Билет № 74 Акты Фед. Собрания РФ и его палат. Законодательный процесс

Основными функциями парламента являются: • функция представительства; • функция законотворчества;

• контрольная функция.

В реализации этих функций участвуют обе палаты Фе­дерального Собрания, что также свидетельствует о един стве правовой природы законодательного органа России. Реализация функций осуществляется посредством конкрет­ных полномочий палат. Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы закреплены непосредственно в Конституции РФ (ст. 102 и 103 соответственно) в виде зак­рытого перечня, однако развитие конституционных право­отношений пошло по пути расширения конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в специальном (отраслевом) законодательстве. В частно­сти, в соответствии с Законом РФ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности не только Генерального прокурора РФ (п. «з» ч. 1 ст. 102 Кон­ституции РФ), но и его заместителей; в соответствии с Зако­ном РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Россий­ской Федерации» Совет Федерации назначает председателей и заместителей председателей Верховного Суда РФ и Выс­шего Арбитражного Суда РФ; в соответствии с Федераль­ным законом от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» Совет Федерации утверждает указы Президента РФ не только о введении военного или чрезвычайного положения (п. «б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), но и о привлечении Воо­руженных Сил, других войск и воинских формирований с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; в соответствии с Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Совет Федерации и Государствен­ная Дума назначают по пять членов Центральной избира­тельной комиссии РФ; в соответствии с Федеральным зако­ном от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» Государственная Дума и Совет Федерации назначают по три члена Национального банковского сове­та, а Государственная Дума, кроме того, назначает членов Совета директоров Банка, рассматривает годовой отчет Банка и т.д. В любом случае компетенцию Совета Федера­ции и Государственной Думы нельзя считать неограничен­ной (ограничение компетенции парламента — общая тен­денция мирового конституционализма), полномочия палат устанавливается только законодательно, палаты не вправе принять к рассмотрению любой вопрос по своему усмотрению. Таким образом Конституция РФ содержит закрытый перечень не всех полномочий палат Федерального Собра­ния, только исключительных.

Федеральное Собрание определено Конституцией РФ в качестве не только законодательного, но и представительно­го органа государственной власти. Реализация представи­тельской функции Федерального Собрания заключается в том, что его палаты представляют: а) народ Российской Фе­дерации — непосредственно через депутатов Государствен­ной Думы (представляющих интересы различных групп населения, различных политических сил), избранных непо­средственно избирателями; б) народы Российской Федера­ции, проживающие на территории всех субъектов РФ, — че­рез членов Совета Федерации, избираемых (назначаемых) региональными органами государственной власти.

Контрольная функция парламента заключается в воз­можности осуществления контроля за деятельностью дру­гих органов государственной власти и должностных лиц (речь идет главным образом о контроле за исполнительной властью). Данная функция реализуется, в частности, через такие полномочия, как утверждение Советом Федерации ряда указов Президента РФ; назначение на должность (или дача согласия на назначение) и освобождение от должности отдельных должностных лиц: Председателя Правительства, Председателя Центрального Банка, Гене­рального прокурора и его заместителей, судей высших су­дебных инстанций, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др.; отрешение Президента РФ от должности; возможность выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ или отказа в дове­рии; принятие закона о федеральном бюджете и контроль за его исполнением, формирование палатами на паритет­ных началах Счетной палаты РФ (при этом Председатель Счетной палаты РФ назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ); рассмотрение Государ­ственной Думой годового отчета Центрального банка РФ; возможность обращения в суд (включая Конституционный Суд РФ) для преодоления юридических коллизий; парла­ментский запрос, депутатский запрос, право задавать воп­росы членам Правительства РФ, обращаться в органы пуб­личной власти и к должностным лицам и т.п. Основной функцией парламента является функция зако­нотворчества. В законодательном процессе участвует мно­жество субъектов, однако основную роль в законотворче­ской деятельности играет нижняя палата Федерального Собрания -- Государственная Дума.

Основными стадиями законодательного процесса явля­ются: 1) внесение законопроекта в Гос. Думу;

2) рассмотрение законопроекта в Гос. Думе, принятие или отклонение закона; 3) рассмотрение закона Советом Федерации, его одобре­ние или неодобрение; 4) подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ.

Следует отметить, что, во-первых, некоторые из этих стадий весьма емкие и включают ряд этапов: чтение в Го­сударственной Думе, комитетская стадия и др.; во-вторых, перечисленные стадии являются лишь основными, в зави­симости от действий различных субъектов законодательно­го процесса могут появляться и дополнительные стадии (в частности, связанные с подготовкой законопроекта, пре­одолением разногласий между палатами Федерального Со­брания, между палатами и Президентом и др.); в-третьих, стадия рассмотрения закона в Совете Федерации является необязательной (хотя считается, что и в этом случае имеет место «молчаливое одобрение» принятого Государственной Думой закона).

Субъектами права законодательной инициативы явля­ются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ): Президент РФ; Совет Федерации; члены Федерации депутаты Государственной Думы; Правительство РФ; законодательные (представитель­ные) органы государственной власти субъектов РФ; Консти­туционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбит­ражный Суд РФ — но только по вопросам их ведения.

Для отдельных категорий законопроектов субъект права законодательной инициативы устанавливается императивно: например, законопроекты о федеральном бюджете вносятся в Государственную Думу Правительством РФ; о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта или об образовании в ее составе нового субъекта РФ — Президентом РФ; законо­проекты о приведении федеральных законов в соответствие с Конституцией РФ в связи с решениями Конституционного Суда РФ — Правительством РФ и т.п. Законопроекты, связан­ные с наполнением или расходованием средств федерального бюджета, могут быть внесены в Гос. Думу толь­ко при наличии заключения Правительства РФ (не обязатель­но положительного).

Все законопроекты вносятся в Гос. Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответ­ственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтерна­тивных проектов и т.д.). Именно комитет представляет зако­нопроект для рассмотрения на пленарных заседаниях Гос. Думы. На пленарных заседаниях законопроект, по общему правилу, обсуждается в трех чтениях: -> в первом чтении обсуждаются концепция законопро­екта, его актуальность и практическая значимость; -> во втором чтении законопроект обсуждается деталь­но, постатейно, с различными вариантами поправок; -> в третьем чтении законопроект принимается в целом (не допускаются обсуждение статей и внесение содержа­тельных поправок, допустимы лишь редакционные уточне­ния).

Общих правил о сроках рассмотрения законопроектов в Гос. Думе законодательно не установлено (со­ответствующие процедурные нормы содержатся в Регла­менте палаты). Однако, некоторые законопроекты могут рассматриваться в качестве первоочередных или внеоче­редных (президентские по его просьбе, в целях реализации решений Конституционного Суда РФ и др.).

Принятие закона Государственной Думой оформляется постановлением палаты, при этом для принятия федераль­ных законов требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для принятия федеральных конституци­онных законов и законов о поправках к Конституции РФ -- квалифицированное большинство (не менее ²/₃ от общего числа депутатов). Под «общим числом депутатов» понимается не фактический состав палаты (некоторые де­путатские мандаты могут быть вакантными) и не количе­ство присутствующих на заседании палаты депутатов, а конституционно установленный состав Государственной Думы, т.е. 450 депутатов. Таким образом, для принятия федеральных законов требуется как минимум 226 голосов, а для принятия федеральных конституционных законов и за­конов о поправках — 300 голосов.

Все принятые Гос. Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако, верхняя палата не обязана рассматривать все посту­пившие из нижней палаты законы — обязательному рас­смотрению в Совете Федерации подлежат лишь: а) федеральные конституционные законы; б) законы о поправках к Конституции РФ; в) финансовые законы (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, ва­лютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии); г) законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ;

д) законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы РФ.

Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в тече­ние которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Процедура рассмотрения за­кона в Совете Федерации более проста. Здесь нет традици­онных чтений, вопрос может не выноситься на рассмотре­ние палаты. Однако члены Совета Федерации организуют обсуждение принятого Государственной Думой закона в субъектах РФ, при этом поступившие из регионов замеча­ния и предложения могут предопределить отклонение зако­на Советом Федерации. Постановления Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается аб­солютным большинством от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 90 голосов), федеральные кон­ституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством — не менее ³/₄ от общего числа членов Совета Федерации (как мини­мум 134 голоса). Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Ду­мой, при этом вето Совета Федерации может быть преодо­лено ²/₃ голосов от общего числа депутатов Государствен­ной Думы.

Принятый федеральный закон (понятия «принятый Го­сударственной Думой федеральный закон» и «принятый федеральный закон» не являются тождественными» в тече­ние пяти дней направляется Президенту РФ для подписа­ния и обнародования (если закон рассматривался Советом Федерации и одобрен им, а также в случае «молчаливого одобрения» — Председателем Совета Федерации, а если Государственная Дума преодолела вето Совета Федера­ции — Председателем Гос Думы. В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным: если отклоненный за­кон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квали­фицированным большинством (не менее ²/₃ голосов) от об­щего числа членов Совета Федерации (119 голосов) и депу­татов Гос. Думы (300 голосов), то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семи­дневный срок. В отношении принятых федеральных кон­стит. законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает.

Обнародование законов осуществляется главным обра­зом посредством их официального опубликования. В бук­вальном смысле понятия «обнародование» и «опубликова­ние» не совпадают, что не исключает возможности обнаро­дования закона и в иных формах: по телевидению и радио, по каналам связи, путем рассылки адресатам, распростра­нения в машиночитаемой форме и т.п., однако практики та­кого обнародования нет. В соответствии с Федеральным за­коном от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собра­ния» с изм. и доп. официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования (каковыми явля­ются «Собрание законодательства РФ», «Российская газе­та» и «Парламентская газета»). Опубликование закона дол­жно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по истечении десяти дней после их офици­ального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является до­пустимым).

Для принятия отдельных категорий законов (федераль­ных конституционных законов, законов о поправках к Кон­ституции РФ, закона о бюджете, федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и др.) предусмотрены процедурные особенности.

Помимо законов палаты Федерального Собрания могут принимать постановления и по иным вопросам: об амнис­тии, о выдвижении обвинения и об отрешении Президента РФ от должности, о различного рода заявлениях, в том чис­ле при реализации иных, кроме рассмотренных, полномо­чий, в частности при осуществлении межпарламентского сотрудничества.