном представительстве S в фед. органах власти. Перед членами федерации стояли бы одни и те же задачи и в силу симметрии они имели бы одинаковый потенциал, механизмы и ресурсы для их решения.

При асимметричном построении федерации существенные экономические, социальные, этнические, политические, культурные особенности, отличающие одни субъекты федерации от других, получают выражение в особенностях внутренней организации S, в их неодинаковых отношениях с федеральным центром, в разном наборе предметов ведения и объеме полномочий, относящихся к их исключительной компетенции, в специфике их реальной политики. Ошибочно полагать, что можно добиться симметрии в федерации, выхватив какое-то одно звено в многообразных связях S с фед. центром и себе подобными.

Симметрия в федерации изображается как равенство ее S. Но не возможно сделать равными объективно неравных. Ведь действительно «трудно говорить о равенстве прав там, где регионы различаются по масштабам и численности населения, по своему местоположению, по наличию природно-ресурсного потенциала, по другим факторам. Справедливость состоит в одинаковом обращении с равными и неодинаковом –с неравными. Стремление во чтобы то ни встало уравнять неравных может легко привести в конечном счете к уравнительности, много раз в истории доказывавшей свою неэффективность и опасность с точки зрения социальных и политических последствий.

Утвердить асимметрию официально – дело не простое, ибо всякое расширение предметов ведения и полномочий одних субъектов сразу же вызывает зависть других. Политико-правовой практике известны разные методы введения асимметрии 1) дифференцированное по S представительство в фед. органах; 2) сокращение сферы исключительной компетенции федерального центра и расширение за счет этого сферы совместной компетенции федеральных органов власти и S. 3) расширение автономии S для дифференцированного удовлетворения своих интересов путем более широкого правотворчества в сфере совместной компетенции федерации и ее S. 4) дифференцированная передача полномочий Федю центра тем или иным членам федерации; 5) расширение практики федерального рамочного законодательства, что расширяет возможности S учитывать в большей мере региональные особенности. 6) закрепление за субъектами федерации полномочий самостоятельно решать вопросы внутренней организации гос. власти; 7) заключение федеральными органами власти дифференцированных соглашений с S федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений, содержание которых не обязательно должно быть одинаковым.

Существовавшая в РФ до последнего времени практика заключения договоров фед. центра с S, в чем объективно немалая заслуга РТ, позволяла достаточно безболезненно вводить элементы асимметрии в федеративную систему с учетом фактического неравенства субъектов федерации, т.е. пойти по сути так называемой договорно признанной асимметрии. Однако такого рода договоры будут иметь полноценное значение только тогда, когда среди участников договорного процесса найдется место для законодательной власти.

Ни одна федерация не является полностью симметричной, точно также ни одна федерация не может быть и абсолютно асимметричной. В противном случае это грозило бы серьезной дестабилизацией и даже распадом федеративного государства.

Для всякой федерации, которая сталкивается с еще нерешенными для нее проблемами симметрии и асимметрии, злободневным является вопрос: до каких пределов возможна или целесообразна асимметричность; когда сама асимметрия становится дестабилизирующей и дисфункциональной.

Асимметрия асимметрии рознь. Три вида асимметрии. 1) бывает асимметрия, основанная на равноправии неравных. Это неустойчивая, опасная своим дестабилизирующим последствием база федерализма. 2) асимметрия, основанная на равенстве равных и неравенстве неравных. Опирающаяся на нее модель федерация представляется наиболее рациональной, справедливой и демократической. 3) в федеративном государстве возможна асимметрия, основанная не на принципах, а на произволе как со стороны центра, разделяющего субъекты федерации в соответствии со своими политическими симпатиями или антипатиями к руководству регионов, так и со стороны локальных политических элит, проводящих политику, отличную от общенациональной.

Проблема симметрии и асимметрии: противоречие между фактической асимметрией субъектов федерации и необходимостью обеспечить какой-то единый минимальный уровень и качество жизни на всей территории федеративного государства.

В стремлении преодолеть резкие региональные различия ряд федеративных государств (Австралия, ФРГ) официально проводит политику так называемого финансового выравнивания, когда экономически более мощные федерации вынуждены финансово поддерживать более слабых членов федерации. Это естественно, вызывает недовольство со стороны первых и создает почву для напряженности и конфликтов в федеративных отношениях. Проблема эта остается острой и доведенная до крайности асимметричность конечно не способствует ее разрешению.

Исключительно остро проблема преодоления резких региональных различий по показателям социально-экономического развития и соответственно уровня и качества жизни населения стоит РФ. Максимальный разрыв в среднедушевых показателей ВРП по крупным экономическим районам России составляет примерно 6:1, а между отдельными -15:1. Огромные различия между S федерации существуют по продолжительности жизни, доли пенсионеров по возрасту, среднемесячному доходу населения, стоимости набора основных продуктов питания, уровню безработицы и иным показателям. Такая асимметрия недопустима, ибо нарушает интересы и права человека, создает почву для социальной и политической нестабильности общества.

Утверждение и сохранение жизнеспособной федерации требует нахождения оптимального соотношения элементов симметрии и асимметрии в федеративных отношениях. В конкретно-исторических условиях, в которых развивается каждое федеративное государство, это соотношение будет неизбежно своеобразным. Определить его для каждой данной федерации – в этом тоже одно из проявлений искусства политического руководства.