Структура Федерального Собрания. Состав палат

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

Исторически двухпалатная структура парламента воз­никла в странах Запада как способ сдерживания одной пала­той (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся раз­бушевавшегося народа. Новые правящие круги считали, что прямое представительство населения, основанное на всеоб­щем избирательном праве, может привести в нижнюю пала­ту (Палата общин в Англии, Национальное собрание во Франции, Палата представителей в США и др.) представи­телей "низов", горячность которых должна уравновешиваться представителями высших слоев общества или во всяком слу­чае более ответственными и опытными государственными деятелями (Палата лордов в Англии, сенаты во Франции и США и др.). Верхние палаты обычно комплектовались откро­венно недемократическим или менее демократическим пу­тем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привилегии. Таким путем правящим кругам удава­лось достигать известного равновесия палат и стабилизирую­щего воздействия парламента на общественную жизнь.

С годами, уже в XX в., произошла некоторая демокра­тизация верхних палат, был признан принцип равноправия палат, но роль верхней палаты как органа "на всякий слу­чай" сохранялась. В связи с этим двухпалатность стала все чаще подвергаться острой критике со стороны демократи­ческой общественности и науки конституционного права. В некоторых унитарных государствах от двухпалатности от­казались.

По-другому выглядела роль двухпалатности в федера­тивных государствах. В этих государствах, начиная с США, утвердилось понимание необходимости двойного представи­тельства народа в парламенте: путем прямого пропорцио­нального представительства на основе всеобщего избира­тельного права и через равное, не зависящее от численно­сти населения представительство субъектов федерации. Ис­торический опыт всех федераций (США, Австралия, Гер­мания, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), надежнее обеспечивает учет региональных интересов насе­ления и равное участие всех частей федерации в решении общегосударственных задач. Сам федерализм таким путем обретает в глазах граждан уважение своей способностью обеспечивать единство общих и региональных интересов и через двухпалатный парламент добиваться преодоления внут­ренних противоречий в государстве. Этими эффективными результатами объясняется то обстоятельство, что в феде­ративных государствах двухпалатность признана принципом •демократическим и функциональным.

В Российской Федерации двухпалатность парламента — относительно новое явление, возникшее только в 1990 г., когда в составе Верховного Совета РСФСР были сформиро­ваны Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с революции 1917 г., высший представительный орган России, формально являвшейся федерацией, был однопалат­ным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевидно, считалось достаточным. Но двухпалат­ность в Российской Федерации в период с 1990-го по 1993 г. оказалась не очень эффективной: палаты Верховного Совета Польшей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум - - руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат. Российский федерализм -еще иг обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты Федерации — реальной самостоятельности.

Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения г. понимание структуры федерального парламента. Двухпа­латность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устрой­ства, а как фундаментальная основа реального федерализ­ма, призванного расширить права и самодеятельность наро­да и обеспечить глубокие реформы в политическом и эконо­мическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат Федерального Собрания, их различная компетенция и различный статус депутатов. Отсюда специ­альная неповторимая роль каждой палаты, которые в сово­купности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время -- единство Российской Федерации. Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодатель­ном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматривается как части единого парламента и в этом смысле они рав­ноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же вре­мя нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (имен­но с нее начинается законодательный процесс), которая по­этому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни. .')то очевидное обстоятельство привело к тому, что, как в неофициальных, так порой и в официальных кругах, Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мнение субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, нейтрализует воз­можность принятия законов без учета интересов всех регио­нов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назначения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каждой пала­ты в определенных областях. Сложившийся за время деятель­ности Федерального Собрания первого созыва (1994—1995 гг.) механизм преодоления разногласий между палатами способ­ствовал предотвращению конституционных кризисов и воз­никновения тупиковых ситуаций.

Двухпалатная структура Федерального Собрания эффек­тивно помогает разрешению разногласий между различны­ми социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к "ули­це", т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты снимают ост роту как политических, так и межрегиональных противоре­чий, содействуя устойчивости государственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравнове­шивающих исполнительную и судебную власть.

Состав палат, как и принципы их комплектования, раз­личен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а к Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполни­тельного органов государственной власти (всего 178 членов) При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Гос. Думы. Государственная Дума избирается на конституци­онно установленный срок - - 4 года, а Совет Федерации ус­тановленного срока своей легислатуры не имеет. Но как пи рядок формирования Совета Федерации, так и порядок вы , боров депутатов Государственной Думы устанавливается фе­деральными законами. Этими законами являются Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации от-24 июня 1999 г. и Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации от 5 августа 2000 г.

Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на дна года (1993—-1995), что было установлено в разделе "Заключитальные"'и переходные положения" Конституции РФ. Эти было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой с тем, чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламента и кри­терии оценки депутатов. В декабре 1995 г. Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (де­путаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали име­новаться членами Совета Федерации), а депутаты Государ­ственной Думы были избраны на срок 4 года.

Кардинальная .реформа была проведена летом 2000 г. Федеральный закон "О порядке формирования Совета Феде­рации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 августа 2000 г. отменил представительство субъектов РФ в Совете Федерации в лице глав исполнительной власти (пре­зидентов, губернаторов) и глав законодательных органов субъектов РФ и установил, что представителями субъектов РФ в Совете Федерации выступают лица, назначенные гла­вами исполнительной власти и законодательным органом. Тем самым созданы условия для превращения Совета Федерации в постоянно действующий орган не позднее 1 января 2002 г.